我国乡镇机构改革的线索追踪及文献回顾兼及H镇改革之个案
作者：王航
来源：《中国行政管理》2009年第6期
来源日期：2009-12-13
当前，新一轮乡镇机构改革正在我国持续、深入展开，它的成功与否、成效如何，直接关系着社会主义新农村建设以及整个国家经济的长远发展和社会的和谐稳定。因其之重要，政府相关部门和学术界一直比较关注，进行过大量研究和思索，形成了许多有一定理论或现实意义的专著文章、调研报告及改革思路。最近，笔者系统性地阅读了一些相关文献、研究，有些感触和体会，遂结合对H镇(笔者2005、06年之交曾实地调研过)机构改革的观察及思考，形成此文。
一、我国乡镇机构改革的线索追踪
近年来，政府有关部门和学术界对乡镇机构改革都给予了极大的关注与思考，尤其是一些专家、学者沿着不同的思路对乡镇一级政权的建设、运转和改革进行了有益的探讨和研究。有的学者从乡镇政权的权力运作与乡村政治生态间关系的角度，指出提高乡镇政权的施政能力和行政效率，减弱乡镇政权与其所管辖乡村社会间的利益对抗，是完善我国农村基层治理体制的核心目标[1];有的学者认为，考察乡镇政权问题，脱离不了国家与社会关系的历史视角，应以国家与社会关系的宏观视野为背景，从历史的角度考察中国乡镇政府的衍生过程和当代情境下乡镇政权与地方社会间的复杂互动关系[2];有的学者侧重从乡镇政府内部权力结构、转变政府职能及乡镇的权力运作等角度进行研究[3];另一些学者则在“乡政村治”的治理格局下，从乡、村两级入手，以解决乡村之间的矛盾和冲突为目标，探讨如何为乡村管理创造有利的宏观环境，合理划分二者的权限，实现国家权力和社会权力的有机衔接[4]。
从历史的和理性行动者的观点，通过对乡镇机构改革的线索追踪，可以梳理和把握我国基层乡镇行政管理体制的本质及其随历史进程持续改革的必然性。
1.历史的视角：从乡绅社会到民族—国家的基层治理细胞
从历史的角度来看，我国当代的乡镇行政管理体制，是在继承中国传统的乡村治理之道的同时，伴随着全球现代化的进程和民族—国家建设这一全球性趋势，而逐渐地建立起来的。因此，我国当代乡镇行政体制的实际运作，不仅总是要受到传统政治文化因素的干扰，而且也和中国民族—国家的演化历程息息相关。
自国家政权组织形式出现之始至帝制结束长达几千年的时间里，我国国家政权对乡村的治理，主要表现为两个特征：其一，基层行政上实行的是皇权—官僚体制下的乡村自治，国家政权并不直接渗透于乡村;其二，在经济上，国家与农民的联系主要通过纳税的关系来实现。但是，自从工业革命以来，全世界范围内开始了一场国家政权建设的高潮，而中国也于结束帝制之后，转向了民族—国家的政权建设，以期建立起一个能对社会与全体民众实行有效动员与监控，并藉此也能为现代化成功汲取资源的国家政权体系。国家因而有意识地将其权力向乡村渗透，试图结束传统乡村与国家实际分离的状态，加强对乡村社会控制的广度与力度[5]。乡镇政权的建立，就是其中最重要的一种制度性实践。
值得指出的是，基层乡镇政权的建设，作为民族—国家政权建设的重要组成部分，在加强对乡村社会的控制和资源汲取的同时，也为它自己增添了新的职责：即管理好乡村社会的社会治理行动，并为乡村社会的居民提供高水平的社会福利和公共服务。这必然为它自己带来了两个潜在的风险：首先，为了加强对乡村社会的控制和资源汲取，就要投入一定的人力、物力和财力，也就是行政成本。随着乡镇政权事权的增加，以及它在预算软约束条件下的策略选择，乡镇政权的规模有逐渐扩张的风险;其次，由于乡镇政府作为一个有着自己利益取向的地方政府，在社会转型期间各种激励机制——如地方基础设施建设、财政收入分配和人事晋升——的引导下，存在着逐渐演变成为一个类似于厂商一样的经济行动者的风险[6]。
