[唐]唐代道制改革与三级制地方行政体制的形成(转） [复制链接]

中国历史上的地方行政体制有一个从秦汉郡县两级制到明清省府州县多级制以及近代以来的省地县三级制的演变发展过程。唐代道制的改革发展及其所引起的地方行政体制变革在这一演变发展过程中地位突出、影响深远，具有总结过去、开启后来，逐渐使三级制成为中国地方行政体制发展主导形式的重要意义。
    中外制度史研究有一个分析观点：除了经济、文化和政治传统影响的因素之外，一个国家的地方行政管理采取什么形式，一般与国家领土的大小和人口发展条件相关。迄今世界各国的制度发展史证明，对于地广民众、幅员辽阔，又实行单一制中央集权统治的国家来说，比较合适的地方行政形式应该是三级制，两级制和多级制则因具有多种不稳定因素，实行期间出现的问题和矛盾往往会多一些。例如秦汉的郡县两级制，就因设郡数较多、中央集权对地方的管理因幅度太大而存在力不从心的困难。所以实行到东汉便呈现出向州郡县三级制发展的趋势。明清的省道府州县多级制，则因层级过多，省级的管理幅度较大，存在着因管理重叠，政府机构、人员数量多而造成的行政成本高、财政负担重的矛盾。三级制的体制，至少从理论上看比较合理，既有利于中央的集权管理，解决两级制条件下中央管理幅度太大的困难，也有利于国家行政成本的节约，解决多级制行政成本高的矛盾。
    唐代道制的改革发展过程及三级制地方行政体制的形成过程，正是一种顺应趋势而发展的过程。其政治动机，是改善政府的地方管理，达到有效行政和成本节约的目的。其实践结果，是改变了唐初以来朝廷对地方州县的管理在形式和政策上长期不定的局面，发展形成了中后期道—州府—县三级制的地方行政体制。一定意义上可以说，唐代道制的发展及引起的地方行政体制变革，在中国古代的地方行政制度发展史上是一种历史进步，一种符合趋势的发展，虽然从实际效果方面看，也存在着一些导致方镇分权、地区割据局面的缺陷。

一　唐代道制改革的制度背景与动因
总的来看，唐代道制改革是一种以中央集权、分级管理为制度取向的综合性地方行政管理体制改革。改革起于睿宗、玄宗之际，以景云元年(710)分贞观十道为十二道和开元二十一年(733)改十五道，置按察、采访使，确定道的治所和使府编制，变革道的运行机制为标志；到代宗、德宗之际告一段落，以乾元元年(758)改置观察使，大历十二年至建中三年(777-782)制定观察使及僚佐俸禄，道的建制纳入正式的官僚体制为标志，前后持续近70余年，可以说是一场旷日持久的改革。唐中后期的地方行政管理，就在改革过程中发生变化，逐渐由州、府—县两级制向道—州、府—县三级制的体制转变。
    这场改革有着政治、经济和文化条件发展变化等多方面的背景和原因。直接的制度背景和动因是：唐朝建立到睿宗、玄宗时，国家和社会已经在和平环境中发展了近百年之久。中央集权的统治方式和律令制度建立，350余州府和1500余县组成的地方州、县两级制行政秩序形成并正常运转。但是，有一个问题始终没有得到解决。这就是在中央与地方的关系方面，政府采取什么方式来管理地方的州县，保证中央政令在全国的统一贯彻执行。开始于睿宗、玄宗时期的道制改革，可以说主要是围绕着对这个问题的思考和解决办法的探索进行的。
    试分析改革前的地方行政体制发展变化情况，包括行台省制、都督府制和分道巡察制等制度的选择行用及其发展变化情况，可以看出，从高祖、太宗到高宗、武后，在几近百年的时间里，唐统治者在中央与地方关系的处理问题上，一直处于一种政策不定的状态，即始终在对地方实行直接管理还是间接管理的问题上犹豫不决。基本的趋势则是向着临时遣使、分道巡察、直接管理的方向发展，也就是倾向于中央直接管理地方350余州府的管理形式。高祖、太宗两朝即建国初30多年，唐廷对行台省制、都督府制和分道巡察制等三项制度的依次选用，是这样一种发展倾向的反映。
    行台省制是北魏至隋承袭魏晋而发展起来的制度，由战争期间方便征服地区的军政管理需要而来，是一种战时的中央对地方的管理体制。由于行台省尚书令拥有较大的权力，又有一套行政班子，除了官吏任免需报朝廷批准以外，有权独立、全面地协调处置管内州县的行政事务，落实中央政府政策。这种制度的特点是分权管理的倾向比较明显。
    唐统治者建国初期，在兼并群雄建立统治秩序的过程中，一度因仍魏、隋旧制，分设陕东道、益州道、东南道、襄州道、山东道和河北道等六个行台尚书省于征服地区，并配置官员，建立制度，规定管理权限，进行地方管理。但战争基本结束，统治秩序建立后不久，唐廷很快就采取措施，停止了行台省制度的行用。具体说，即武德、贞观之际，太宗执政初年，唐廷一面实施合并州县、调整都督府等整顿地方管理的措施，一面也同时对行台省建制进行了整顿改造，结果是原有的六个行台省或停废，或改为都畿府、大都督府，先后退出了政治舞台。为什么要停止实行行台省制度？试分析史传对一件事的记述，可以看出主要的顾虑便是这项制度所具有的分权管理特点，会造成对中央集权统治的不利。《旧唐书》卷64《李建成传》载：
      （洛阳初平）太宗为陕东道行台，诏于管内得专处分。淮安王神通有功，太宗乃给田数十顷。后婕妤张氏之父令婕妤私奏以乞其地，高祖手诏赐焉。神通以（太宗）教给在前，遂不肯与……高祖大怒，攘袂责太宗曰：“我诏敕不行，尔之教命州县即受。”他日，高祖呼太宗小名谓裴寂等：“此儿典兵既久，在外专制。为读书汉所教，非复我昔日子也。” 太宗父子的矛盾，固然有其他原因，而行台尚书令可以在外专制，指挥州县，当也是重要原因之一。有过先后兼任两三个行台尚书令经历的太宗对此应深有体会，故他执政后，最早采取的措施之一，就是停废行台省。
