关于实行省直接管理县（市）体制的建议
卓勇良 2009年4月24日
浙江当前再创体制机制新优势，非常需要实施具有重大影响、足以推动全局的改革举措，以提振信心、增强活力，促进经济平稳较快发展。实行省直接管理县（市）的体制，无疑是一个可行性较强、影响较大、成效较好的突破口。
一、终结县（市）概念
在浙江的环杭州湾、温台沿海地带和浙中盆地，终结春秋战国以来使用了2000多年的县的概念，实现行政治理以省直接管理市县的体制，区域经济以市县为主体的平等竞争格局，既有利于优化行政管理体制，又有利于理顺市场经济竞争关系，具有非常重要的战略意义。
浙江半数以上县（市）已成为现代都市经济社会，不再是传统的以“三农”为主的县域经济。历经改革开放30年快速发展，浙江县（市）发展已形成两种差异较大的类型。一种县（市）是经济发展水平较高，整体融于都市圈之中，且其自身也已高度都市化，与传统意义上的县已有本质区别。这些县市数量大致占全省县市的1/2，GDP大致占全省县（市）经济的3/4。尽管当前还习惯性地称呼这些县（市）为县域经济，但这些县（市）的经济社会发展，甚至空间格局，已与其他设区市的市本级，如杭州、宁波的市区等，不再具有本质差别。这些县（市）当前发展的关键，是加快经济转型升级，加快城市化进程，贯彻落实科学发展观，努力实现经济社会全面协调和快速平稳发展。
即便是另外半数左右的欠发达县（市），治理要求也已与传统的县域概念具有本质差别。这些县（市）多数位于山区，经济发展水平相对较低，第一产业比重相对较高，工业发展制约较大，且有较多人口外出打工。这些县的数量占全省县（市）的1/2，GDP合计约占全省县（市）的1/4。这些县（市）经济发展上虽与传统意义的县的差别较小，然而当前在治理要求上，需要强化生态环境保护，提升人力资本，把工作重心从经济发展转移到社会发展和社会管理上来。
在市场经济体制下，县（市）已成为一个空间竞争主体，必须赋予其高度的自主权。企业之间以直接出价方式进行竞争，基层政府之间则以当地自然与基础设施条件，以及政府服务等间接出价方式进行竞争，目的都是自身收益最大化或最佳化。正是在这种格局下，中国传统的省—市—县（市）的垂直等级序列的行政区划制度，已非常不适应市场经济竞争。一个非常简单的理由就是，如果一个具有自主利益的较低等级的政府，还必须服从另一个与其具有竞争关系的等级较高政府的领导，必然会扭曲市场竞争关系，降低要素配置效率。当前必须加快改革这一不合理局面，强化县（市）经济社会发展的主体地位，优化行政治理层级。
二、实行省直接管理县（市）体制的时机已经成熟
改革开放以来，浙江在财政体制上坚持实行省直接对县的体制，在干部管理上实行省直接任免县（市）主要领导的做法，取得了较好成效。
进入新世纪以后，浙江实行的财政直接对县的体制，终于引起了广泛关注。2005年10月，中共中央“十一五建议”提出，有条件的地方可以实行省级直接对县的（财政）管理体制，目前据报道，全国已有20余个省份实行或试行省直接对县（市）的财政体制。但也必须清楚地看到，当前仅实行省财政直接对县的体制，没有全面实施省直接管理县（市）的做法，实践中仍存在较多问题。一是市与县争夺资源或市干预县（市），而县（市）不得不违心服从；二是县（市）以其自身利益不服从市的统一部署，市同样缺乏对策；三是增加行政成本，降低行政效率。
随着改革的全面深化，实行省直接管理县（市）体制的时机已经成熟，当前已具备较强的改革可行性。
一是中央有政策。2009年2月1日发布的中央一号文件指出，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制，扫清了实行省直接管理县（市）体制的政策障碍。中央2009年一号文件还指出，依法赋予条件较好的小城镇以较大的行政管理权限。
二是法律有依据。根据《宪法》第三十条规定，除较大的市和自治州外，县为省级人民政府之下的一个行政层次，《宪法》并没有提出市管理县（市）的规定。另根据2004年修改的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条的精神，除自治州外，我国地方政府的行政层级为省—县—乡（镇），这部“地方组织法”也没有提出市管理县（市）的规定。
三是现实有需求。根据我们长期来的了解，绝大多数县（市）希望能由省直接管理，以减少层次，避免市对县（市）的不合理干预。当然，一些设区市基于整体协调和强化设区市市区等的考虑，多数不同意由省直接管理县（市），不过也有少数设区市领导并不完全反对，前些年一位设区市领导曾对笔者说，其实市与县（市）主要还是一种兄弟关系。1992年至今，浙江相继进行了五次扩大县（市）权限的改革，同时在实际工作中，省里大量采取直接向县（市）布置工作的做法。十分明显，当前仍把市作为领导县（市）的一个行政层面的体制，已越来越不适应市场经济和现代化发展的要求。