2.理性行动者的视角：财政危机下乡镇政权角色意识的改变
以上两种潜在的风险可能性，在当代我国的许多基层乡镇政府中都可以看到。乡镇政府的规模，随着乡镇政府介入的社会管理和经济发展事务的增加，呈现出迅速扩张的趋势，因此人员超编现象十分普遍[7];其次，随着乡镇规模的增大和人员的超编，乡镇的财政支出就要加大，而且绝大多数增加的财政开支需要乡镇自筹资金来解决，这样，就使得乡镇政府转化成一个经济行动者的潜在风险，很容易变成现实。同时，由于我们国家的干部人事晋升制度也把经济成长指标作为衡量政绩的标准，这样就更进一步加剧了乡镇政权演变为一个经济行动者的风险。
在自筹财政开支急剧增加和乡镇政府逐渐演变成为同时追逐经济、政治和社会目标的理性行动者的前提下，由于种种原因，造成了许多乡镇政权面临陷入财政危机的风险，这不但直接损害到了乡镇政权顺利完成它所承担的各项社会管理职能的能力，也影响到了它顺利完成提供社会福利和公共服务职能的能力。因此，如何转变乡镇政权的自我角色意识，如何克服由于规模扩张和角色转型所带来的财政危机，成为一个理性行动者必须考虑的战略问题。
从全国范围内来看，尤其从中央和地方各级政府的目标来看，为了减少行政成本，提高办事效率，减轻农民负担，乡镇机构改革工作已成为新一轮基层行政管理体制改革的热点。针对前面提到过的乡镇政权规模扩张和职能角色转型的两大风险，针对性的改革措施首先是以撤乡并镇、精简减员和扩大行政区划等多种形式进行的，意在精简乡镇政权规模同时提高其行政效率的改革试点工作;其次，是以强调乡镇政权职能角色转变为目标的改革试点工作。具体来说，就是在目前这样一个全球化、法制化的社会时代，基层政权组织如何重新界定自己的角色。包括H镇在内的新一轮乡镇机构改革，恰恰和以上这两个改革方向密切相关：首先，就是如何转变乡镇政府的职能，同时减人、减事、减支;其次，就是如何把原来的乡镇政府，从一个看似责任无限的政府，转化为一个只承担有限责任的政府，而把一些原属于市场、社会、企事业单位的权力和义务交出去。在这里面，就涉及到原有的社会福利和公共物品由谁来供给的问题。比如说，在笔者去过的H镇，防疫、农技等公共物品，改革前是由镇政府提供的，现在则开始交由市场提供，而为了保证“市场提供”的质和量，H镇政府又采取了“以钱养事”的方法。这一点会在后文中提及。
二、乡镇机构改革相关文献回顾及综述
以上是对我国乡镇机构改革的逻辑线索追踪，接下来就围绕乡镇机构改革及与其密切相关的几个维度——如乡镇财政危机、体制机制问题、改革的方向和路径等——进行一下文献的梳理和回顾。
1.从乡镇财政危机角度进行的研究
在近几年实行农村税费改革和农业税逐步取消的背景下，一些学者以乡镇政府面临的财政压力为切入点，对乡镇行政运行和乡镇机构改革进行了研究和剖析。
周飞舟、赵阳通过对江西和河南一些乡镇的财政运作过程的个案研究，探索了乡镇财政陷入困境的原因[8]，认为现行财政体制造成的收入上敛以及地方教育支出沉重是其中的两个重要原因，并指出必须从公共财政建设的角度和乡镇财政现存的问题出发，通过建立明确有效的预算管理体制和地区间公平有效的转移支付制度等措施，对现行基层财政体制进行较大力度的改革。
谭秋成则通过回顾乡镇债务的形成历史和考察乡镇政府的性质，说明了乡镇政府为什么容易受上级政府控制和支配;分析了乡镇政府在财政考核下的投资行为，以及索取项目租金面临的约束条件;并解释了当制度租金存在时，乡镇政府为什么更趋向于投资高风险项目，以及上级政府为何要榨取制度租金等[9]。同时，谭秋成还用已有的命题来解释被调查乡镇产生大量债务的主要原因：乡镇政府大量投资高风险项目。这种冒险的投资动机，源于乡镇政府迎合上级政府的财政考核：乡镇政府希望从自己控制的项目中索取租金，以此获得晋升机会或保住职位。而上级政府之所以设置财政考核这一让乡镇政府铤而走险的机制的目的，则是为了最大限度地榨取制度租金。谭秋成深入剖析了乡镇债务形成的深层次原因，即体制、机制方面的问题，并明确指出，这也是目前我国大部分乡镇推进行政管理体制改革的根源之一及动力所在。
