[省直管县]关于较大的市不适宜省管县改革的论证--以苏州为例 [复制链接]

编者按：“省管县”是近几年来我国行政管理体制中倍受关注的改革模式，并已在包括江苏在内的20多个省级单位展开试点。随着改革的深入推进，改革设计中忽略的一些问题逐渐显现。作者根据宪法规定，提出了“较大的市”是否属于“省管县”改革范围的探讨，并以苏州为例，说明“较大的市管县”有其合理性和优势。

当前“省管县”改革一定程度上存在简单化、单一化的现象。我们认为，对“省管县”改革亟待“冷思考”，特别是苏州这样的“较大的市”无论从宪法角度还是实际情况来看，都不适宜实行“省管县”体制的改革。
一、 “省管县”改革从宪法角度不是针对“较大的市”
《宪法》第三十条规定了我国行政区划的宪定结构，该条前两款写到：中华人民共和国的行政区域划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
在该条中，第一款规定的是行政区划制度的一般情形：地方行政区划以三个行政层级为常态，即省级－县市级－乡镇级。但在一个疆域辽阔的大国，清一色的行政层次设置未必能在各地均收效良好，第二款由此作出了例外性规定：“较大的市分为区、县”。这里的“较大的市”特指前款第二项的“市”中的某个特定部分，其行政层级属于宪法界定的“县市级”。由此可见，“省管县”是宪法文本规定的本义，省本来就应直接管辖县市级，我国宪法规定行政区划只有“省-县市-乡镇”三级。只有“较大的市”才享有“分为区、县”的权力，其分出的县根据前款第三项又可“分为乡、民族乡、镇”，因而在“较大的市”的情形下，行政层级才会出现四级制的例外情形。但这两种情形在“较大的市”之外的一般的市则不应该存在。换句话说，按照宪法文本的本意，“省管县”就是按照宪法排除非“较大的市”的地级市的县管辖权。“省管县”改革从宪法角度并不是针对“较大的市”。

二、“省管县”改革不能“一刀切”
（一）“省管县”一定要慎之又慎
在现有体制下，省级政府一般管理十几个市级政府，市级政府再管理若干个县级政府，是一种管理幅度比较小的管理方式。实施省管县之后，由于取消了市级管理层次，省直接面对县，管理幅度将大幅上升。目前各省县级行政单位数目都在50到60之间，如浙江有58个县级单位，江苏有52个县级单位，安徽有61个县级单位，福建有59个县级单位。一旦省级政府直接面对这么多管辖单位，将对省级政府的管理能力提出极大的挑战。解决这一问题的思路有两个，其一是增加省级政府的内设机构，聘用更多的公务员来实行管理，这样将会造成机构臃肿、人员膨胀的境况，这是任何人都不愿意看到的现象，不符合改革的初衷；其二就是重新划分省级区划，将省一级管辖范围缩小。但是这同样存在困难，现有各省级单位都是在长期的历史发展中形成的，一省范围内已经形成了一定程度的文化认同和凝聚力，贸然将省分拆，风险巨大。省管县的好处显而易见，然而其在改革中面临的困难亦不容忽视。省管县是一项综合性的重大改革，涉及到行政体制改革的最深层次，稍有不慎后果不堪设想，因此实施“省管县”改革一定要慎之又慎，切不可一刀切、贪功冒进以致前功尽弃。所以在国家层面的有关决策性文件中,涉及省管县的内容、步骤、范围等的表述是严谨而有分寸的。“十一五”规划指出,要“理顺省级以下财政管理体制,有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”；2009年中央一号文件强调要“稳步推进扩权强县改革试点,鼓励有条件的省份率先减少行政层次,依法探索省直接管理县(市)的体制”;2010年中央一号文件重申“继续推进省直管县财政管理体制改革”。
（二）市县关系须重新理顺和评估
其实无论“市管县”体制的负面影响有多大，一个不争的事实是地级中小城市在经历了20余年的发展之后，已经成为地区经济的中心，大多具备了良好的基础设施，形成了要素聚集的中心。我国多数省区正处于工业化中期发展阶段，区域空间格局的演变仍然以聚集作用占主导地位，工业化进程伴随着人口向非农产业的转移也要依托城市作为载体。所以，从遵循经济发展的客观规律和市场化进程的角度来看，某些中心城市的经济地位恰恰不应削弱而应进一步强化。
其实，市县之间的关系和相对地位，应该更多地交给市场去决定。单纯从行政层级的角度讨论削弱还是强化地级市的地位不是问题的全部。应从不同的角度来看待，经济上要遵循市场经济发展的内在规律，遵循区域空间格局演变的规律，最大限度利用现有经济中心的聚集功能，发挥其经济增长发动机的作用。因此，当前应强化一些中心城市的地位，发挥其辐射周边县级城市的发展。从行政管理的角度，必须遵循“简政放权”的思路，逐步削弱地级市对县的不当干预，并且在有条件的地区逐步将市县之间的行政隶属关系转变为市场选择下平等主体之间的交易关系，赋予双方更大的自由选择空间。
（三）当前“较大的市管县”体制存在具有一定的合理性
就目前来讲，“较大的市”对县级的管辖体制除有宪法依据外，在运作中仍具有现实合理性。它也是在中国特定的政治经济环境下，在传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中形成的，具有历史适应性。
第一，“较大的市管县”有助于合理界定管理幅度，增进管理效能。所谓管理幅度，又称管理宽度，是指在一个组织结构中，管理人员所能直接管理或控制的部属数目。这个数目是有限的，当超这个限度时，管理的效率就会随之下降。主管人员要想有效地领导属，就必须认真考虑究竟能直接管辖多少下属的问题。因此，管理幅度势必和管理层级相关，一定要把幅度控制在适度的范围，以“较大的市管县”有助于充分发挥“较大的市”在行政管理人力、物力、财力方面的优势，促进管理幅度与管理层次的动态平衡，增进行政管理的效能。
第二，“较大的市管县”可以增加了政治领导的组织力。目前主张“省管县”的观点很多时候依照以减少层级、扩大幅度、提高效率为核心的组织扁平化理论,但其产生和应用于企业管理中。由于在性质、规模、内容、目标任务等许多方面,企业管理与政府管理有很大的不同,故将该理论套用于行政管理体制改革,是难以普遍适用的。也就是说,组织扁平化是有条件的、相对的。在我们幅员辽阔、人口众多的大国，由于物质条件和自治能力的限制，管理幅度狭窄。同时，由于地区间差异较大,“省直管县”改革也不宜采取单一模式,而应因地制宜,区别对待。目前我国“较大的市”往往都是经济、文化和社会领域发展相对发达、具有较强辐射能力的中心城市。在省与县之间，存在这样的管理层次，可达到了增加管理力度的作用。

