[地级市]“市辖县”体制应当稳定 [复制链接]

引用第78楼燕山雪于2008-11-05 14:08发表的  :
而如果省的幅员过小，水利等很多国土资源与社会事务的管理就会比较棘手，省际矛盾会增多，就如同目前京津两市的用水就必须与河北省协商一样。如果东中部发达地区这样的矛盾过多，肯定会影响当地的发展，中央也必然为此设立协调机构

弄出一些两广总督、湖广总督、三江总督、河海总督也是很好的

引用第77楼燕山雪于2008-11-05 14:04发表的  :
因此强制性撤市的必然结果是在中东部平原地区搞出一批幅员狭小的袖珍省，在西部和北部地区搞出动辄数万平方公里、甚至十几万平方公里国土面积超级广阔的“大县”，这样的县长，不要说县长就是乡镇长一出门介绍起自己的家乡都神奇的很，我们镇从东经xx度到xx度，从北纬xx度到xx度。

江苏、浙江不袖珍吗？？？
宁夏、海南不袖珍吗？？？
重庆、北京、天津、上海不袖珍吗？？？
台湾不袖珍吗？？？
香港、澳门不袖珍吗？？

新疆且末县面积19.8万平方公里，相当于陕西省的面积，比广东省要大，是20个天津的面积，是江苏加浙江的面积。
新疆若羌的面积也有13.9万平方公里。
超过10万平方公里的县，即比江苏浙江面积大的县还有：内蒙古的额济纳旗（11.5万平方公里）、西藏尼码县（27万平方公里）、西藏改则县（10万平方公里）。

呵呵。。。。就是牛，有几个省大。

引用第80楼燕山雪于2008-11-05 14:20发表的  :
但是，请不要忘记，人口密度小于每平方公里50人的地区，占我国国土面积的一半以上。
国土面积过于辽阔，或许这就是大国的不幸吧

面积在1万平方公里的县也是很多的。
最大的县27万平方公里。

引用第35楼雅昭于2008-10-17 21:19发表的  :
縣是州的下屬行政分割，而按照現行的地方行政制度，現行的縣是市的附庸地。對地級市而言，核心市區是「主子」，外圍市轄區及縣市是「公公」，內外有別。
州與縣是單純上下級關係，而地級市與縣則既是上下級關係，又是對立獨行關係。地級市既是各縣市之上的裁判，同時又參與同所轄縣市的競爭，豈有此理。

这样说来，中央政府和省政府虽然没有直辖的区域，但都有直管的企业，同样参与与地方的竞争，而且规模更大、实力更强，中央和省政府同样既是裁判员又是运动员，这又如何是好呢？

引用第85楼haizhiben于2008-11-05 14:46发表的  :
面积在1万平方公里的县也是很多的。
最大的县27万平方公里。

这是没有办法的办法？因为蒙藏新的国土面积太辽阔了，而人口太少，很多地区都是无人区。但是把这种特殊情况作为常态就不对了。

27万平方公里的县没有听说过，若羌县、内蒙古阿拉善三旗、藏北的一些县都没有那么大

引用第84楼haizhiben于2008-11-05 14:43发表的  :
江苏、浙江不袖珍吗？？？
宁夏、海南不袖珍吗？？？
重庆、北京、天津、上海不袖珍吗？？？
台湾不袖珍吗？？？
香港、澳门不袖珍吗？？
.......

就是按照江苏这样袖珍的规模也不方便全面的省县直辖
北京、天津、上海、香港、澳门很袖珍，但是吃水的问题都解决不了，需要与周边的省协调
宁夏也是，如果甘肃和宁夏是一个省，大柳树的问题早就解决了。
如果在我国东部弄出三五十个袖珍“省”来，这样的矛盾将更多，流域管理机构会更加疲于奔命，本来目前省际间的水事矛盾就够多了。
如果苏皖两省南北两分，本来省内就可以解决的江水北调、因江入淮，就需要长江委员会出面协调了
海南和台湾是两个岛，从管辖的海洋国土角度来讲并不袖珍。

引用第88楼燕山雪于2008-11-05 15:00发表的  :
就是按照江苏这样袖珍的规模也不方便全面的省县直辖
北京、天津、上海、香港、澳门很袖珍，但是吃水的问题都解决不了，需要与周边的省协调
宁夏也是，如果甘肃和宁夏是一个省，大柳树的问题早就解决了。
.......