另一位熟悉乡镇基层政权运作的学者曾梦宇同样鲜明地指出：“财政压力是历次乡镇改革的根源和动力之一，这是一个众所周知的因素”[10]。他详细分析了随着农业税的逐步取消所导致的乡镇财政困境，并指出这一问题如果得不到及时的解决，财政的困难施加给乡镇机构改革的压力会越来越大。探索解决这一新问题的方法，既可以从乡镇机构的精简、冗员的削减、乡镇教育资源的重新整合、农村社会公共产品和公益事业投资体制的改革等几方面来调整财政资源的配置;也可以从健全乡镇财政职能、完善乡镇财政体制、完善转移支付制度，以及逐步解决乡镇欠债问题等几方面出发，长远地解决乡镇财政的各种体制痼疾。
徐增阳则运用财政压力与制度变迁的理论，系统分析了农村税费改革背景下的乡镇机构改革问题[11]。他认为，农村税费改革在减轻农民负担的同时，也减少了乡镇政府的收入，加剧了乡镇财政的收支矛盾。因此需要进行乡镇机构改革以削减乡镇财政开支。这既是农村税费改革的必然要求，也是农村税费改革取得成功的重要保证之一。而乡镇机构改革路径的现实选择之一，是在镇设立一级政府，而在乡设立县级政府的派出机构，即“镇政”、“乡派”;而作为配套改革，应提高现行建制镇的建镇标准。
长期关注乡镇机构改革的学者吴理财也认为，在农村税费改革后，乡镇财政收支得以规范化的同时，乡镇的收支结构也被模式化了。换言之，在堵住乡镇财政收支疏漏的同时，也给乡镇财政套上了“紧箍圈”，乡镇财政面临巨大的收支平衡压力，且势必最终会影响农村基层政权的正常运行。同时，吴理财分析指出，农村税费改革产生的一些负面影响并非农村税费改革本身所致，而是由于相关的配套改革没有及时跟上造成的。很显然，单纯的农村税费改革是很难取得成效的。因此，在进行农村税费改革的同时，还必须进行乡镇公共财政改革、乡镇自治式政治改革和政府间的分权式体制改革[12]。吴理财的这一观点，与曾梦宇提出的观点类似，都是希望通过配套改革来保障农村税费改革的成果和持久性[13]。
以上对乡镇财政的研究，以及从财政压力和财政危机的角度出发对乡镇机构改革的研究，对于我们分析和揭示乡镇行政运作和乡镇机构改革的原因和动力是有所帮助的。H镇的综合配套改革，也是在农村税费改革的背景下进行的，其改革的目标之一，就是“减少行政成本”、减缓财政压力。然而，正如上述有些学者已经明确指出的那样，笔者也感觉乡镇财政困境的形成有其深层次的体制机制根源，乡镇行政管理改革也必须从更宏观的角度来把握。
2.从体制机制角度进行的研究
詹成付、张新光、高新成、李昌平和吴理财等学者分别从体制改革的角度对乡镇机构改革进行了研究，提出了解决乡镇现实困境的一些方案和途径。
詹成付回顾了建国以来我国乡镇行政管理体制的沿革以及近年来的一些改革探索，介绍了深化乡镇机构改革的四个方案(乡镇政府改为县级政府办事处;精简机构、精简人员、转变职能;用小县制履行目前县乡两级政权的职能;以及乡镇自治)，并逐一进行了利弊分析[14]。他认为，乡镇机构改革涉及县级行政管理体制改革的配套进行和村民自治的进一步完善，不管采取哪种方案，都需要县—乡—村三级联动、整体思考、上下配套。同时，必须先进行试点，在取得经验后，再做决断。
