次区域，
一个新的城市规划单元
新沪商：世博会的脚步越来越近了。上海世博会的主题“城市，让生活更美好”，大家已经耳熟能详。城市究竟怎样能更美好，如何让更多即使不在中心城区的居民，也能享受到美好的城市生活？赵教授有一个关于上海郊区新城建设规划的专题研究，对吗？
赵晓雷：是的，城市规划思想必须创新，城市发展模式才会改变，以使城市人口分布、产业体系、区位功能的空间结构相对应。我们建议上海城市总体规划要跳出区县行政区划分割、人口及产业布局紊乱、区位功能混杂的现行模式，以城市次区域作为规划和建设单元。在上海市域范围内建议划分6个次区域，构造多功能中心的组团式城市空间结构。
新沪商：次区域？这个词比较陌生，以前听到次中心比较多。
赵晓雷：城市次区域，是指突破市域行政区划框架，以区位功能作为划分依据的规划控制区。我们建议上海根据不同区域区位功能定位、发展特征、资源禀赋、社会环境、生态条件等因素划定次区域，对次区域的区位功能体系、产业体系、基础设施体系、人口分布体系、社会事业体系等进行规划，并做出相应的土地利用规划。发挥市场机制和公共政策的作用，对各次区域的开发模式、开发强度、建设周期、管理模式实施分类指导和控制，实现多中心、组团式的城市发展模式。
新沪商：次区域规划要突破原有的区县行政区划，那么上海怎么划分次区域呢？
赵晓雷：根据我们的课题研究，在上海市域范围内可以划分6个次区域：
（1）中心城区次区域。内环线以内地区，包括浦东陆家嘴金融贸易区；
（2）浦东次区域。包括浦东新区和南汇区；
（3）沪东北次区域。包括杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区的内环线以外地段，以及宝山区和嘉定区；
（4）沪西南次区域。包括长宁区、徐汇区的内环线以外地段，以及闵行区、青浦区、松江区；
（5）杭州湾次区域。包括金山区和奉贤区；
（6）海岛次区域。包括崇明、长兴、横沙三岛。
以上6个区域既是各具特色的规划单元，又是内部统筹整合的发展板块。次区域（发展板块）中的重要节点是新城（二级城市）。新城是次区域的中心，具有人口集聚、产业集聚功能，是社区功能完善、基础设施发达、带动次区域发展的规模化二级城市。
新沪商：看来，这个次区域的概念，确实与次中心是不一样的，次区域之间是相对平行的关系，而次中心是围绕主中心展开。
赵晓雷：是的，根据上海市现有城市区位功能定位战略规划，中心城区大力发展金融、商贸、科技、信息、管理等现代服务业，适度发展无污染、高附加值都市型工业，进一步完善强化中央商务区和高级商业区功能，形成要素、信息高度聚集的国际化大都市中心区。上海郊区进一步加快推进重大产业基地和工业园区建设，重点发展高新技术产业和现代制造业。要提高工业布局的集约化水平和规模效益，形成具有国际竞争力的产业链和产业集群。这一规划思路对上海城市经济发展起了重要的作用，城市总体规划中的“一城九镇”、“1966计划”等市域城镇体系规划也都是这一战略规划的产物。但这一战略规划基本上还是单中心圈状梯度发展的套路，局限于市区、郊区、环线的框架。
新沪商：您认为，上海为何要按照次区域多中心发展进行规划？
赵晓雷：国际经验表明，随着城市化水平的提高，城市空间结构发生了从单中心结构向多中心结构演变的过程。城市单中心结构是指城市只有一个中心，城市空间发展沿建成区边缘向外延伸，或沿主干道（或河流）延伸成带型结构。发达国家在20世纪中叶以前，以及我国在1980年以前，城市的空间发展主要属于此类型。在城市处于中小规模时，单中心类型具有其合理性。单中心结构城市各组成要素分布集中，紧凑布局，因此，可以节省用地，节约能源，有利于发展公共交通，而且可缩短通勤距离和成本。当城市规模较大时，产业和人口过分集中将带来一系列问题，比如交通拥挤，地价高昂，生态环境恶化，即所谓“城市病”。