    行台省制行用时间有近十年之久。如果评价一下，行台省制虽然是一种战时临时的政府机构设计，且有分权发展的倾向，但如果能妥善处理中央与行台长官之间的权限关系，适时转制，纳入正式的行政单位体系，实际上不失为一种中央管理地方的较好制度形式。以后元代的行省，设计思想与之相比其实类似。可惜唐统治者仅看到其分权因素于中央集权不利的一面，过早地抛弃了这一制度。都督府制和分道巡察制的选用都对后来的道制改革有较大影响。实际上，唐代的道制改革就是以这两种制度为基础进行的，是对这两种制度的综合改造和创新利用。学界对此两种制度的形成、功能作用等问题已有较多研究，这里简要讨论其与道制改革关系较密切的内容。
    行台省制停废后，唐廷一度选择了都督府制，想以都督府为中间层级机构，实现中央对州郡的管理。武德、贞观至高宗时期，除了行台省改制而来的扬、益等大都督府以外，唐廷陆续在边地和内地一些重要地区增减设置了不少有上中下等级之分的都督府，并对府的职能、机构和人员编制做了制度规定。但都督府的问题在于，由于来自对原总管府的改造，主要职能是协调管理军事，因而与地方州县的关系始终不易理顺，亦即府与境内州之间的上下级行政统属关系始终不明确。终因两个因素的影响，不仅未达目的，反而因府、州两种体制并存而在一定程度上造成地方行政秩序的混乱。因素之一是都督府并未遍置全国，已置府领州数又较少，一般在3-8州之间，即每个府的管理幅度太小，实际上解决不了全国范围的中央政府地方管理幅度太大的问题；其二，也是主要的因素，即都督府与州县的上下级关系在制度上没有统一政策，关系没有理顺，因而其中间管理层级的作用无法发挥。考察唐前期都督府的设置和作用发挥情况可以看出，这时的府级建制，经不断置废，保持下来的大致在34-45个左右（注：有关都督府数目统计参见李晓路前引文。笔者统计数为：《唐六典》府数35，《通典》府数34，《旧唐书·地理志》武德至贞观八年置废府数93，《新唐书·地理志》开元二十八年帐府数45。），又分为大都督府、都护府、领州的府和直接领县的府四种情况。这四种府，除扬、益等大都督府外，主要都设在西北、北方和西南等边要地区，中原如黄河、长江之间地区很少。其中有领州的府，如果都督由治所州刺史兼任，则因兼任关系，有权号令所在州民政，但仅此而已。亦即一般的情况下，都督对管内属州，只能以使持节都督诸州军事的名义协调其军务，至于户口、田土、赋税、刑狱等具体行政事务，则还是诸属州自己的事，由刺史直接对中央省司负责，都督实际插不进手去。这是领州府的情形。无领州的府，则由于府长官直接管理到县，级别反而降低了，如严耕望先生所指出的，这样的府，地位仅相当于州一级而稍为重要而已（注：参见严耕望《唐史研究丛稿》（香港新亚研究所，1969年）第237-284页。）。至于这一时期的另外两种府，扬、益、荆、并等大都督府的级别近于京兆、河南府，类似中央直辖特别行政区，安东、北庭、安西、安南等都护府，相当于派驻边地的大军区兼统驻地州和羁縻州府民政，这两种府性质级别不同，管理办法和运行机制也与普通的都督府不同，当另做别论。总之，都督府制一直实行，却没有发展成为新的高一级的政府行政单位，没有起到想起的作用。发展到后来，一般都督府已经淡化其军政合一性质而地方行政化，在级别、职能上与州没有多大的不同了。这是都督府制的发展情况。 分道巡察制的主要问题，如学界所言，则在于直到改革以前，“道”始终是一种中央虚设的地方管理巡察单位，不是一级政府组织机构。
    唐代的分道巡察制并非新创，远与汉分十三州部刺史巡察天下郡国做法相似，近则是对北魏迄隋使用“道”的概念划分区域并遣使巡察管理地方做法的继承应用。“道”的行政意义概念使用较早，汉代已正式使用，为一种设于少数民族居住区的与县同级的管理单位，即所谓“凡县，主蛮夷曰道”（注：《后汉书·百官志五》：“每县、邑、道，大者置令一人，千石。小者置长，三百石。凡县，主蛮夷曰道。”），但最初应用于地理区划和巡察事务，似在北魏统治时期。检史料可知，大概在道武帝拓跋ｇｕī＠①转战北方、立国建都平城前后，北魏统治者开始使用“道”的概念来划分地理区域，部署军事行动。至孝文帝时，已发展到以道为名命名大使、安排政务巡察等事宜了。魏末至隋、唐之际百余年，作为大的政治地理区划的“道”的概念已经成为常见术语，在国家军事和行政管理中广泛使用。只是这一时期的“道”，地理范围和区划大小都不固定，命名上也比较混乱，或以方位，或以州郡，视需要临时而定，没有固定的用法。
    唐建国之初，制度因仍隋旧，行军征战、遣使巡察，乃至分道行台省之设置，都是对前代“道”的概念用法和做法的直接沿用。直到贞观元年(627)，太宗集团并省州县，整顿地方行政秩序之时，才在“道”的建设方面做了一件有深远意义的大事，这就是总结前代做法，统一以山河交通形势为据，分天下为十道，重新划分全国的地理区域和州县归属。贞观十道的名称和地理区划范围经此次确定便成为定制，以后直到景云—开元改革以前，百余年时间里，一直在唐代的政治事务中处于主导概念的地位，极大地改变并影响了时人的地理观念和行政管理思想，意义十分重大。同时，也许意义更为重大的是，唐分天下十道，还与秦设四十郡、汉置十三州部一样，在中国古代地方行政制度史上有划时代的作用。但是，若从管理层级设置的角度看问题，唐太宗的贞观十道，在设计思想和实际作用方面有两个值得注意的特点。其一，这时的十道无治所，无编制，只是从大的地理概念上规范划分了道的区划和管州数量、范围，没有实际增加一级管理层级于州之上的用意。其次，从管理实践看，这时的十道划分，在国家事务方面所起的作用其实与前代并无不同，即主要也是方便了中央的临时遣使巡行，实施对州县的监控管理等活动，仍是一种以道为巡察区划，有事分道遣使，事毕使还的运行机制，亦即仍是前代以来的遣使分道巡察制。