张新光则对我国自1980年以来乡镇机构改革的全进程进行了详细的概括和综述[15]。他认为，乡镇机构改革动力来源于农村经济体制改革的不断深入和实行“村民自治”的巨大进步，尤其是近年来全国开展农村“费改税”运动的强有力推动，并指出，中国下一步的乡镇机构改革方向和目标应该是建立精干、高效的基层行政管理体制及运行机制和覆盖城乡的公共财政制度，提高整个社会的管理和服务水平。
高新军也将研究的对象聚焦在目前处于我国农村中体制冲突和矛盾焦点的乡镇政府，并认为它将成为我国农村治理和体制创新的出发点[16]。他的文章在分析目前我国乡镇政府面临的困境、挑战以及概述美国地方政府治理的特点的基础上，从确立县乡财政分配比例、建立合理的财政转移支付制度、公正发放专项资金三个方面，提出了乡镇政府走出困境、迎接挑战的思路。该研究在研究方法上，也有创新之处。作者在对我国中部省份进行大量实地调查的基础上，收集了大量关于研究主题的第一手资料。该文章以计划生育工作为例，对条条干预和“一票否决制”进行了详细分析。事实上，笔者在H镇看到的其改革前的困境，与高新军在其所到乡镇看到的情况十分相似。
李昌平试图从乡镇行政管理体制的性质入手，寻找到乡镇机构改革的正确方向[17]。相较于大多数评论者将以往乡镇机构改革的失败归因于“没有抓住职能转变这个关键”，李昌平则鲜明地提出，“转变职能不是真正的关键，真正的关键是要转变体制”，即由官本位体制转变为民本位体制，让过剩的官方权力退出乡村社会。基于这样一个认识，李昌平关于乡镇机构改革的思路是“乡镇自治”。在阅读相关文献及实地调研中，笔者一直比较关注的也是乡镇政府的职能定位问题，并认为把职能和体制放在一起加以综合、统筹考虑似更充分和稳妥一些。这是因为：严格说来，体制和职能就是一个事物的两个方面，体制的运行依赖于职能的准确定位，而职能的有效行使同样离不开合理、有效的体制机制作为其保证。
吴理财在大量分析当前乡镇问题的深层次原因的基础上，试图从“国家”与“民间社会”之外的“第三领域”这一维度来探讨乡镇政府的独特属性[18]。他认为，当前的乡镇问题不能简单地归咎于乡镇政府自身，就目前的组织体制而言，它是支配性政府间体制造成的;从历史上来看，它是革命后国家权力强制性植入(嵌入)乡村社会，打破乡村社会原生权力运行逻辑的结果。他认为，现实的治理需要和历史的发展逻辑，都认为只有将乡镇政府改造为“官民合作”组织，实行“乡政自治”，才能从根本上破解目前的乡镇难题，最终达致国家在乡村社会的善治。
3.北园镇的个案研究
关于基层政治组织的研究，之前虽已引起国内学术界的广泛注意并有了一些初步的研究成果，但大多不是以实证性的个案研究为基础的，尤其是真正意义上的过程研究在国内比较少见。刘能的《乡镇行政：北园镇的个案研究》为我们提供了一个生动的样本[19]。
刘能采取了社会人类学的参与观察法，以山东省北园镇办事处书记助理的身份融入田野，亲身参与了北园镇的相关工作，在近两年的时间里作了十几万字的观察日记和走访手记，搜集、整理了该镇方方面面的文献资料，最终形成了一篇解剖一个乡镇行政个案的论文。该研究具体描绘了北园镇的“乡镇运行体制”，考察了影响乡镇行政的一系列因素：从利益和约束机制，到合法化基础和行动所依据的原则;从制度化和形式化，到“去风险机制”的其它形态;最后，也揭示了乡镇行政的低效率问题和当地干部对该运行体制的自我认知。该文有诸多创新之处，如提出了“行政年历”的概念，归纳了乡镇行政运行中具有核心地位的“去风险化机制”，指出了等级制和社会网络在乡镇行政中的相互渗透关系，并讨论了等级制和社会网络的边界，提出了乡镇机构改革的一些路径和方法。
4.关于乡镇机构改革思路的两种对立观点