但是这些袖珍市区存在有其特殊意义，如果不是考虑这些特殊意义早就被合并了。

统县政区现在多是地级市，即实行市管县体制的市域，另外还有自治州与少量的地区，一般辖数县至十数县。这一层次从秦汉到隋唐至明清虽然郡、州、府各色名称不同，但其地位幅员基本趋于稳定，民国初年裁撤这一层次，实行省县直辖，不久就发现难以运转，又设立了道及后来的专区。现在又有许多省县直辖的探讨与呼声，实际上无论全面缩省还是并县，都是根本难以做到的

引用第90楼燕山雪于2008-11-05 15:58发表的  :
统县政区现在多是地级市，即实行市管县体制的市域，另外还有自治州与少量的地区，一般辖数县至十数县。这一层次从秦汉到隋唐至明清虽然郡、州、府各色名称不同，但其地位幅员基本趋于稳定，民国初年裁撤这一层次，实行省县直辖，不久就发现难以运转，又设立了道及后来的专区。现在又有许多省县直辖的探讨与呼声，实际上无论全面缩省还是并县，都是根本难以做到的

秦汉的郡辖30数县的也是常态，中间没有其他层级。
只是王国辖县才少。

两汉的郡相当于现在的省级单位，州则可以算做大区级，而且州是作为监察区的，还不是真正意义上的行政区，州作为行政区是汉末的事。
当然，由于汉辖郡太多，解决的办法应当是合并郡国，而非设立州级行政区。但汉末和晋走了增加行政层级的错误路子。

西汉的郡辖县情况：（单位：县）
辖县30个以上的：：琅邪郡（51）汝南郡（37）沛郡（37）东海郡（38）西河郡（36）南阳郡（36），共235县；

辖县20-29个的：左冯翊（24）右扶风（21）河内郡（24）河南郡（22）河东郡（24）颍川郡（20）山阳郡（23）泰山郡（24）东郡（22）临淮郡（29）北海郡（26）安定郡（21）太原郡（21）上郡（23）钜鹿郡（20）渤海郡（26）乐浪郡（25）涿郡（29）会稽郡（26）益州郡（24），共474县；

辖县10-19个的：京兆尹（12）弘农郡（11）陈留郡（17）平原郡（19）千乘郡（15）济南郡（14）齐郡（12）东莱郡（17）陇西郡（11）武威郡（10）张掖郡（10）金城郡（13）天水郡（16）北地郡（19）上党郡（14）五原郡（16）云中郡（11）定襄郡（12）雁门郡（14）朔方郡（10）魏郡（18）常山郡（18）清河郡（14）广平国（16）中山国（14）信都国（17）上谷郡（15）渔阳郡（12）右北平郡（16）辽西郡（14）辽东郡（18）代郡（18）庐江郡（12）九江郡（15）丹阳郡（17）豫章郡（18）江夏郡（14）桂阳郡（11）武陵郡（13）零陵郡（10）南郡（18）长沙国（13）汉中郡（12）广汉郡（13）犍为郡（12）越隽郡（15）牂牁郡（17）巴郡（11）蜀郡（15）郁林郡（12）苍梧郡（10）交阯郡（10），共731县；

辖县10个以下的：梁国（8）鲁国（8）济阴郡（9）城阳国（4）淮阳国（9）东平国（7）泗水国（3）广陵国（4）楚国（7）淄川国（3）胶东国（8）高密国（5）酒泉郡（9）敦煌郡（6）真定国（4）河间国（4）玄菟郡（3）广阳国（4）六安国（5）赵国（4）武都郡（9）南海郡（6）合浦郡（5）九真郡（7）日南郡（5），共146县；

其他：西海郡（？）



也就是
辖县30个以上的郡，辖县数占到15%；辖县20-29个的郡，辖县数占到30%；辖县10-19个的郡，辖县数占到46%；辖县10个以下的郡，辖县数占到9%。

而当今的地级市的辖县数一般在10个以下，有点变态啊。

建议立即撤消地区级行政区，实现省县直辖。

引用第93楼haizhiben于2008-11-06 11:43发表的  :
建议立即撤消地区级行政区，实现省县直辖。

不反对选择性的“省县直辖”的尝试
但做什么事情都不能一刀切，强制性撤销地级市波及的东西太多，虽然不排除有成功的可能，但是风险也太大

坚决要求撤消地级市，取消市辖县体制，适当并县。

引用第95楼haizhiben于2008-11-06 12:58发表的  :
坚决要求撤消地级市，取消市辖县体制，适当并县。

并县分省，岂是儿戏？

引用第97楼e-intercity于2008-11-06 13:12发表的  :
州制和地区体制的根本区别在于
地区没有法律地位.
而改革后的州应当是实实在在的地方政府体制.
.......