    以上两个特点说明了这样一个问题，即：贞观以十道划分天下州县，虽然理论上当蕴涵统一规划和调整地方州县一级管理体制及运行机制的深意，但实际举措却浅尝辄止，没有向着这样的方向发展。因此可以说，贞观十道制的功能作用基本上还是前代分道巡察制度的继续，是一种中央虚设的地方管理巡察单位。而始于睿宗、玄宗时期的道制改革，就正是从试图改变唐初近百年来道制的这种虚设性质，调整并加强其在地方州县管理方面的中间行政层级作用和运行机制开始的。

二　景云—开元时期的道制改革及其历史意义
    景云、开元道制改革始于玄宗李隆基助睿宗诛韦氏、以太子身份监国执政之时。其时朝廷内部政治斗争激烈，地方吏治与管理也有很多问题，需要初掌统治权力的李隆基集团加以整顿。行政方面主要是两大问题。一是武后以来形成的京官不愿外放，地方州刺史、县令难择其人，州县施政不得力的情况。二是中央政府对州县的吏治、民政、财政等事务管理政出多门，存在着混乱现象。即朝廷对地方的管理控制，由于没有明确的州县之上的管理层级，除了沿用十道巡察旧制，朝廷临时遣使视察以外，缺乏更有效的间接调控管理手段。州郡奏文可以直达中央台省部司，中央省司职能部门又各有自己的直接对州县的事务渠道。中央行政管理处于直接面对350余州府的局面，管理幅度太大，行政效率不高。玄宗集团的改革，就从整顿这种现状入手。
    归纳起来，从监国、亲政，到“开元之治”新局面出现，玄宗统治集团在地方管理方面先后进行过三次较大的旨在探寻合适形式和办法的整顿改革，即建立节度使制、尝试二十四都督府制和进行道制改革。三次行动逐步深入，最终把重点放在道制的改造整顿上，初步形成以道的建制为基础的间接管理形式的三级制体制。这三次整顿改革，构成了景云—开元时期道制改革的主要内容。其中的节度使制和二十四都督府制，一定意义上可以看做是为道制改革做了制度尝试和准备。下面分别对这三项整顿改革的内容和实施过程做一讨论。
  1.建立节度使制，整顿边疆地区的地方军政管理。玄宗初年，西北、北方地区各民族活动频繁，边地州、府防务事重，朝廷组织军事行动也多跨地域，从内地和边地各州县抽调包括府兵在内的人力、物力。如何协调边地各州、府防务，统一军事管理，成为玄宗统治集团迫切需要解决的当务之急。节度使制即在此形势下建立。
    景云二年(711)，即玄宗监国的当年，唐廷任命凉州都督贺拔延嗣为河西节度使，授予使持节统管辖区诸州府军事权力，在西北地区设置了第一个节度使。到开元元年(713)，在不到三年的时间里，唐廷先后在北边、西北边设立幽州（范阳）、朔方和陇右等节度使。以后开元五年置剑南节度使、六年置安西四镇节度使、七年置平卢节度使、十一年置太原节度使（后改称河东节度使），到开元二十一年，共在边地、内地设立了八个节度使建制。其中河西、陇右、剑南、河东等四节度是以道为名设置的节度使制的出现影响唐代政治重大而全面，学界已有深入研究，此不具论。对于道制改革来说，笔者认为这一制度也可以作为一个改革组成部分来看待。主要的考虑点是：该制若从管理层级的角度看，具有使府建制、中央直属、分级管理的中间层级设置的特点。论其源头，在魏晋南北朝是使持节都督诸州军事制，在隋、唐之际是总管府制，在唐前期便是未地方化以前的都督府制。名称不同，制度的精神实质是相似的，可谓是诸种制度及管理思想集于一体的产物。而这一点，对于几乎在同时进行的道制改革来说，是具有借鉴意义的。简要说，节度使制在道制改革方面给予玄宗集团的启发当主要有三点。一是固定使府治所驻地及建置使府僚佐的办法，二是使职经过兼职授权可以介入地方管理事务的机制，三是使职可以由驻地州府都督、刺史兼职的精神。其中又以使府管理的思想，亦即赋予州府长官使职权力，代表中央管理管内州郡的思想，对道制改革的影响较大。
  2.整顿内地的地方管理，设计并尝试推行二十四都督府分管全国州县新体制。在建立节度使制的同时，玄宗集团亦着手整顿内地的地方管理，曾于掌权初年采取措施搞了一项虽未成事实却很有探索意义的改革，这就是唐史上著名的景云二年“分天下郡县，置二十四都督府以统之”事件。分析这次探索改革的主要目的，应当是尝试绕过道制的巡察体系，另辟蹊径，通过重新规划调整都督府建置及其职能，新建一套以都督驻地巡察管内州县为特点的中央—地方管理体制。
    《唐会要》卷68记其事：“景云二年六月二十八日制，敕天下分置都督府二十四，令都督纠察所管州刺史以下官人善恶。汴州管宋、蔡、曹、滑、许、陈、颍等七州（以下依次列举24府管州数5-11不等）。其扬、益、并、荆为大都督府，长史正三品。其雍、洛州长史，亦加至从三品。汴、兖、魏、冀、蒲、绵、秦、洪、润、越，为中都督府，正三品。齐、ｆū＠②、泾、襄、安、潭、遂、通、梁、夔，为下都督府，从三品。改录事参军为司举从事，令纠察管内官人。每府置两员，并同京官，资望比侍御史。”从会要的记载看，当时的规划方案是完整的，全国被分为二十四个都督府管区，加上雍、洛特别行政区，共二十六个大的政区。诸府的级别、治所、辖州数目、长官及僚佐的品级职责等也都有细致的设计。主旨也很明确，就是拟以都督制取代分道巡察制，让二十四都督担负原由朝廷中央临时委派的巡察使、按察使所担负的责任，负责对本地官吏的纠察管理。可谓是一个全国通盘考虑的规划方案。
    但是，此方案仅是设计，并未实际实行。《旧唐书·睿宗纪》：“（景云二年）六月壬午，依前代故事，分置二十四都督府。闰六月，初置十道按察使。秋七月，新置都督府并停。唯雍、洛州长史，扬、益、并、荆四大都督府长史阶为三品。”可以看出，方案出台仅一个多月，便为“置十道按察使”即仍沿用分道巡察旧制的办法所取代，停止实行。未能实行新方案的原因，从当时群臣的议论意见看，与唐初停废行台省一样，关键在于此方案具有都督分权的倾向，使人产生了“权重难制”，不利中央政府集权统治的疑虑。前引《唐会要》同卷记载了议论情况：“其年七月，诏置都督。议者以为权重难制。所授多非精选，请罢之。诏令九品以上议其事。”在这次大议论中，有赞成意见，如以能谏著称的侍御史宋务光就认为，“巡察使人，数年一出”、“往复如飞”，“设有举案，多不周悉，使车朝返，奸吏夕生”；“都督则不然，久于其职，无得苟且，岁时巡按，物无窜情”，故都督可以建。但更多的是反对意见，如右庶子李景伯、中书舍人卢仆等人认为，“东汉之时，复置州牧，王纲不振，寝以陵夷”，“今天下诸州，分隶都督，操纠举之柄，典刑赏之科”，“权柄既重，疵嚣或生，岂所以强干弱枝，经邦轨物者也。其所置都督，事恐不便。”（注：《唐会要》卷68都督府州县分望道。）他们的看法是有代表性的，也切中要害。