针对日益臃肿的乡镇行政机构和捉襟见肘的乡镇财政以及低下的乡镇行政运行效率，学术界和政府相关决策部门对乡镇机构的改革去向和路径有诸多不同的观点。项继权和赵树凯的研究揭示了乡镇机构、编制规模不断扩大的情况和影响，而周绍金和潘维分别从自己的研究中得出了针对乡镇政府的完全相反的改革思路。
面对国内新一轮撤乡并镇的热潮，项继权清醒地指出：“合理的乡(镇)村规模是乡村有效治理的基础”[20]。他认为，从宏观上看，目前我国乡镇/村规模过大，有的乡镇/村则出现了“一大二空”以及“空心化”和“离农化”的倾向。赵树凯也指出，二十年来乡镇机构改革的过程基本上是一个不断扩张的过程，精简效能的改革预期目标未能达到，目前的乡镇机构仍然处在动荡之中，许多乡镇工作人员处在惶惑之中[21]。两位学者比较客观地摆出了一些乡镇机构改革过程中屡屡遇到的困境和反复出现的难题，提出了诸多值得思考的问题。
针对上述现象，作为基层工作者的周绍金对乡镇是否有能力建立一级完全政府、乡镇政府职能是否能够得到真正的履行、乡镇政府的设立是否符合历史与现实的规律三个方面对乡镇政府存在的必要性提出了质疑，并得出应“撤销乡镇政府”的结论;他还对撤销乡镇政府的条件、收益及国家基层政权构建提出了自己的设想[22]。周本人曾经担任过四川省长宁县双河镇政府的镇长，他的这种“撤销乡镇政府”的观点，体现了乡镇一级政府工作人员敢于“革自己的命”的改革精神和可贵勇气。不过，在笔者以往的实地调研过程中，尚未从其他乡镇干部那里听到过这种声音。
潘维则从反面对“乡镇行政管理体制改革”的流行内涵(裁官减负、息事宁人，“海选”乡镇长)提出质疑[23]。相对于撤销乡镇一级政权的观点，他坚持认为“加强基层政权才是我们努力的方向”。潘维表示，基层政权出了问题，解决的方法只能是改善基层政权，目的还是加强基层政权，不是削弱或者取消基层政权。潘维坚决支持强化乡镇、“坐实乡镇”。这一观点在当前大部分乡镇干部当中有相当大的市场。
H镇在综合配套改革过程当中的撤销七站八所、变“养人”为“养事”的“以钱养事”做法，与周绍金的观点有相近之处，只不过H镇撤销的是乡镇政府原属的“七站八所”，周绍金则希望将乡镇政府“连根拔走”。在当前建设社会主义新农村和和谐农村的形势要求下，笔者觉得H镇的改革模式还是更稳妥一些。另外，笔者在实地调研中发现，H镇在削弱本应由市场执行的干预职能的同时，也在有意无意地强化其行政职能、服务职能。所以笔者觉得，乡镇政府“该管的一定要管并且要管好，不该管的一定要果断放手”。这样一个辩证的职能定位在乡镇改革中也许能释放出更强的生命力。
实际上，关于乡镇机构改革还存在着除上述两种对立思路之外的第三种思路，即走“乡镇自治”的道路。这一部分将在下一节中加以论述。
5.乡镇机构改革的方向和路径
如上所述，政府相关部门尤其学术界就乡镇机构改革的走向和路径，给出了多种方案和思路。概而言之，其中颇具代表性的有以下三种：
一是强化乡镇体制。就是我们常说的“坐实乡镇”。这种方案主要以潘维等人为代表，其主要观点是要在维持目前乡镇政府作为国家基层政权单位的前提下，通过整合乡镇现有的“七站八所”，包括将现有的县派驻机构等变成乡镇政府的职能部门，从而使乡镇政府真正成为一级实体政府[24]。其依据主要是：在目前情况下，乡镇政府是国家实现对广大农村控制与统治的重要基层政权，承担大量的任务，在现行国家治理结构中其作用十分重要。另外，乡镇政府拥有了独立的财权，就可以避免乱收费现象，并且有更多的精力去组织发展当地经济。
二是县政、乡派、村治。这一改革方案，也就是所谓的“虚化乡镇”，改乡镇政府为县级政府的派出机构，也即改乡镇政府为乡公所。这种方案以徐勇教授、贺雪峰教授为代表。该观点认为，乡公所不是一级政权，也没有独立的财政权，而是县级政府为解决行政事务而在乡镇一级设置的派出机构，其主要职能一是完成政府任务，二是指导村民自治活动[25][26]。他们认为，产生乡镇政权面临困境的主要原因，是乡镇政府的权、责、能不一致。与其他层级的政府相比，乡级政府在治理结构上突出表现为权小、责大、能弱。