还是得修改宪法

适当合并地级，下辖10-20县，设为州，作为地方行政实体；直辖市就是特殊的州（相当于唐朝的“府”）。

省适当合并至10-15个，弱化它的权利，逐渐将其变为中央的派出机关。

引用第99楼hand于2008-11-06 16:12发表的  :
适当合并地级，下辖10-20县，设为州，作为地方行政实体；直辖市就是特殊的州（相当于唐朝的“府”）。
省适当合并至10-15个，弱化它的权利，逐渐将其变为中央的派出机关。

变来变去还是三级

引用第100楼燕山雪于2008-11-06 16:22发表的  :
变来变去还是三级

“省”虚化后，就是2级半。

http://www.chinaccer.com/deart.asp?artid=26777
http://xzqh.info/bbs/read.php?tid=14720&fpage=101

对市管县体制的新思考：五大弊端

　　作为我国政治体制改革的一个重要组成部分，市管县体制不仅仅是行政区划的简单变动或行政管理手段的变革，而且是一场深刻的地方政府制度改革和政府权力的再分配。它对于我国正在进行的行政体制改革、城市化进程乃至整个社会主义现代化进程，都有着极其重要的影响。因此，我们应该从战略的高度，从国家宏观体制的高度，对它进行认真深入的研究。
　　 但随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，由于市管县体制缺乏系统配套的城市发展机制和人口政策的平台，该体制下的市县矛盾已经成为当前我国城市群区行政区划管理中的最突出矛盾。尤其在经济发达的东部沿海地区，市管县体制的弊端日益突出。
　　具体说来，市管县体制的弊端有：
　　第一，造成虚假城市化。根据国际通用标准，城市作为一个涵盖城市人文子系统、政治子系统、经济子系统和公共设施子系统的人类社会生活的载体，是有其内在规定性的，而我国因市管县体制一哄而起的地改市、地市合并、县改市热潮，尽管带来了城市数目的急剧扩张，却恰恰违背了这种规定性。
首先，我国的许多市已不再是一个城市型行政区，而是一个以广大农村为主体的区域型行政区。于是，这就出现了诸如杭州市与杭州市区不知何指（杭州市可以指浙江省省会的小杭州市，也可以指管七个县市及五个区的大杭州市），重庆一度成为“世界第一大城市”（将重庆市人口加上所辖县市人口的统计）等怪诞的现象。其次，许多市仍是农业主导，第二、三产业比重偏低；大量所谓“市民”在从事农业，非农业人口比率偏低。这种所谓的城市，实质仍然是一个农业功能或至少是半农业功能的超级“县”，而非真正意义上的城市。仅以湖南省为例：1997年湖南省12个地级市辖区（不含市辖县）农业人口的比重高达48％，其中常德市鼎城区、张家界市永定区、益阳市赫山区的农业人口比重分别高达88％、80％和75％。可见，它们并不是真正的“城市区”，而是典型的“乡村区”，城市化的水分很大。
　　第二，违背城乡分治的国际惯例。
　　实行市管县体制表明了政府的一种企图通过城乡合治实现城乡互补和城乡一体化的努力。改革开放前，我国一直实行城乡分治体制，在管辖范围上市政府一般只限于城区和郊区，在户籍管理上实行市民和农民分类管理，在政府体制上则实行一般区域性地方政府和市镇政府两套体制，在行政区划管理体制上城市型行政区和地域型行政区并存。随着市管县体制的推行和深入，我国城乡关系已由过去的城乡联盟发展到城市领导乡村，基本实现了城乡合治的地方行政管理体制。
但是，由城乡合治走向城乡分治，由城乡混一走向城市自治、农村自治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。全面推广市管县，就会将已经实行近百年的城乡分治重新回到城乡合治的老路上去，违背城乡分治的发展规律。这是因为，城市和农村是有着质的差异的两个完全不同的领域，主要表现在：（1）城市居民因工作需要，经常迁徙流转；农民与土地结合，安土重迁。（2）由于经常迁徙调动，与家族联系少，市民往往首先注重个体和家庭的利益，但一经遇到个人或家庭无法解决的问题时，则因举目无亲而求助于个体的联合，也就是小求私、大求公；农民则往往先考虑其村庄利益，一经村庄利益与家族利益矛盾时，转而维护家族利益，也就是小求公、大求私。（3）城市以第二、三产业为主，不具有明显的季节性；农村以农业为主，春种夏收、夏种秋收，管理的季节性强。因此，城乡分治才是各国城乡治理的正确方向。
　　同时，从中国目前的实践来看，所谓城乡合治，基本上仍然是板块式的合治，而不是真正有机的一体化合治。管县的市政府的机构设置大都可以清晰地分成两个系统，一是城市管理系统，二是农村管理系统，两者之间基本上互不相关。这既与城乡的不同特点有关，也与具备城市管理和农村管理两个经验的高素质政府官员的缺乏有关。
　　进一步讲，城乡合治并不就能带来城乡互补或城乡一体化。在不彻底改革城乡二元分割的户籍制度和不彻底打破重工抑农、重城轻乡观念的情况下，任何形式的城乡合治都改变不了“外合内分”的客观事实。因此，企图通过拉郎配式的市管县体制实现城乡合治，既违背了城乡分治的国际惯例，又不符合当代中国城乡的实际状况。
　　第三，增加了一个地方行政层级，产生了新的条块分割。
　　可以说，实施市管县的初衷是为了解决条块分割和城乡分割的问题。但各地的实践证明，上述目的并没有真正达到。实行市管县体制后，地区一级政权由过去的虚设变成实置，对县的管辖由地区行政公署以省的名义管理(虚管)变为由市全权管理(实管)，行政区划的层级由省县乡三级变为省市县乡四级。凡是县与省之间需要上情下达或下情上达的问题，无论是政策性的还是业务性的，本来可以直接沟通，但现在却不得不经由市一级中间层次，与地管县时相比，信息传递增加了一套程序，影响了信息传递速度，降低了行政效率。