四是技术有支撑。随着信息、交通等的发展，时空关系正在发生巨大的、根本性的变化，增强了实行扁平化行政层级体制的技术保障。同时随着行政审批事项减少和下放，垂直之间的行政事务也在大幅减少，这就使得扩大管理跨度并不会影响行政管理效率。
总体而言，实行省直接管理县（市）的体制，是一项不涉及重大利益调整、不减少多数区域既得利益、阻力相对较小，同时体制优化提升作用较强、全局促进作用较大、绩效较好的改革举措。
三、有利于市和县（市）双赢的实施原则与建议
当前实施省直接管理县（市）的体制，一个基本指导思想是要取得市和县（市）的双赢，需要采取以下三个原则。
――差异化改革稳步推进。浙江各地情况差别较大，应考虑采取一些不同的做法；同时改革也应充分兼顾各地可接受程度、以及对于实际工作的影响，建议采取多种模式、循序渐进的做法。
――强市活县双管齐下。这一改革决不是要削弱设区市的活力，而是必须增强设区市的活力，达到既放活县（市），又强化设区市活力的目的，同时还要有利于形成具有较强综合竞争力的城市体系。
――全面提升强镇地位。强镇是浙江城市化的一个重要层面，进一步增大强镇行政管理权限，也是改革的一个重要目标。
基于上述原则，进一步提出五个方面的具体建议。
1、强化杭州和宁波市的市领导县的体制
杭州市经济实力较强，萧山和余杭改区之后发展明显加速，全市处于新安江―富春江―钱塘江的全流域之中，建议实行市管理县的体制，同时建议把省直接对杭州市下辖县（市）的财政管理权限，下放给杭州市管理。增强杭州大都市圈的整体发展活力，强化杭州市对于全流域的统筹协调能力。
宁波市已实行市领导县（市）的体制，考虑到宁波经济实力较强，以及国际大宗散货运输枢纽港的重要地位，现行体制不宜变动，并需要有所强化。
建议把杭州和宁波两市的下辖市均改为区，形成与上海同样的体制。依法向杭州市下放行政管理权限，使之具有更大的自主权。积极争取中央的支持，让杭州和宁波市具有相当于省一级的经济管理权限，加快浙江发展。
2、扩大部分设区市市区的行政区划
这一调整的目的，是扩大设区市发展空间，增强其发展活力。当前重点是扩大温州市和绍兴市的市区范围。
同时建议把义乌市升格为设区市，并争取扩大义乌市的行政区划。3、嘉兴等6个设区市不再管理所辖县（市）
把现嘉兴、湖州、绍兴、台州以及金华和温州市的部分县市，共计约30个县市，依法调整为省直接管理。
4、衢州、丽水和舟山仍实行现行体制
衢州和丽水经济发展水平较低，山区面积较大，生态保护任务较重，人力资本提升要求较高，建议仍保持现省财政直接对县（市）、同时两市管理下辖县（市）其他事项的体制。舟山具有海域整体管理的要求，暂以保持现行体制为宜。
5、扩大强镇权限
让全省的多数强镇具有相当于县（市）一级的行政权限，个别强镇待时机成熟争取升格为县级市。
改革以后，全省行政区划由四个半层次构成。第一层次是两个特大市；第二层次是10个设区市；第三层次是约30个省直接管理的县级市；第四个层次是丽水、衢州和舟山市下辖的14个县（市）；半个层次是强镇。全省形成了都市化和生态保护两大鲜明类型的行政区划，即市为都市化区域，县为生态保护区域。统一使用市县概念，不再使用县（市）概念。
按上述建议改革之后，省直接管理的县和县以上行政区划，初步计算约42个（不包括衢州、丽水和舟山市下辖的14个县（市）），管理跨度控制在比较合适的范围内。
四、这一改革具有纲举目张性质的积极意义
首先是具有很强的示范引领意义，有力促进其它方面改革。浙江自企业改制完成以后，就较少具有涉及全局的重大改革，以至于一段时间内出现了“下面等上面的精神，上面等下面的实践”的改革胶着局面，现如能推出这一改革，将非常有利于全省改革的进一步推进。
其次是显示全省上下改革决心，增强民间信心和活力。当前经济增长出现了若干转机，但何时回暖反弹，仍缺少积极科学的预期。眼下就浙江而言，关键是促进民间企业在省内的投资，以期短时间内增强浙江经济在国内的竞争力。如果能较快推出这一改革，将非常有利于提振民间信心，调动民间积极性。
第三是减少行政层级，转变治理理念，规范政府之间的竞争行为，增强行政能力，提升行政效率。实施这一改革后，位于环杭州湾、温台沿海地带和浙中盆地的县（市），将具有与设区市平等的法律地位，极大地增强这些县（市）的经济社会发展自主权和活力。同时设区市也由于扩大了区划范围，摆脱了与所辖县（市）复杂利益关系的羁绊，轻装上阵，可以具有更强活力。
关于这一改革的其他细节，在进一步深入调查研究之后，应该是能形成有利于增进各方利益的较好方案的。
稿件来源：浙江省发展和改革研究所网站
www.drri.gov.cn