三是乡镇自治。乡镇自治也就是通常所说的撤销乡镇。主张这种方案的主要代表人物有于建嵘[27]、沈延生[28]、胡星斗[29]等人。乡镇自治就是使乡镇和村两级都成为名副其实的地方自治体，它们两者成为平等的主体。与之相关，实行乡村民众对乡(镇)官和村官的直接选举。主张乡镇自治的学者认为，目前的乡镇基层政权实际上成为了国家汲取农村资源的工具。实行乡镇自治，减少了国家权力与农民利益的冲突，让农民从根本上摆脱压力型体制的困境，这样可以理顺乡镇与国家、以及与村委会及村民之间的关系。同时，他们认为乡镇自治也是未来民主政治发展的方向。
对上述方案，笔者尝试着作过一些综合性的比较和分析研究。首先，强化乡镇体制的观点，将乡镇作为一级完备的实体政权，有可能带来更加严重的机构和人员的膨胀，施政成本将更高。例如有学者从历史的角度认为，在国家主义极度扩张和政治无所不能的前改革时期，乡镇尚且没有建成一级完备的政权组织，在现今则更不可能，而且会打破国家与乡村社会在乡镇层次上已有的均衡格局[30]。其次，对于第二种观点，“乡派”的改革方式将使得乡镇基层的行政化程度以及对乡村社会的控制更甚于今，这将加剧国家与农村社会的冲突。同时，一些学者也表示，此种观点片面强调“治民”而忽视“民治”和“民富”，治标不治本，忽视了城乡社会的严重分化[31]。至于乡镇自治的观点，虽然吻合了民主政治的发展方向，但此种改革方式总令人感觉其改革程度大、涉及面广、带来的波动过大，无异于一次农村社会革命，不利于当前构建和谐社会和“稳定压倒一切”的现行政治要求。而且目前农民文化程度及自治意识不高，缺乏完全自治的土壤。因此此种观点操之过急，不太现实。
三、“咸安模式”的相关研究(兼及H镇改革之个案)
作为全国范围内最近一轮乡镇综合配套改革的试点，湖北咸安以H镇为代表的乡镇机构改革从一开始就引起了国内学术界的广泛关注，被谓之为“咸安模式”，并成为持续多年的评析热点，且政府相关部门及专家学者现场考察、调研者众。
1.H镇改革的简要过程及成效
H镇的综合配套改革全过程，简要来说主要经历了以下四个阶段：第一阶段：乡镇政府机关的规模控制和规模精简。从2002年12月到2003年3月期间，为了解决机构臃肿、超编严重、将多兵寡等问题，H镇在镇机关开展了以交叉任职、撤并机构、竞编竞岗为主要内容的镇政府机关改革。第二阶段：乡镇七站八所的社会化转型。从2003年5月开始，为解决“七站八所”空编超编、人浮于事、效率低下等问题。H镇以推进“七站八所”转制为突破口，组建服务实体，建立起“以钱养事”的农村社会化公益服务体系。第三阶段：身份置换及领导职务消费货币化改革。从2004年3月开始，为了给最终的人员竞编竞岗改革打下坚实的基础，H镇推进了以站所人员置换身份、办理基本养老保险为主要内容的乡镇站所深化改革和乡镇党政领导职务消费货币化改革。第四阶段：定编定岗和富余人员的分流。从2004年10月开始，为保证“三定”(定职能、定机构、定编制)工作，H镇开始了推进镇机关工作人员、镇财政所、区直延伸派驻乡镇单位工作人员定编定岗和分流富余人员改革。
经过以上四个阶段的改革，H镇逐步完成了镇行政机构规范设置及人员定岗分流、财政所和经管站撤并重组及人员同比例竞争上岗、“七站八所”整体转制撤销和人员身份置换、延伸派驻机构人员精简定编、领导职务消费货币化共5项涉及乡镇管理体制和运行机制的综合配套改革，建立了农村公益性社会化“以钱养事”服务机制(“五改一建”)，从源头上治理了乡镇机构臃肿、人浮于事、财政经费紧张、办事效率低下和农村社会化服务体系不全的老大难问题，在实现行政职能、公益职能和经营事务相分离的同时，将自己不该管、管不了、也管不好的经营性事务有偿推向市场，从而保证了自己真正能集中人力、物力、财力将自己该履行的职能履行好，将自己该办的公益事务办好。