　　市管县体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾，市县貌合神离，部分地方市县关系相当紧张。根据宪法规定，县和市是两个平行的行政区域主体，市管县之间的法律关系，只是市接受省（自治区）的委托，对县的各项工作进行代管，而非法律意义上的管辖。县与市辖区不同，不构成市的组成部分。但在市管县后，许多市视县为附属行政单位，要求县的经济发展从属于市区经济发展的需要，导致这两个利益主体的冲突，从而使得市管县实际成了“市吃县”、“市卡县”、“市刮县”和“市压县”。
　　第四，市管县缺乏充分的法律依据。
　　我国宪法规定我国行政区划分省、县、乡三级，因此，依法只能是市带县、市领导县，而不能是市管县。但同时，宪法第30条第二款又变通规定了“直辖市和较大的市分为区、县，自治州分为县、市”。实行地级市管县体制的法律依据大都来源于此。但究竟什么是“较大的市”呢？国务院已经批准青岛、齐齐哈尔等18个市为“较大的市”，加上自然成为“较大的市”的28个省会城市，“较大的市”共计46个。因此，只有46个“较大的市”和4个直辖市依据宪法可以实行市管县。由于混淆了“地级市”与“较大的市”的概念，实行市管县的地级市竟多达205个，结果“市管县”名义上由市受省委托进行代管，但事实上省不再过问，而由市进行真正意义上的管理，也就是说市的权力在不断扩张，从而成为实际上的一级行政区划，这显然与宪法的规定相违背。
　　第五，行政区域与经济区域的强制性统一，不利于经济社会发展。
　　实行市管县体制，目的在于通过行政命令，使行政区域和经济区域达到一致，以经济比较发达的城市辐射和带动周围农村乡、镇经济的发展，逐步实现城乡一体化。但在现实中，市所辖的行政区域却往往与经济区域不相一致。根据行政学的有关原理，一个下级只能服从于一个直接的上级，以避免多头领导和政出多门。因此，在行政体制上，不允许两个同级的地方政府共管一个县；但从经济发展的需要上看，有些县的确需要多个中心城市的带动和辐射，甚至需要外省的市来带动。例如，上海市对江浙一带的许多县和中小城市、北京市对河北的廊坊市和大厂回族自治县、南京市对安徽的一些县等都有很大的辐射和带动作用，但在行政区划上，我们则不可能将受上海、北京、南京等中心城市辐射影响的县甚至中等城市都划归其管辖。市管县强化了一个市对所带县的垄断地位，但却限制甚至排斥了其他市对该县的带动作用，再者对于判断哪一个市才是带某县的最佳市，我们也缺乏有针对性的科学具体的标准。
　　基于市管县体制的上述弊端，我们认为，市管县体制并非我国区划体制改革的理性方向。为实现宪法所确定的省县乡三级行政区划层级，应改革市管县体制，总体上按城乡分治的原则实行市县分治，同时扩大省级区划数目。
　　首先，取消市县分等，实行市县分治即省（包括省、自治区、直辖市，以下同）管县。消除市与市之间的行政级差，不再将直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级；同时，使市与县同级，都划归省（区）统一管理。这样，虽然市县之间的功能和特点不同，但都是省(区)直接分块管理的行政区划，都是处于省(区)之下的第二级行政建制，行政级别相同。实行市、县同级，是实现市不再管县、省(区)直接管县(市)的关键，还可以从根本上解决近年来出现的县、市升格热的问题。事实上，根据民政部《中华人民共和国行政区域简册1999》提供的资料，由省级政区(包括省、自治区、直辖市)直接领导和管理县级政区，如北京、上海、天津、重庆等4个直辖市和海南省均直接领导和管理县级政区，湖北、河南、安徽、新疆等省区还直辖个别或几个县级市和林区。全国由省级政区直接领导和管理的县级市18个，县37个，自治县11个，林区1个。可见，省管县是具有可行性的。
　　其次，扩大省级区划数目。实行省（区）管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府的工作负担，甚至可能使之不堪重负。因此，省管县应该与重新调整省级行政区划相结合。借鉴国外经验，考虑到我国实际，省级行政区划应大体在50个左右比较合适。尤其是考虑到西藏、新疆等边疆政区，民族问题较多，与目前政区过大和过分的一体化不无关系，因此，可根据民族风俗、地理位置、经济水平、安定状况等标准，将它们适度分成若干个省级政区，以有效加强领导，维护国家统一和社会稳定。又如山东，历史上就分为齐文化圈和鲁文化圈，即现在的胶东半岛和西部内陆，两地经济发展水平、文化习俗等相差较大，再加上山东省的庞大人口规模，因此可以考虑分开。江苏被长江分为苏南和苏北，两地经济社会发展水平差距很大，也同样可以考虑分开。其他的人口大省、地区大省（区）等也可以适当调整。
　　但由于当前我国的大多数地区仍然是欠发达与中等发达并存，市管县体制在促进中心城市发展，克服地市矛盾等方面仍有一定积极作用，因此可在一些较落后的地区继续实行这一体制，但必须要得到基层政府、区域群众的支持，并加大对市县矛盾与城乡利益冲突的监控和协调力度。在市县经济均较发达、市县离心力强的区域，如苏锡常地区、珠江三角洲、环渤海经济圈等，市管县体制已经严重束缚了区域经济发展，阻滞了城市规划和管理，因此，可通过逐步取消市管县体制，建立新的城县联盟或城县合作协会，以有效协调城乡利益矛盾，真正推动我国城市化和城乡一体化的进程。( 黄仁宗 )

