1931年9月18日，沈阳北大营的隆隆炮声，揭开了日本侵华战争的序幕。短短几个月，日本就占领了中国的东北，日本军部不满足于即得利益，于1932年1月28日又发动“一·二八”事变，进攻上海。上海和南京的直线距离为300公里，上海前线的硝烟吹入南京，首都南京已无安全保障，危在旦夕，国民政府不得不考虑迁都问题。
一、临时迁都洛阳
1932年 1月 29日，在上海19路军奋起抗战之际，南京紧急召开国民党中央政治会议，讨论当时的军事形势，焦点聚集在“一·二八”事变以及迁都问题上，经多方探讨后，南京政府决定临时迁都洛阳。
由于19路军的奋勇抵抗，日本未能取得预期军事目的，在国内国际的压力下同中国签定停战协定。南京的危机暂时解除。1932年11月国民政府宣布迁回南京。迁都洛阳持续的时间不长，规模有限，并非真正意义的战略撤退，军事指挥机关、政治中心机构都未真正迁移，只能说是个撤退的预演。
南京国民政府清楚地认识到，不论怎样避战退让，都不会满足日本的侵华野心，中日之间迟早要发生一场全面战争。为此，在加紧扩军备战，整顿经济，强化政府职能的同时，也加快了战略撤退及迁都的筹划。
二、西京陪都的提出与筹备
“一·二八”事变后的迁都洛阳只是一时的权宜之举，洛阳并不是最佳的退守之地，面对东北尽失，华北、华东渐受侵凌，西南地区仍处于军阀割据的局面，南京政府便把战略撤退的目光放在了西北地区的西安。
南京国民政府成立之初，就确定开发西北、建设西北为政府要务之一，1928年1月，国民政府成立建设委员会，1930年7月，该委员会制定了《西北建设计划》。相继组建西北科学考察团、西北实业考察团等进行实地考察，为实施开发西北做准备。抗战爆发后，西北成为抗战的后方，开发西北显得更为迫切。国民政府强调以西北为复兴基地，提出了开发西北的计划和决议。这些决议和计划为以后西安被定为“陪都”和西京筹备委员会的成立作了准备。
西北干旱少雨，农业收成不稳定，南京政府相继投资修整了渭北的灌溉系统。西北交通闭塞，政府首先把陇海铁路向西延长至宝鸡。另外还修了西兰公路、西荆公路、川陕公路。西兰公路由西安到兰州；西荆公路由西安经紫荆关到湖北宜昌；陕川公路由西安跨越秦岭，经汉中到成都和重庆。初步改善了以西安为中心的交通状况。
国民政府立足于国防建设，在西部兴修大型工厂。继续推进大西北的经济建设，以增强未来大西北作为战略后方的地位。
以洛阳与西安相比较，在历史、地理及开发西北之大计诸方面，洛阳都要稍逊一筹。以历史而言，西安为十六个王朝与政权的都城，西周、秦、西汉、隋、唐等我国历史上强盛繁荣的大一统王朝先后定都于此；以地理言之，西汉初年的娄敬、张良在劝说汉高祖刘邦放弃洛阳西都关中时就曾有过精辟的比较论述，清代舆地大家顾祖禹也有“洛阳守不如雍（长安），战不如梁（开封）”之说；至于开发西北之大计，西安就在西北，比之偏东的洛阳更能发挥开发西北的作用。秦汉隋唐诸王朝在开拓西北边疆方面的成就，充分证明了这一点，如果在首都南京之外另选陪都，西安的优势明显超过洛阳。
其次是九·一八事变后，全国抗日救亡运动风起云涌，为消减因不抵抗而激发的沸腾民怨，提出以西北为长期抵抗的后方根据地，可转移国人视线，表明政府抗日的决心。加之中原大战，冯玉祥部战败，中央势力已控制陕甘宁青地区。这是国民政府确立以西北为长期抵抗后方根据地的一个原因。
1932年3月1日至6日，在洛阳西宫东花园召开的中华民国第四届中央执行委员会第二次全体会议上，通过了《国民党中央确定行都与陪都决议案》，具体内容为：
一、以长安为陪都，定名为西京。
二、以洛阳为行都。
三、关于陪都之筹备事宜，应组织筹备委员会，交政治会议决定。
将西安定名为“西京”，由中央特派专员担任筹备委员会委员长，以一年为期，筹备完毕。3月6日经秘书处函请查照并经中央执行委员会第302次会议讨论之后，正式确定张继为西京筹备委员会的委员长，居觉生、覃振、刘守中、杨虎城、李协、褚民谊、陈壁君、王陆一、戴愧生、石青阳、黄吉震、李敬斋、贺耀祖、邓宝珊、思克巴图、陈果夫、焦易堂等19人为委员，第一次委员会议随即在洛阳举行，自此，西京筹备委员会正式组建，4月17日，于西安训政楼开始办公，开始了陪都西京筹建工作。6月4日迁至东木头市2号（今东木头市西口市24中学）。内设秘书处、人事室、会计室等。1933年6月邵力子任陕西省主席，9月29日被聘为西京筹备委员会委员。