    不过，二十四都督分察州县方案虽然未能实行，其中的一些改革思路，如朝廷临时遣使出巡改为使职驻地分察的思路，重新调整政区区划、实行分级间接管理的思路等等，却为玄宗集团的道制改革所吸收。所以，此次事件也应视为整个道制改革的组成部分。
    3.改造贞观十道，进行道制改革。这是道制改革的主体内容。景云二年开始，至开元二十二年告一段落，前后历时20多年。对唐代道制的发展和三级制体制的形成有决定性影响意义。改革的主要措施包括：分贞观十道为十二道、十五道，固定诸道治所于所部大州，京官兼使分道巡察改为州官兼使驻地采访，以及为诸道配置使司僚佐编制等四项内容。改革的目的及发展方向，是调整中央的地方管理方式，逐渐使道的建制成为一级单位实体、常设中间权力机构，形成中央通过道的中介间接管理地方的新体制。这项改革也是与前两件事同时进行的。
    首先是分道，重新划分调整全国的政区区划，这是此次改革首要的也是基本的措施。又分两次完成。先是景云二年分十二道。《唐会要》卷68记其事：“（景云二年）五月，出使者以山南控带江山，疆界阔远，于是分为山南东西两道。又自黄河以西，分为河西道。”景云二年即玄宗以太子身份监国之年。前此一年，睿宗诛韦氏后，为稳定全国的局势，曾“遣十道使，赍玺书宣抚”（注：《资治通鉴》卷209景云元年。）。会要所谓“出使者”，当即睿宗这次派出的使者。此次景云分道，虽然只分出十二道，属局部行为。但可以看出，这时的玄宗集团，已经意识到旧有的十道划分不尽合适，感到有加以调整的必要了。以后迄开元二十一年，20年中，唐廷的地方管理，中央对州县的巡察事务，就是按照新划分的十二道进行，虽然期间贞观十道的概念仍在国家政治中起基本作用，影响也更大一些。继而是开元二十一年分十五道。《资治通鉴》卷213记其事：“是岁，分天下为京畿、都畿、关内、河南、河东、河北、陇右、山南东、西道、剑南、淮南、江南东、西道、黔中、岭南凡十五道。各道置采访使，以六条检察非法，两畿以中丞领之，余皆择贤刺史领之。非官有迁免，则使无废更。唯变革旧章，乃须报可，自余听便宜从事，先行后闻。”这次分道可以认为是景云分道思想的继续发展，但着眼于全国布局，是一次全面调整，因而意义更为重要。虽然其中的京畿、都畿两道，早在景云分道时已经做了规定，有其建制，新做调整的实际只有江南道一道，即江南道被一分为三，调整为东、西道和黔中道三道。
    景云—开元分道所起的实际作用有二，一是调整了中央政府对地方的管理幅度，使之较前“适度”了。从十个大的区域管理单位，改为十五个单位，接近于两汉的十三州，但又更为适度一些。二是调整了“道”级别的管理幅度。分道以前，道一级的管理幅度较大。如贞观十道时期，平均每道管州三十左右，尤其是剑南、江南、岭南诸道，管州都在44-50以上。每道的管理幅度太大，朝廷若遣使巡察这几个道，往往很难走完全程，影响效率效益。分道以后，十五道平均每道管州二十左右，其中河北，山南东、西道，江南东、西道，剑南道等诸道管州数均有减少，岭南道虽然领州数仍多，但在内部做了相应调整，即又分设了广、桂、邕、管、容经略使等五个分管区域。道一级的管理幅度应该说也较前趋于合理了。
    总之，景云、开元两次分道的意义是十分重要的。通过这两次分道，玄宗统治集团重新划分了全国的地理政区和州县归属，设置形成了十五个介于中央和地方州县之间的中间层次的管理单位，调整了中央的地方管理幅度，确立了开元、天宝时期道一级建制的基本框架，同时也为以后道一级建制的实体化发展、从而为三级制体制的形成奠定了基础。
    第二个重要改革举措是在分道的同时，固定使府治所于所部大州，即改造旧的巡察管理形式，形成新的运行机制。《旧唐书·地理志》：“开元二十一年，分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职。京畿采访使理京师城内，都畿理东都城内，关内以京官遥领，河南理汴州，河东理蒲州，河北理魏州，陇右理鄯州，山南东道理襄州，山南西道理梁州，剑南理益州，淮南理扬州，江南东道理苏州，江南西道理洪州，黔中理黔州，岭南理广州。”
    此固定采访使治所于所部大州的做法，相当于在州县设置了常设的中央派驻管理机构，思路应从常设二十四都督府及节度使府于地方的思想借鉴而来，意义也非常重要。过去由中央临时遣使出京巡行地方的惯用办法从此被打破，形成了使职常设、驻地巡察管内的新运行机制，由此把道一级建制向一级实体管理单位的发展向前推进了一步。
    第三个措施是在规划分道、固定治所驻地的同时，置诸道采访处置使，规定由大州刺史或大都督府长史等地方高级官员兼任，即对传统的使职概以京官为之的用人旧法进行改革。这件事发生在开元二十二年。《唐会要》卷78记其事：“开元二十二年二月二十九日，初置十道采访处置使，以御史中丞卢绚等为之。三月二十三日，诸道采访处置使华州刺史李尚隐等，奏请各使置印，许之。”其中的“初置十道采访处置使”，据严耕望先生考证，是《唐会要》记载有误。开元二十二年所设采访处置使，实际上不是十道，而是十五道。其中京畿、都畿两道，采访处置使置于长安、洛阳，其职仍按惯例由中央官员兼任，其余诸道，则皆选本道首州或首府的刺史或府长史兼任（注：严耕望：《唐史研究丛稿》。）。