第三，“较大的市管县”有助于发挥“较大的市”社会管理方面的经验和优势。随着经济的飞速发展，社会管理方面的矛盾和问题日益凸显，行政体制的改革更多地也应考虑社会管理、社会综合发展的因素，而不是单纯从经济发展角度考虑。根据前面的探讨可知,行政层级与管理幅度是反相关联的,会产生“跷跷板”效应。减掉市这一层级,省由直管少数市改为直管众多的县,其管理幅度大大增加，势必会增加社会管理的难度。
第四，“较大的市管县”可以增强区域整合的能力。目前“较大的市”普遍都是一些具有典型示范效应的中心城市，“较大的市管县”使这些中心城市有了较大的发展腹地，推动了工业化和城镇化进程。促进了区域经济协作发展，推动了工业化发展和产业升级，集中力量推动城镇化。同时“较大的市”发挥经济的辐射带动作用，支持并引导县级城镇的。
三、以苏州为例的讨论
在省管县改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。在其他省份所推行的省管县改革，大都遵循这样的路径：从经济管理切入，向县级政府下放经济管理权，强县扩权，推行省管县的财政改革，而进行试点的县多数是经济实力较强的县。由于仅仅在经济管理上放权，浙江模式还不是完全意义上的“省管县”，特别在在社会管理和公共服务等方面仍然是“市管县”。对于省管县是否一定有利于苏州的发展的问题，很可能是一个似是而非的问题，“省管县”体制一定程度不排除有理想化、“一刀切”的色彩，因为它没有充分考虑这样一些因素：
一是省级财政的宏观调控能力。即省级财政有一定的财力来解决县级财政困难或支持县域经济的发展，否则，只是管理形式上的“换汤不换药”，且将付出“管理失效”成本。
二是县级经济的自身发展能力。省管县后，县作为一个相对独立的经济区域赋予了更大的发展自主权，但自主权并不代表发展能力。自主权的扩大并不意味着发展能力的增强。如果一个县（市）在扩权之后，经济仍然不能得以发展，省管县的改革成效难以显现，那就失去了省直管县的意义。
三是市级财政实力。如果市级财力较弱，县级财力较强，省直管县，从财政角度对县的发展成效会较好。但如果市级财力较强，有能力帮扶县级，则市管县对县的发展效果可能更好。
四是城乡一体化发展的进程。“省管县”改革很大程度上是为了释放市级对县级不合理的干预，从而促进农村地区的发展，因此该项改革对于一些农业县可能效果会好些，有助于城镇化的发展进程。但是苏州有自己的特殊情况，苏州城乡一体化进程长期一直处于全国的前列，原来的五个县早已升格为市，城市化发展很快，主要以第二、第三产业为主，传统农业份额很少。
五是市与其辖区的县级市文化联系密切因素。拿苏州来看，市与其辖区的县级市是一个区域风俗、传统、文化彼此密切联系的整体。苏州历史上，从三国魏晋开始，历经南北朝、隋、唐、宋、元、明、清、民国到至今就一直是以“州”建制，是苏州区域的概括，区域也并不是专指苏州城范围内。从行政管理层级上是苏州（府），下辖比现今辖区更为广幅的区域，因此才会有吴歌、吴方言、吴门画派、吴文化等说法。
六是同一区域内的市和县之间能够建立相应的发展协调机制。当前苏州自身的经济和社会发展能有效地辐射县级市，苏州市区与辖区县级市已形成优势互补、分工合理的产业结构和密不可分的人文地域文化。人为的通过行政区划来分割不可避免地引发对既有的或潜在的自然、人文、品牌等特色、稀缺资源的争夺,并由于竞争而不断产生新的壁垒、摩擦和重复建设，将对区域经济的发展可能带来致命的损害。这一切,都与实施省管县以降低行政成本、避免市管县弊端的初衷背道而驰。
苏州的情况有其特殊性，苏州大市经济一体化程度很高，市区与辖下县级市之间产业分工协作密切，本来苏州市对周边的县支持力度很强，市县互补也很强，正因为如此，才形成以苏州为中心的卫星城市群，并推动了该区域经济的综合协调发展。如果实行“省管县”，苏州范围内的市县分治将不可避免的造成市县城市之间的恶性竞争和区域内公产共品供给不足。首先，人为的通过行政区划将市区与县区隔断，使本区域因缺乏中心城市的带动，出现新的城乡分割，将破坏目前已形成的统一市场，阻隔了“城乡一体化”的发展进程，加剧区域经济发展失衡与区际差异扩大；其次，市县为争夺发展空间，同位竞争、重复建设不易形成合理的产业错位和区域分工，这势必破坏目前的产业结构、造成资源的极大浪费，严重制约本区域经济的发展。再次，基于结构、质量和区位等差异的公共产品和服务非均衡供给会产生市县间居民的实际福利差异。更为严重的是,市县恶性竞争的结果将可能导致区域生态平衡破坏，城市基础设施的连绵扩张吞食大量良田，企业外迁造成城市政府财税锐减，县级政府基于成本收益权衡不参与区域性公共产品的生产，中心城市渐趋衰退日渐“空心化”等严重后果。