1937年8月13日，日军以租界为依托，向上海发起大规模的进攻。中国驻军奋起抵抗，开始淞沪抗战。11月南京国民政府发表宣言：南京国民政府移驻重庆。
本月11日，军委员会蒋中正为长期抗日之需要，竭国民政府主席林森，商定迁都重庆事宜。此案经16日国防最高会议通过。本日，国民政府正式发表迁都重庆宣言，决以最广大之规模，从事最持久之战斗。
南京国民政府虽已决定迁都重庆，但并未终止西京筹建，国民党五全大会第三次会议依旧将《西北国防经济建设案》作为重要问题来讨论，该议案称：
自东北事变以来，建设西北，已为全国一致之主张，但如何利用西北经济资源，如何从事西北国防准备，似尚未有根本之具体计划。兹就西北之可靠资源，与夫国防之实际需要，拟具西北国防经济之建设草案。
三、西京筹备委员会的职能及筹建情况
1932年西京筹备委员会成立后不久，即当年11月间，蒋介石向国民党中央第四十次常委会提议：“长安改为行政院直辖之市，兼负建设陪都之专责，根据陪都计划，划定适当区域为市区，并由国库筹拨经费”。经337次中央政治会议讨论，形成相关决议:
（一）西京应设直隶于行政之市。
（二）西京市之区域，东至灞桥，南至终南山，西至沣水，北至渭水。
（三）西京市之经费，暂由国库拨发，每月三万元。
（四）西京市设市长，其下先设测量处，办理全市地形测量事项；次设土地估价等事项；次设工程处，办理筑路、水利等事项。俟办理具有规模时，再将长安县并入。
（五）西京筹备委员会为设计机关，西京市为执行机关。
上述决议明确了西京市的地位与性质、西京市区范围和西京筹备委员会的职能与工作任务。11月25日，国民党中央常委张继、张人杰、宋子文等11人致电陕西省主席杨虎城：“中央因注重陪都，决议将西京改为特别市。”请杨提出实施办法，陕西省政府当即召集有关人士拟议实施办法，内务部还拟定出西京市市长人选（张继），准备先行组成市政府。正当此时，邵力子新任陕西省主席，省、市在税收等方面向来存在矛盾，西京如成为中央直属之市对省上不利，邵于1933年10月4日具文呈请国民政府：“窃思中央地方现时同在极端艰窘之中，西京市政府固不必即时成立。……前由中央议决月拨三万元，迄今未拨……，对于业经议决之西京市每月经费三万元应饬财政部迅予照拨。”邵的呈文之意，市政府我不同意成立，钱我还要。复经11月初的中央政治会议决议：三万元经费按月照发给陕西省政府，市政府缓设。于是西京筹备委员会一直担任着“设计机关”与“执行机关”的双重角色，从实际情况来看，后一种角色似乎表现得更为充分一些。正因为如此，西京筹备委员会自其成立之初，就奉行边设计边建设的方针，正式的都市规划设计工作开展得较晚。
为便于实际运作和协调各方面的力量， 1932年9月，西京筹备委员会、陕西省政府、全国经济委员会西北办事处联合组建西京市政建设委员会。在西京市政建设委员会的指导下，西京筹备委员会制定了“西京筹备委员会工作大纲”：
一、测量 先测西京附近地形图，供将来都[市]设计之需。
甲、精度 城关附近用五千分之一尺度，其余用万分之一尺度。
乙、范围 东至临潼，西至咸阳、北至渭河，南至终南山。
丙、程序 先由西城关开始，继续向外推展。
二、饮料 井泉之考查，自来水之设计。
三、电气 电灯、电车、无线电。
四、金融 现状及其改革方案。
五、土地 现状及买卖习惯，并研究整理方案。
六、 市内交通 现状及改善方案。
七、 市民生活 现在及将来。
八、 都市设计 俟测量完竣再办。
九、 农业
十、 林业
十一、 矿业
十二、 畜牧
十三、 商业
十四、 工业
十五、 交通
十六、 水利、水力
十七、 农村经济
十八、 西北各省经济调查
十九、 西北各省社会调查
二十、 调查名胜古迹
二十一、 编辑西京指南
这一工作大纲，几乎涵盖了西京筹备社会、经济、文化的各个层面，但在国民政府业已迁都重庆，应对侵华日军步步紧逼的情势下，实难全面实施，根据档案资料，西京筹备委员会的实际工作主要有：