    此次置采访处置使举措的意义在于：在此以前，由于政策不定，事多临时，唐廷派往地方视察的使者往往种类繁多，名称不一，如有观风俗使、宣慰使、巡察使、巡抚使、按察使、廉察使、黜陟使等各种名目，诸使的具体职责、任务各有侧重，制度很不一致。此次置采访处置使以后，一方面改变了以前的用人办法，诸道使职从此改由地方州刺长史兼任，另一方面使职的名称、职责也从此做了统一规定，不再游移不定。可以说制度从此为之一变。但是应该指出，以地方官员兼任使职这一变动虽然重要，却并非此时新创，而是初期改革政策的继续，亦即是较早就有了的改革举措之一。具体说，是从开元初年选任十道按察使之时就有的。如《资治通鉴》卷210记载：“（开元元年）九月壬申，遣益州长史毕构等六人宣抚十道。庚辰，陆象先罢为益州长史、剑南按察使。”又《旧唐书·李ｊùｎ＠③传》：“开元初置诸道按察使，盛选能吏，授ｊùｎ＠③润州刺史、江东按察使”。这两条材料反映出，早在景云、开元初年，十道按察使的担任者已是如毕、陆、李一类地方官员了。以后置采访使、采访处置使，是沿用了这一办法。 第四个措施是仿节度使的使府建制为道配置僚佐，亦即建立常设的办事机构和僚佐编制。关于道一级的办事机构和僚佐编制，史载不明确。《新唐书·百官志》记观察使府有副使、支使、判官、掌书记、推官、巡官、进奏官等各一人，是乾元以后事，见后论。开元改革期间的道级建制和编制，综合分析史料，大致上当有专门开设的“使司”办事机构，以及配置判官、支使、典一类使司佐属人员等。关于“使司”机构，玄宗开元所下《置十（五）道劝农判官制》有“宜委使司与州县商量劝作农社”（注：《全唐文》卷25。）这样的话，明确使用了“使司”的名称。可知当时的道，使府人员是有专门的机关设置、办公处所的。判官之配置，文献材料反映较多，此不赘举。从《唐会要》“（开元）二十六年，敕诸道采访使判官等，自今以后并须首末经三年，其缘事故停，不得满年限者，承优节文，准二十四年二月十九日敕成处分”（注：《唐会要》卷78诸使杂录。）的记载还可看出，采访使判官之设，在任职年限上是有要求的。支使一职，《唐六典》卷13有明确记载：“十道巡按，则选判官二人以为之佐。如本道务繁，得量差官人历官清干者，号为支使。”至于诸道使司僚佐可能还有典的配置，虽无直接记载，但可从《唐六典》卷2关于使职僚佐配置的一般规定中推知。“凡别敕差使，事务繁剧、要重者，给判官二人。每判官并使及副使，各给典二人。非繁剧者，判官一人，典二人。使及副使各给典一人。四品以上清望官，别给孔目官一人。”此规定是使职僚属配置通则。诸道的按察、采访使属使职范围，故其僚属配置当从此通则，即亦应有典职之配给。
    以上对景云、开元时期道制改革的主要做法和措施内容做了考察。总之，这一时期改革的特点是探索，经过建立节度使制和设计二十四都督府制等探索尝试，最终选择了改造道制的发展方向，并有所收获，即如确立了十五道的政区单位区划，规定了道的治所部州，改变了全由京官任使的旧办法，初步形成了常设使司机构和使职驻地巡察的中央集权、分级管理新机制，等等。这一切使得道的体制在唐国家行政中的作用增强，发展成为一级中间权力机构、行政单位实体的可能性增加，为天宝以后下一阶段道制的改革打下了基础。
    景云、开元时期道制改革的实际效果，即在改善国家行政管理方面所起的实际作用也是很明显的。例如，由于使职常设，驻地巡察，职责明确，并注意精选能吏，充实使职队伍，开元、天宝时期的地方吏治和州县行政效率效益，与此前相比有了较大的改观。特别是玄宗统治前30多年，唐国家与地方治理出现了史家所称誉的“开元之治”局面。

三　乾元—大历时期的道制改革与唐后期三级制地方行政体制的形成发展
    这一时期的改革是在8年安史之乱战争期间及战后恢复整顿社会政治经济秩序的过程中完成的，经历了肃宗、代宗、德宗初年三个阶段20多年的时间(756-782)，至大历、建中之际告一段落，以大历十二年至建中三年整顿百官月俸的同时制定诸道使府人员俸禄为标志。其特点是受战争影响较大。看起来诸事权宜，比较混乱，其实有其发展的逻辑。趋势是道一级建制的管理区划在战时调整中变小，但道作为一级中间权力机构、行政管理单位实体的地位和作用进一步加强，并通过与节度使制的结合，增加了军事管理方面的功能。随着道的实体化发展过程的完成，唐廷的地方行政管理逐渐形成了中央—40余道—300余州、府—1400余县的三级制体制。同时也逐渐形成了方镇割据北方、朝廷实际控制区域收缩到中原、南方地区的政治格局。主要举措可归纳为四件事，分述如下。
    一是整顿开元以来的采访处置使制度，通过对原有的十五道区划进行重新调整（逐渐细分为四十余道）、改采访使为观察使等办法，建立战时需要的地方管理体制和运行机制。这个过程始于战争初期肃宗至德、乾元年间，至代宗、德宗之际告一段落，经历的时间较长。
    首先是至德、乾元初年，肃宗朝廷在组织调动地方力量反击叛军的过程中，对开元以来的十五道采访处置使制度进行整顿。主要措施是停采访使，即终止现任诸道采访处置使行使权力；同时改置观察使，即以观察使为名任命新的诸道长官，取代原来的采访使。通过这种办法，建立新的地方管理秩序。《唐会要》卷78记其事：“乾元元年四月十一日诏：‘近缘狂寇乱常，每道分置节度。其管内缘征发及文牒、兼使命往来，州县非不艰辛，仍加采访，转益烦扰。其采访使，置来日久，并诸道黜陟使，便宜且停，待后当有处分。’其年，改为观察处置使。”《旧唐书·地理志》追述其事：“至德之后，中原用兵，刺史皆治军戎，遂有防御、团练、制置之名，要冲大郡，皆有节度之额，寇盗稍息，则易以观察之号。”
