深圳综合配套改革试验总体方案，除进行行政权三分改革试验外，还将探索城市行政区划及管理体制改革，精简行政层级，实现“一级政府三级管理”，创新现代城市管理模式。这其中，一级政府三级管理的说法甚为新鲜。
中国城市目前的行政管理层次为“两级政府、四级管理”，即市、区两级完整的政府，它们都有人大、行政部门、司法部门；区下设街道办，为区政府派出机构；居委会按法律规定为居民自治组织，现实中更像是街道办的派出机构。深圳改革方案提出的“一级政府”，肯定是指市政府。由此推论，区级政府将不再作为一个完整的政府存在。即便仍存在，也不过是市政府的派出机构。这样的改革，在实施中必有很多难题，但方向却是正确的。
讨论这一问题，需从城市的性质说起。首先需要从理论上区分“城”与“市”。不论在中国、西方，这两者都是绝不相同的两种聚居区。城是政府设立的行政控制中心，市则是自发形成的商业、文化中心。明清时代，江南每个县境内都有若干市镇，其人口规模甚至超过县城。传统上大伦敦由伦敦市和威斯特敏斯特市组成，前者是商业中心，后者是行政中心。西方现代城市大多数是从市发展而来的，因而现代城市的典范是市，而不是城。
这种城市通常是人们为追求经济、社会利益自发聚集而形成的，其治理的基础也就是人们的自我治理，这包括家族自治、企业自治、行会自治等。只是在此基础上才形成了市政府，市政府的职能是解决自治性组织无法提供的公共品供应问题，并以法律的手段协调个体之间、个体与各自治性组织之间及自治性组织之间的关系，维护城市的交易与合作秩序。后来的城市虽然人口越来越多，事务越来越复杂，但其基本治理结构未变。
从法律上说，这样的城市只有一个政府，就现实而言却存在无数政府，即自治性组织。他们按照不同目的把市民组织起来，提供着相关公共品，并行使着相应的管制权威。企业、大学、各种休闲俱乐部，更不要说商会、行会、NGO，都可算是不完整意义上的政府。基于这样的治理基础，城市只要一个市政府行使相对超越一些的监管权，也就足以维持秩序、推动繁荣了。
从这个角度看，深圳市取消区级政府，顺乎现代城市管理之一般原理。不过，中国目前的城市，几乎都是“城”的性质大于“市”的性质，而不是严格意义上的现代城市。从一开始，这些城市不是自发形成的，或者在上世纪50年代以来其自发性被完全遏制。更有大量城市是依据行政权力设立的，深圳即是。占城市数量一多半的地级市，原为地区行政公署所在地，由一纸行政命令变成了城市，或把县直接改成区。地市级政府人为地把大量工业、商业资源集中于此，法律又赋予其以财政特殊待遇，使之有财源进行城市建设。
这样的城市不可能存在广泛而有效的自治网络，它们完全由政府利用行政性权力自上而下地进行控制、管理，因而市政府是治理的唯一中心。这个唯一中心的管理能力会遇到人口规模、控制距离等因素的天然限制，不得不设立派出机构。区政府在以前就是派出机构。但一个行政机构，如被授予一定控制、管理权，它天然地具有自我扩张的倾向。随着时间推移，区级政府变成了一个完整的实体性政府。随后，它为了执行自己的命令，会发展出自己的派出机构，街道办，以至于居委会。多层次的政府控制、管理体系就这样自上而下生长出来。
正是由于存在着区政府及其下属机构，市政府才有可能对城市进行有效管理。但区级政府享有广泛权力，又极大地妨碍城市的健全发展。区级政府有自己独立的权力和利益诉求，每一个区级政府都有追求小而全的冲动，它们必然将一个完整的城市切割为几个相互分割的部分。而这是不合乎市政府的理念和利益的。
城市要健全发育，就得成为一个完整的整体，就需要废除区级政府。但城市总要进行治理的，区级政府作用弱化，就需要其他治理模式填补其留下的空白。历史已证明，唯一合理的替代者是市民的广泛的、多样的自治。比如，作为深圳模仿对象的香港，就有大量自治性组织，它们是城市治理之本。
这就是深圳市将区级政府转为派出机构的意义所在，也正是其难题所在。弱化区级政府看似简单的行政体制改革，其实意味着城市治理模式的巨大转型，从自上而下的政府管理转向市民的多中心的自我治理。深圳是否准备放开自治？如果自治机制不能广泛而健全地发育，区级政府就还会以各种各样的形态复活。
来源：中国经营报 时间：2009-06-08 16:37 作者：秋风