1地形勘测。西京筹备委员会成立不久，即从南京参谋本部陆地测量总局和陕西陆地测量局调用测量人员，组建了西京测量队，开始对西京市区的四至、气象、地形及面积、公共建筑物地点及名称、名胜古迹、人口、保甲村落之区分以及现有经济状况、道路交通状况等进行了一系列调研与评估。测量队还凭借航空测绘技术，完成了西安城关五千分之一地形图、西京胜迹图、关中胜迹图、茂陵、昭陵所辖区地形图等测绘任务，这在西安历史上当属空前之举。
2 路桥建设与水利建设。从1935年11月到1938年3月，西京筹备委员会在西京四郊，先后修筑了汤峪路、仓颉路等二十条公路，其宽度均在5米以上，总计长度超过367华里，并新筑沣峪河桥等5座桥梁。到1939年，西京筹备委员会已修建公路网700余里。至1940年12月，又完成了青龙寺路、清凉寺便路、兴教寺便路等一系列风景路段的修筑，总计达751华里。1941年，为适应城区商业发展需要，又开辟东西自强路8条、南北抗战路9条、建国路8条，总长40多公里。以后的数年中，筑路工作且筑且补，一直在进行着。在西京筹备委员会的13年中，在西京市内及四郊修筑公路总计920余里。水利建设方面，西京筹备委员会计划引水入城以解决城市供水问题，于1940年底完成了大峪、库峪、汤峪等河入城测量工作，同时借助城东南蓝田县境内汤峪温泉水源修建了伤兵疗养池一座。
3 城市绿化。1935年11月到1938年3月间，西京筹备委员会在新修筑的十余条路旁，栽种了杨、柳、榆、槐、香椿等树木，成活达14000余株。这一时期还建成未央、杜公祠、含元殿三个林场和城南、茂陵、昭陵、太液池、张家村五个苗圃，进行大规模的育苗造林工作。早在西京筹备委员会成立之初，即提出“广植树木，并设法长期引水入城，以资改进城市风景，调剂市民精神”的方针，作为市政建设工作的重点。截止1944年4月，西京筹备委员会累计在公路两旁栽植行道树164930余株。
4 文物保护。西京市为周、秦、汉、唐历代都城，文物古迹繁多。如何保护和拯救这些文化遗产，西京筹备委员会也予以高度关注。成立之初，即将调查名胜古迹列入工作大纲。为识别和保护之需，筹委会在隋唐曲江遗址、唐大明宫、苻秦宫城、阿房宫等73处古迹处栽立标志，并分别培植风景林、果林等以资保护。西安周围各县的文物古迹，也尽力予以保护，先后给户县、眉县、蓝田县、韩城县等地公函，加强对沣桥牌楼、草堂寺、太史公祠、太白山等众多名胜古迹的保护。在抗战时期动荡的年代，许多古迹正是通过他们的呼吁和保护，才免去灭顶之灾。
西京筹备委员会，为当时的古城西安的城市建设做了不少基础性工作，并曾提出过几套完整的陪都建设计划，尤其是西京市分区方案，是西京筹备委员会借鉴国外先进都市规划经验并结合当时的陪都建设需要而制定的，有一定的科学性、前瞻性。由于当时全国处于抗战时期，并未得以完全的实施，但它依然是西安城市发展史上第一个具有近现代意义而且比较成熟的城市建设规划，对后来西安城市设计产生了一定的影响。
四、西京陪都的裁撤
1944年，世界反法西斯战争形势发生根本性转折，中国抗日战争胜利在望，战时机构的设置也开始相应的调整。1945年3月19日，国民政府党渝文字第188号令根据当时全国政治形势的变化，发布了国民党中央设计局关于裁撤及调整机构之总建议，其中明令裁撤西京筹备委员会，原有工作移归陕西省政府接办。西京筹备委员会3月23日接到此令后，当即遵照办理。4月，行政院致电陕西省政府又明确指示西京筹备委员会裁撤，原有工作移归西安市政府接办。由于西京筹备委员会筹办陪都历时长，工作范围广，又有不少附属机构，许多重要文卷、图书分存于长安、礼泉，亦有远在陕西褒城者，裁撤后的人员安排也很费周折，所以办理结束手续颇为复杂，有关移交工作一直延续到6月30日才完全结束。从1932年3月7日正式成立，至1945年6月30日正式结束为止，西京筹备委员会前后工作了十三年零三个多月。
在抗战时期的民族危亡关头，国民政府以西北为长期抗战根据地，确立西安为陪都，组成西京筹备委员会，从1932年3月至1945年6月，进行了长达13年的筹备工作。这一战略决策，虽为一预备方案，实施有限，但在中国抗日战争史中，仍不失为一重大事件。