    停采访、置观察的举措具有双重意义。既意味着朝廷的地方管理方式有所变化，也意味着地方政府官员的新旧人事变动。实行这一措施的主要动机在于：战争时期，过去那种采访处置使和正常的管理方式已经不适应形势的变化和发展需要。用肃宗停采访使诏的话说就是：时下的州县，当务之急是人力物力征发等战争动员支援问题，诸事“非不艰辛”，而采访使等旧官员却不识时务，在那里“仍加采访”，像平常一样行使职责，结果是“转益烦扰”。
    不过，当时停采访、置观察的举措有两点应当引起注意。其一，这次调整，停采访是一道诏令完成的，置观察却并非统一行动，一次完成，而是随着战事发展陆续进行、随时配置的。例如，统计《新唐书》卷64-69方镇表可以看出，自设置第一个观察使（东都畿观察使）起，至元和初年，唐廷亦置亦废，先后在各地设置了约35个观察使建制。而印证以史传如《旧唐书·肃宗纪》等记载，可以看到，乾元元年至二年，唐廷整顿的重点仅在东都畿、淮南道、浙江西道、山南东道和剑南道等五个地区，先后宣布了户部尚书李洹、升州刺史韦黄裳、饶州刺史颜真卿、陕州刺史来ｚｈèｎ＠④等八人的节度、观察使任命。这一现象说明肃宗乾元元年这次旧制整顿，事先并没有做通盘考虑，可以说只是一种应变权宜之计。其二，也是比较重要的一点，改采访为观察，表面看似乎意味着两种职务的职责内容有了变化，过去采访使可以调查处理州县政务，现在观察使只是观察监视州县。其实并非如此。从以后的发展看，这次采访、观察之替代，只是名称改变而已，职责内容没有变。即观察使的权力与过去采访使的权力其实并无二致，虽然名义是“观察”，实际仍有权直接处理管内州县政务。而且由于兼带都团练使、营田使等军事职衔，战时战后的观察使权力较之过去的采访使还有所扩大。所以时人颜真卿谈观察使才有了如此体会：“国家设观察使，即古州牧部使之职。代朝廷班导风化而宣布德意，振举万事而沙汰百吏者也。民俗之舒惨，兵赋之调发，刑狱之冤滥，政治之得失，皆得以观察而行之。”（注：颜真卿：《送福建观察使高宽仁序》，《全唐文》卷337。）宋人洪迈评论唐观察使制也才有这样的看法：“（观察使）但令访察善恶，举其大纲，然兵甲财赋民俗之事无所不领，谓之都府。权势不胜其重，能生杀人，或专私其所领州而虚视支郡。”（注：《文献通考》卷61《职官十五》引。）由此也可以看出一个问题，即肃宗托辞“烦扰”而停采访改观察，其实际意义可能只是启用新人，致力于新班子人事调整而已，对于采访处置使制度本身并无影响。
    其次是划分十五道为四十余道，调整地方区划，实行中央政府对地方的战时管理。杜佑《通曲》卷32州牧刺史条注记其事：“至德之后，改采访使为观察，观察皆并领都团练使。其僚属随事增置。分天下为四十余道，大者十余州，小者二三州，各因其山川区域为制。诸道增减不恒，使多沿革不一，举其职例，则皆古之刺史云。”
    十五道变为四十余道，从地方管理体制发展的角度看很有意义，意味着唐代道制又一次重要的变革。以后至唐末百十余年唐廷对地方的管理，就建立在四十余道的框架基础之上。但是，若问其划分动机，则可以看出此举与观察使的设置如出一辙，即并非出于有意识的制度建设的考虑，而同样是应变之计、权宜行事的结果。
    从《旧唐书·地理志》的记载可以看出，当时的区划调整主要考虑的是两个因素，一是战争需要，二是杜佑所说的“因其山川区域”。因此道的划分显得没有章法，管州或多或少，分布疏密不一。有战事的地方分布就密一些，管州数就少一些；属于后方地区的地方，情况则正好相反。例如统计旧志所记分道情况，乾元迄大历、元和，唐廷在原十五道基础上共陆续划分添置了四十七个道一级单位建制。其中原东都畿采访使和河南道被一分为十，先后设置汝、孟、汴、滑、许、郓、兖、徐、青、陕州等十个节度使或观察使。一个节度或观察使仅管三五州。以下京畿和关内道分置六节度或观察使，河东道四使，河北道五使，山南西道仍旧，东道分东道、荆南、鄂岳等三使，剑南道分东川、西川二使，淮南仍旧，江南东道分浙江东、西道和福建观察使等三使，江南西道分宣州、西道、湖南观察使等三使，黔中道置观察使，岭南道分广、桂、邕、容、安南等五个或节度或观察或经略使。如果不计战争不久已陷吐蕃的陇右、河西两道三节度，原来的十五道三百余州，这时共计被陆续划分成了四十四个道一级的建制，此即杜佑所谓“分天下为四十余道”。而其中的河北、河南、关内三道及都畿、京畿采访使等五道，因地处战区，分划最突出，节度或观察使分布密度最大。
    不过总的看来，不论出于何种考虑，通过以上两项措施，肃、代统治集团确实是改造了开元以来实行近20余年的十五道采访处置使制，初步建立形成了新的具有战时体制特点的地方管理体制。以后唐廷政府的地方行政，就通过这四十余道的间接分级管理进行。开元以来的十五道概念，则渐被淡忘于实际行政，仅留存于文献史册之中了。
    第三项措施是在分道、改置观察使的同时，发展节度使制，即广置节度使于诸道有戎旅之州郡，加强中央对地方军事的控制管理。亦即以任命专职或兼职节度使的形式，赋予道一级地方长官以指挥管内州县军事的权力，以此实现战时地方行政的军政一体化管理。
    战争之前，唐廷仅设八至九节度于河北、河东、陇右、河西和剑南等五道，五道诸节度使的管理与十五道采访使的管理是两套系统。战争爆发后，为加强地方的战时管理，肃宗开始一面调整采访使制，改采访为观察，一面推广节度使制，在诸道有战事的要冲州郡置兵、设节度使。
    《旧唐书·肃宗纪》：“（乾元元年）三月乙亥，山南东道、河南、淮南、江南皆置节度使。”这是战争初年最早设立于内地诸道的四个节度使。此后据旧地理志、新志方镇表等文献所记，唐廷在陆续分置四十余道的过程中，先后在其中的三十余道聚兵、设节度使或防御使。王鸣盛《十七史商榷》卷78“四十七使”对旧志所记诸使数目做过分析，指出：“（旧志）分列诸使凡四十有七。内单称节度使者三十五……单称观察使者五，单称经略使者二、称经略、观察使者一……新王彦威传：至德至元和，天下观察十、节度二十九、防御四、经略三，此数又参错不合，存疑。”