四、“较大的市管县”体制下的完善市制和县域发展
在由目前的“市管县”向未来的“省管县”转变的既定目标下, 对苏州来说，我们要据理力争“较大的市管县”体制、要正确认识该体制的合宪性和历史适应性，充分发挥该体制的优势，在尽可能保持现有市管县体制基础上，充分发挥县域优势可能才是相对合理的解决之道，对此可以在一些“条和块”的局部突破中得到求解。
1、继续推进“强县扩权”试点
对县域经济比较强的个别县市，试点进行强县扩权。县域经济强大，具有局部突破的能力和影响。给县级政府扩权，还权于县，在县级政府享有更多财权基础上，赋予其更大的资源支配权和经济社会发展的决策权，是现阶段实现“省管县”体制改革的重要内容，只有县域经济的可持续发展才能更好地推动我市“城乡一体化”的发展进程。
2、明确作为“较大的市”的管理职能
强化对县履行行政监督权和部分事项的管理权。除必须的单项实行省直管,其他事项由省市共管。尤其是在社会管理上,如社会救助、养老保险、公安消防、社会稳定、突发事件等,可以实行省市共管,以地方管理为主,地方最接近辖区居民,因而也最了解他们需要什么样的公共服务。可以避免条块分割,有利于资源整合和区域规划,既扩大了县的自主权,又为县科学履行职权增加了必要的监督管理和辅助后盾。
3. 进一步扩大市辖区范围
扩大市辖区范围，临近市区的镇乡或县可改为市辖区，合理调整精简机构和人员，这方面有北京、上海、广东的改革经验。保障并预留未来发展空间,发挥已经具备或潜在的辐射带动力。这可以理解为继续扩大中心城市规模以减少县的数量或理解为目前市管县范围的适度缩小, 使省直管县(市)的幅度,和市管县的管理幅度都适度。同时也是进一步培育市的发展潜力,向国际化、高水准的都市迈进。
4.应强化突出“版块突围”
苏州作为“较大的市”需要进一步完善“市制”，充分发挥其聚集和首位优势。在各县域掌握越来越多财权、事权的条件下，我市应该强化区域概念，发挥中心城市的区域整合能力，进一步强化和主导区域发展的指挥权，组建都市群的协作机制，提高区域城市化的水平。


（杨海坤，全国政协委员、苏州大学法学院教授，博士生导师；陈峰，现就职于苏州市政府法制服务中心，法学博士。）

看来还是很担心省政府收了他的县啊...