城市多中心结构指的是一些原本位于城市中心的经济活动向外围扩散，并为了追求比较方便的商务联系和相对低的贸易成本，在中心商务区以外形成多个次中心，其规模达到足以对整个区域的人口、就业分布，以及土地价格产生重大影响。第二次世界大战以后，伦敦、巴黎、莫斯科等城市进行了郊区卫星城的规划和建设。
对上海而言，所谓提高城市化水平，是指整个市域基本实现城市化。随着城市化率和城市能级的提高，要素聚集密度不断增强，边缘区和郊区的功能发生转变，经济质量提高，与中心城区的发展融为一体，整个城市发展成为“大上海都市区”。所以，上海提高城市化率的思路要跳出市区、郊区、环线的框架，着眼于在全市域消除城乡差距和二元经济社会结构。在6400平方公里左右的市域版图上，遵循城市空间区位市场选择规律和统筹规划，在不同的区位发展出若干个具有核心竞争力的功能中心区。各功能中心区有相应的产业结构和城区形态与之相配套，形成功能、产业、形态既有差异，又融为一体的组团式城市形态格局。连接各功能中心区的则是统一的、标准化的、枢纽型的城市公共基础设施。这一路径既能快速提高上海城市化水平，实现城郊一体化发展，极大地提高城市能级,又可以最大限度地避免城市圈形扩张所带来的一系列弊端，使城市区位功能趋于优化。
我们建议，现阶段上海以次区域规划为依据，重点规划及建设4个新城：
（1）沪西南次区域——松闵新城（跨松江区的新桥镇、九亭镇及闵行区的莘庄镇、七宝镇，联接松江工业园区和闵行经济技术开发区）；
（2）沪东北次区域——嘉宝新城（跨嘉定区的南翔镇、宝山区的顾村镇及普陀区的真如镇，联结嘉定工业园区、宝山城市工业园区及市北工业园区）；
（3）浦东次区域——临港新城；
（4）杭州湾次区域——金奉新城（以奉贤区南桥镇为中心）。
新沪商：对比您刚才讲到的6个次区域，也就是说，除了本来就是“市中心”的中心城区，以及海岛次区域之外，其余4个次区域各有一个新城作为其中心。
新城，
一个新的战略平台
新沪商：您说的新城，是否就是卫星城？
赵晓雷：不完全是。先说国外，发达国家早期的大多数卫星城，距主城太近，规模太小，功能不配套，属主城的卧城，因此卫星城的建设没有起到分流主城的作用，反而增加了通勤人口，加重了中心城的交通压力。长期的实践使多中心城市规划理论和建设逐步成熟。人们认识到，一是次中心城距主城不宜太近，规模不能太小，要有比例相当的工业和居住区，有成套的生活服务设施，能为当地居民创造良好的就业机会和生活环境，要具有较强的独立性；二是对主城应有严格的控制，避免漫无目的地外延式扩展；三是主城与次中心城之间应有快捷、大容量的公共交通，加强主城与新城之间的联系。
再看上海，新城规划要提升规模和档次，一定要有二级城市的规模（100万人口左右），有利于形成多中心空间结构的城市形态。
新沪商：上海建设新城的意义何在？
赵晓雷：城市化的经济流量意义是要素集聚、产业集聚、人口集聚。要素集聚的动因是追求高收益（或低成本）。
在城市商务活动中，土地价格是一个成本概念，土地成本构成商务成本的重要部分。在商务活动中，成本与收益是对称的。随着经济社会的发展，要素价格一般具有向上的趋势。要素的流向及产业的区位布局是一个成本与收益比较的市场化选择过程。土地价格是影响城市空间结构的重要因素之一，直接关系到城市诸要素的空间区位分布及组合格局。现在，上海建设用地供给主要在郊区，且中心城区和郊区的土地级差价格相当悬殊，所以，上海城市经济可持续发展的空间在郊区。
新城是上海产业结构调整、空间结构优化、城郊一体化发展、城市形态现代化、城市综合竞争力提升的空间战略平台。