    杜佑《通典》则对迄贞元年间分道置使情况做了这样的综述：“自至德以来，天下多难，诸道皆聚兵，增节度使二十余道。其非节度使者，谓之防御使，以采访使并领之。采访使理州县，防御理军事。初节度与采访各置一人，天宝中始一人兼领之。”（注：《通典》卷32都督条注。）从以“采访使”为称来看，杜佑所记反映的主要还是乾元元年以前的情况。其时战争爆发不久，采访使尚未停代，其与节度使之间还是一种前者分理州县、后者专主军事的关系。但以后随着时局的发展，情况逐渐发生了变化。由于要求于州县的军事行动日益频繁，节度使越置越多，朝廷地方管理对节度使倚重的程度也越来越大。节度使开始介入管内州县政事了。《册府元龟》和《旧唐书》记载的两道敕令就反映出，这时的节度使已经处在与观察使同等的行政长官位置上了。其一，“代宗宝应元年十月诏：如闻诸道节度使不承正敕，妄有征科。州县望风便行文牒，务为逼迫……其州县除正敕支遣外，不得转承诸使文牒征率一物以上。”（注：《册府元龟》卷147帝王部恤下二。）其二，“（永泰元年）十二月己酉敕：‘如闻诸州承本道节度、观察使牒，科役百姓，至户口凋敝。此后委转运使察访以闻。’”（注：《旧唐书》卷11《代宗纪》。）而这时的朝廷，用人往往不改过去开、天时期节度使用人办法，一旦人选合适，就诸使兼领于一身，权力交给一个人，这也使得原以军事为主的节度使在地方行政中的地位越来越重要。发展到后来，节度使的道与观察使的道，除了聚兵设军之有无以外，功能作用上已没有什么差异。观察使要兼刺史或府长史，带使持节都督诸州军事、都团练使以及营田使等衔，是军政一体化地方长官；节度使也要兼刺史或府长史，带观察、支度、营田使等衔，同样是军政一体化地方长官。出现了《唐会要》卷78所谓“初，景云、开元间，节度、支度、营田等使，诸道并置，又一人兼领者甚少。艰难以来，优宠节将，天下拥旄者常不下三十人。例衔节度、支度、营田、观察使”的情况，原本不同的两套体制结合了。
    第四项措施是整顿观察使府建制，将使府系统纳入正式官制系统。即在战后恢复秩序，整顿道治、吏治、税制的过程中，通过制定诸道使府长官及僚佐俸禄以及完善诸道进奏院制度等等措施，进一步使道级建制向实体化发展。这一过程主要在代宗大历年间整顿战后秩序时进行，延续到德宗建中初年。
    首先是为道的使府长官及僚佐制禄。此前的诸道使府官员，由于或以州刺史、府长史或京官兼职，或从州县佐吏抽调，其俸禄等待遇是根据本职官品，跟着州县或京官的制俸办法走的。使府辟用幕僚，也是或给州佐职衔，或带台省官衔，待遇跟着州县或京官的办法走，都没有专门的规定。此时，使府的人员编制已比较齐全，人数也增多，有了做出专门规定的需要。又关于编制，从《新唐书·百官志四下》的记载看，这时的诸道使府系统，编制大致与节度使府相同。一般分为观察使、团练使和防御使三个系统，三使分府办公，各有僚佐配置。其配置情况，新志记载为：“观察使：副使、支使、判官、掌书记、推官、巡官、衙推、随军、要籍、进奏官，各一人；团练使：副使、判官、推官、巡官、衙推，各一人；防御使：副使、判官、推官、巡官，各一人。”若诸使一人兼领，如观察使又带节度使、都团练使、防御使、营田使等衔，幕府规模较大，僚佐人数当更多一些。 大历十二年至建中三年(777-782)，唐廷在整顿俸制、定内外百官月料钱的同时，专门制定了使府官员的料钱标准和发放办法。《唐会要》卷91记其事：“（建中三年五月，中书门下奏得刘晏、韩ｈｕàｎｇ＠⑤等状）厘革诸道观察使、团练使及判官料钱：观察使，每月除剌史正俸料以外，每使每月请给一百贯文。杂给准时价不得过五十贯文。都团练副使，每月料钱八十贯文，杂给准时价不得过三十贯文。观察判官，每月料钱五十贯文。支使，每月料钱四十贯文。推官，每月料钱三十贯文。巡官准观察推官例。以上每员每月杂给，准时估不得过二十贯文。如州县见任官充者，月料、杂给减半。刺史知军事，每人除正俸外，请给七十贯文。如带别使，不在加限。杂给准时估不得过三十贯文。”
    为观察使等使府官员制俸具有十分重要的意义。它标志着自开元、天宝以来，道一级建制首次被正式纳入唐廷的行政管理体制，成为一级政府单位，实体化了（注：关于大历十二年制百官月俸意义及其与唐中后期国家预算关系等问题，陈明光《唐代财政史新编》（中国财政经济出版社，1991年）有深入研究。其中关于使府的料钱支付，指出是进入驻所州的州县预算。请参看。）。 其次是整顿进奏院制度，健全完善中央与诸道、州县之间的公文行政管理系统。在此以前，地方上中央的州县文牒等公文是通过诸道驻京师办事机构所谓上都邸务上达的，邸务负责人称留后使。中央下文也交由邸务送达本道。此时的整顿改革，主要是统一名称、规范设置，正式形成诸道进奏院制度。《唐会要》卷78记其事：“大历十二年五月十一日，诸道先置上都邸务，名留后使，宜令改为上都进奏院官……十四年二月四日敕：‘准诸道上都进奏官，自今以后，并不须与正官’。”
    整顿进奏院制度的意义，从地方行政管理的角度看有两点。一是正式肯定了现行的中央一地方公文上达、下达运行方式，亦即肯定了道级建制在公文运行上的中介管理地位，州县公文已不能专达中央省司，须转由本道上达。二是规范了制度管理，以前的上都邸务现在正式改为进奏院，负责人改称进奏官，院务人员纳入了本道的使府编制。
    以上是对乾元—大历时期道制改革主要举措的考察。总之，这一时期的改革可以认为是唐代道为基础的三级制地方行政体制形成时期的改革。通过调整管理区划和整顿管理队伍，改造开元以来的十五道为四十余道，建立观察使制，推行节度、观察军、政合一领导体制，以及建设道级使府的管理制度等举措，经历战时和战后20多年的时间，肃、代两朝统治者把地方行政管理推进到了道成为一级行政单位实体的三级制发展阶段。