通过对H镇改革全过程的剖析、对改革前后各种情况变化的对比分析，笔者感觉，其“五改一建”的综合配套改革使镇政府基本上实现了他们所提出的改革目标：减轻财政支出、减轻农民负担“两减轻”，提高执政能力、提高工作效率“两提高”，以及发展农业生产力、发展农村社会事业“两发展”。从适应当时、当地经济社会的发展，满足人民群众的需求，推动乡镇历史的螺旋式前进上看，H镇的改革还是具有一定成效的。
2.“咸安模式”相关研究
以H镇为代表的乡镇机构改革“咸安模式”，笔者研读过相关研究成果，其中代表性的有詹成付、郭正林、赵丽江和吴理财等人的研究。
郭正林的《乡镇政治体制改革的“四合一”模式：咸安政改调研报告》[32]，所用的主要资料，依据的是包括郭本人在内的一个调研小组于2003年8-9月期间赴湖北咸宁的实地调研资料。郭的《调研报告》详细介绍了“咸安政改”的具体做法、涵义与程序，总结了成效与不足，并指出了改革面临的主要问题和难点。这能够给其他乡镇的改革提供许多思索和启示。
詹成付以咸安的乡镇机构改革作为一个案例，在占有大量文献资料的基础上，提出乡镇行政管理体制改革必须涉及县级行政管理体制改革和村民自治的配套改革[33]。
赵丽江将咸安的乡镇综合配套改革作为抽样样本之一，研究了乡镇治理结构变革，并分别对其原因、基本内容、变动的政治经济成本进行了分析研究[34]。她提出这种变革具有中国式民主的原创性意义，使中西部地区的农村开始了由自上而下的单向度的政府统治模式，向多向度的上下互动的公共治理模式的过渡，使国家权力在一定程度上回归了社会。
吴理财先生多年来一直关注“咸安改革”，而且多次到咸安进行实地调研，而H镇的政改恰恰是他考察的重点之一。前文已经对他关于乡镇机构改革的观点做了一些概述。他在一篇文章中就是通过对H镇改革的调查，试图揭示“咸安政改”的增量改革过程。笔者认为，这一增量改革之所以成功，与其由“内核”启动并逐渐由“内核”向“边层”扩展的改革路径不无关系。而他所说的由“内核”向“边层”扩展的改革路径，指的就是先在乡镇领导班子中实行“道德竞争性选举乡镇领导人”和“乡镇领导层交叉任职”的制度创新，然后再从乡镇政府内设机构改革向外围站所改革推进[35]。
在另一篇文章中，吴理财以同属“咸安模式”之一的G镇为例，对咸安乡镇站所改革的全过程进行了重新扫描，并探讨了这一体制变迁的重大意义。在这项改革中，咸安区撤销了乡镇政府所有的直管站所，将它们整体转制为民营性经济实体，其原有的行政管理职能收归乡镇政府履行，原来由它们生产的乡村公共品则由基层政府通过“公开招标”，实行“合同管理”和市场化运作，从而实现了从“养人”到“养事”的转变，探索了一条后税费改革时期农村基层财政困难条件下发展农村社会事业、服务“三农”的新路径。这项改革表面上看来似乎只是乡镇站所的撤销、重组和改制而已，然而其实质却是农村基层公共服务体制的根本变革，甚至是农村基层政府的一种再造[36]。
结合诸多学者的研究及从笔者的实地调研看，作为湖北省乃至全国范围内新一轮乡镇综合配套改革的最早试点单位之一，H镇“摸着石头过河”的改革“涉水”之深，范围之广，影响之大，可谓是开拓性的;其综合配套改革的各项改革相对来说也都取得了一定成效，具有一定的借鉴意义。
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