新沪商：如果整个上海划分成6个次区域、5个中心，如何能够有机地连成一个整体？
赵晓雷：城市总体规划确定基础设施建设，基础设施建设带动新城建设和人口迁移。要建设统一的、标准化、枢纽型的城市公共基础设施，发挥公共投资导向性作用，促进城市空间结构的调整。公共基础设施呈带状分布，将城市各次区域连接起来，最大限度发挥组团式城市形态功能。其中，轨道交通是破解当前中心城区和郊区发展所面临主要矛盾的关键。轨道交通的里程和运营效果直接决定了城市空间结构能否优化，也是解决人口分布结构与城市功能不对称的前提条件。
新沪商：上海的轨道交通已经按照联结卫星城的目标，进行规划和建设了。
赵晓雷：除轨道交通外，在“十一五”及“十二五”时期，上海市道路建设的重点应由中心城区向外转移，结合城市区位功能结构调整，加快中心城区以外次区域特别是新城干线道路网络建设，形成以轨道交通沿线为枢纽、高速公路和快速路为骨架、级配合理的高密度交通网络系统，引导和促进新城及次区域的发展。
新沪商：你曾说到次区域规划与产业布局的关系，上海现有几十个产业园区和开发区，分布在各个区域，今后是否要根据次区域的规划来进行调整呢？
赵晓雷：新城的功能效应实现的关键节点是经济流量集聚，其路径是：要素集聚→产业集聚→人口集聚→城市经济新平台→城市社会生活新城区。我们的研究，所给出的新城布局就考虑到在空间上与现有产业园区相整合。
上海已形成以六大产业基地为龙头，市级以上开发区为支撑，各类工业集中区、郊区都市型工业园区和生产性服务业功能区等为补充的产业园区发展构架。上海现在的新城规划、布局、建设基本上与产业园区及开发区是隔绝的。但根据要素流动、产业集聚、城市发展的规律，两者具有整合的机制。产业园区在初始发展阶段并不具有城市效应。但是产业园区经过了成本扩张阶段，产业开始升级，园区进入集约型发展阶段时，对城市功能的要求就大大增强。在此基础上，要么园区自然发展为城市，要么与城市相整合，形成产业园区——城市一体化发展。
新沪商：也就是说，从产业园区自然发展出来的城市，和规划布局的次中心新城，是可以融合起来的？
赵晓雷：对。例如松闵新城布局就与松江工业园区、闵行经济技术开发区及莘庄工业园区毗邻。松江工业园区2007年工业产值达2825.11亿元，增幅为43.49%，居全市第一位。闵行经济技术开发区2007年工业产值为418.19亿元，增幅为14.79%。莘庄工业园区2007年工业产值553.52亿元，居全市第五位，增幅为21.14%。嘉宝新城布局范围有嘉定工业园区、宝山工业园区、市北工业园区，其中嘉定工业园区2007年工业产值633.29亿元，居全市第四位，增幅为28.09%。金奉新城布局范围有金山工业园区、奉贤经济开发区、上海化学工业园区等，其中上海化学工业园区2007年工业产值489.87亿元，居全市第八位，增幅46.51%；金山、奉贤两个园区2007年工业产值也都超过200亿元，且增幅分别为63.09%和27.75%。所以，如果能修正既有的行政区划分割、产业园区与新城互相封闭隔绝的规划思路，遵循要素集聚、产业集聚、城市发展的规律，在规划及建设发展上将新城与其周边产业园区相整合，既可以促进新城建设，也有助于产业园区的结构升级和集约型发展。
赵晓雷，男，经济学博士。现任上海财经大学教授、博士生导师、财经研究所所长。主要学术领域包括宏观经济分析、企业治理结构研究、区域及城市经济规划。主持完成国家社会科学基金项目、国家自然科学基金项目、国家教育部项目、上海市决策咨询项目、各级政府决策咨询项目及企业委托课题50余项。在多家国有上市公司担任独立董事。获孙冶方经济科学奖，并获教育部及上海市科研成果奖多项。全国优秀教师，享受国务院政府特殊津贴专家。