    以后的百余年，在德、宪贞元、元和年间，武、宣会昌、大中年间，唐统治者也曾根据方镇形势的发展变化，从区域划分、管州增减、职权范围和使府僚佐改转台省官办法等方面继续对道制做过补充性调整。但是总体看，这百余年唐廷的地方行政管理，基本上是在肃、代至德宗初年的道制改革形成的体制框架和运行机制基础上运行的。

结语
    
    唐代道制的改革发展和三级制地方行政体制的形成是一个渐进的过程，经历了景云—开元时期和乾元—大历时期两个大的阶段。第一个阶段的发展特点是改造贞观十道的虚设巡察单位性质，使之逐渐向实体的地方管理层级机构的方向发展，道的建制增加为十五道，有了固定的治所，使职的职能范围扩大，并配置了道的使司编制。第二个阶段的发展特点是受战争影响，与节度使制结合，进一步扩大道的建制为四十余道，加强了观察使、节度使等使职在地方行政管理方面的作用，同时从职制俸禄等方面改进加强道一级的制度建设，使之单位制度化、行政实体化。此后唐廷的地方州县行政，就在四十余个道级单位的间接管理下运行，形成三级制的管理体制和运行机制。
      唐代道制改革有积极的历史和现实意义，也有启发后来的经验教训。其总的精神是进步的，符合制度史发展趋势的。积极意义有三：一是理论上看，这是一次在国家治理问题上，关于中央与地方的关系处理，国家采取什么样的形式管理地方行政为合适的理论和实践探索，对中国的地方行政制度建设发展来说具有理论探索和实际推动的积极意义。具体说，其改革与探索实践推动了中国历史上以中央集权、间接分级管理为特点的三级制地方行政体制的建设发展。
    二是历史上看，唐代的道制改革及发展实践，在中国地方行政制度发展史上具有总结前代，开启后来的划时代意义。不仅继秦郡、汉州之后开辟了一个唐道的时代，也为后来宋路、元明清行省和近代省地县制的发展做了阶段准备。另外，唐道的发展甚至对东邻日本、朝鲜的地方行政体制建设发展也有深远影响。例如，直到今天，两国的地方行政体制中都还保留着道一级的建制。
    三是现实上看，道制改革解决了唐廷国家行政的实际问题，通过道一级中间管理层级的成立和发展，一定程度改善调整了唐廷中央的地方管理幅度，并且改善调整了国家发展与地方发展之间的关系，提供了地方发展的制度环境。同时也因此而具有合理配置管理资源、达到行政成本节约的意义。例如，很多材料表明，不论是在玄宗时代的十五道采访处置使时期，还是在肃、代以后的诸道观察处置使时期，由于实现了中央对地方的分级间接管理，调整改善了管理幅度，地方行政（在中后期是方镇以外、唐廷控制区域的地方行政）在道管州的层面基本上是管得住、有效率的。
    不足之处、负面影响和经验教训也可以指出两点。一是从制度建设的角度看，唐代的道制改革，在制度的设计思想方面有缺陷。例如，道的机构建制始终采取了使职管理的形式，没有比照如州、府的司、曹部门等建制形式来建立，即没有正规政府化。因此在职能机构的设置上，官员的类别、品阶等职务编制上，上与中央省司部门，下与州府县司、曹职能部门，都不能做到相对应。这对行政的运行是有影响的，对道制的正式化发展也有影响。唐中后期的地方行政，办事方式、运行机制变化较大，使职差遣的办事方式占优势，可以说与道制的使府性质不变有一定关系。又例如，虽然经过选择，最终还是形成了军政合一、战时体制性质的政府形式。节度、观察两套系统结合，兵权、事权集于一身，道的长官既是军事长官，也是行政长官，政府与军区不分，始终是一种战时体制的性质，这一点对于行政的运行，道级建制的军政分开，走向政府职能正常化，也是有影响的。
    二是从用人角度看，唐代的道一级人员配置，在选官用人办法和政策方面有问题，与中央统一的地方州县官吏配置、选调用人办法有冲突，形成了用人上的双轨制。这对于加强中央集权来说是不利的。一定程度上也造成了唐后期官制、用人及管理制度的混乱，以及干弱枝强局面的形成。例如，按照隋以来惯例，州县官吏的选调任用，九品以上须经过中央吏部，或制授、或奏授，终唐一代皆如此。而道一级建制的人员使用却是例外，即一般判官、掌书记等僚佐可以由使府直接辟除署用，只走一下“奏授”的形式，节度、观察使有完全的任用权。大历年间，沈既济上选举议，称“今诸道节度、都团练、观察、租庸等使，自判官、副将以下皆使自择，纵使其间或有情故，大举其例，十犹其全。则（汉）辟吏之法，已试于今，但未及州县耳。”（注：《资治通鉴》卷226大历十四年条引。）就反映出早在代宗改革不久，此种现象已经比较普遍了。又例如，按唐选举制和转迁办法，正常情况下州县的长官及重要司、曹佐吏是全国选调流动的，不易形成地方势力。但是道的情况却不同。由于使府自辟的僚佐大多来自并长期供职于本地（只有少数授予台省官衔者以后可以改转正式台省命官，有机会流动），地方势力就有可能在道一级的政府管理部门中发展起来。中央任命的使府长官与本地自辟人员之间也存在着利益矛盾，分别是不同利益的代表者。发展到唐晚期，道作为一级行政机构已经逐渐失去了中央政府代表的特点，而陷入地方利益集团的网络。具体表现就是道仍可以管住州，中央却逐渐管不住道了。来自中央的命令，如向州县征纳税收等，往往会在道一级的执行部门偏离政策，执行走样，形成与地方利益的对峙。以上两种情况，显然都对中央集权的维护有不利影响。唐廷后期政治，越到晚期对地方的控制力越弱，发展到后来已经完全是干弱枝强、地方势力雄张，形成所谓“国命所能制者，河西、山南、剑南、岭南西道数十州，大约郡将自擅，常赋殆绝，藩侯废置，不自朝廷，王业于是荡然”（注：《旧唐书》卷19下《僖宗纪》。）的局面，其中原因固然多且复杂，但与这种双轨用人办法造成的人力资源配置和利益的矛盾冲突不无关系。