苏州市除去所管的市还有神马县可管？！
唉&&&&&&叫馊波士！

市县矛盾不会自动消失。尤其是弱市管强县的情况下，强县给弱市输血是弱市得以保全地级市颜面的最重要基础。

有安徽的口子一开，相信江苏、浙江随后也会有大动作。

让我们拭目以待。

相信江苏、浙江随后不会有大动作。

我也不赞同全面实行省管县或市管县。
应该根据各地具体情况而定。
最终目标是省直管县市。

其实都是废话，“省管县市”前提是“缩省撤地并县”，国民政府时期就做过“分省”后在解放后又合并了，在现实的通讯与交通条件下管理40左右的县市很正常，海南设省时候就取消了地区与自治州设置，宁夏人口少弄几个地级代管县市纯属无聊。
苏州目前代管县级市财政与规划独立，省管县市有何不妥，缺地盘可以合并市县，只要是双赢大家都认可。执行不了主要是地级公务员的安置问题多多，公务员都盯著行政级别，位置少了无法安置。

按照《宪法》规定“直辖市和较大的市分为区、县”，苏州代管的市都应该收归省管，除非将这些县级市全部撤市设区，否则保不住。

第三十条　中华人民共和国的行政区域划分如下：
　　(一)全国分为省、自治区、直辖市；
　　(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市；
　　(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。
　　直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。
　　自治区、自治州、自治县都是民族自治地方。

《宪法》只是说较大的市分为区、县，而昆山、张家港、常熟、吴江、太仓本身也是市，在《宪法》上这些市也是省辖市。苏州要“合法”地管辖这些地方，就要把这些市全部改为区或县。

引用第3楼yee于2011-08-25 17:41发表的  :
杨海坤，全国政协委员、苏州大学法学院教授，博士生导师；陈峰，现就职于苏州市政府法制服务中心，法学博士。

原来如此

去年江苏省对苏州大幅放权已经达成共识

这个文章水平很差

是苏州的笔杆子写的吧，看看苏州下面的县级市，哪个不想脱离苏州啊，县级市里的人从不说自己是苏州人，在网络上骂成一片

引用第15楼cityglass于2011-08-28 10:58发表的  :
是苏州的笔杆子写的吧，看看苏州下面的县级市，哪个不想脱离苏州啊，县级市里的人从不说自己是苏州人，在网络上骂成一片

这个文章水平很差

不过戳穿你的胡扯随便拉个人好了：
张家港沈冰，就说自己是苏州人

汪精卫自称爱国者...

戳穿你无病呻吟的狡辩去贴吧看看就知道了，现在五个县级市没有一个跟苏州设立友情链接，07年的时候都是互设友链的，没有一个县级市的吧友去苏州贴吧发帖留言，只要在县级市贴吧里提到苏州怎么样，立刻引来骂声一片。07、08的时候这种争端最多，现在很少了，基本上处于井水不犯河水的状态。要不我翻几个骂你们”苏空头“的帖子看看？

我一个张家港的同事也从不说自己是苏州人

沉迷tieba是90后中nc那一群的写照:)

引用第15楼cityglass于2011-08-28 10:58发表的  :
是苏州的笔杆子写的吧，看看苏州下面的县级市，哪个不想脱离苏州啊，县级市里的人从不说自己是苏州人，在网络上骂成一片

还是我们徐州团结，徐州市下属的六个县，除了新沂，基本上没有分离趋向，而且肖砀群众也一直以徐州人自居。。。。。。。。。

引用第21楼PRCCCCP于2011-08-28 12:21发表的  :
还是我们徐州团结，徐州市下属的六个县，除了新沂，基本上没有分离趋向，而且肖砀群众也一直以徐州人自居。。。。。。。。。

这个头像是战国哪位武将？

常熟：
http://tieba.baidu.com/p/567590677?pn=1
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http://tieba.baidu.com/p/148857041?pn=1

张家港：
http://tieba.baidu.com/p/170853875?pn=1
http://tieba.baidu.com/p/801516934?pn=1
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昆山：
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太仓：
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吴江：
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说不过开始人身攻击了？并且我没有沉迷贴吧，只不过喜欢去一些地区贴吧转转。