2004-2-25 16:08:44

www.sddx.gov.cn/001/001013/001013001/883148778480.htm

市管县体制的利弊分析及改革思路

    王英津

　　迄今为止，市管县体制已基本在全国范围内确立下来，应该说，这是我国政治体制
改革的一项重大成果。经过20多年的发展，这项改革在取得积极成效的同时，也对我国
的行政体制产生了许多负面的影响。那么，如何评价市管县体制的实施功效？如何兴利
除弊？特别是未来的市管县体制将如何改革？无疑，这是我国学术界必须要认真探讨的
问题。
　　一、市管县体制的由来及其模式
　　市管县的体制最早可以追溯到20世纪50年代末60年代初。1958年，河北省撤销天津
地区，将其所辖的武清、静海等12个县划归已改为省辖市的天津市领导，开创了省辖地
级市可以领导县的先例。1959年,第二届全国人大第九次会议通过了《关于直辖市和较大
的市可以领导县、自治县的决定》，对市管县体制作出了法律上的规定，直接推动了市
管县体制的发展。至1960年 ,全国已有52个市领导243个县，约占全国县建制总数的八分
之一。其中辽宁省撤销了全部专区及专员公署，由10个地级市领导43个县和1个县级市。
河北省也撤销全部专区，由7个地级市领导合并后的64个县和3个县级市。但是，这次市
管县体制产生的契机是大跃进和人民公社化运动,由于其缺乏客观的经济文化基础，因而
很快就“降温”了。1961年以后,随着经济调整和整顿的开始 ,市管县体制不仅停止了发
展，而且大量县市又恢复了原有体制，特别是河北省，恢复了全部专区和专员公署。至
1966年，全国领导县的市下降到25个，领导县的数还不到1960年的三分之一。至此，市
管县体制经历了第一次大起大落。
　　市管县体制的再度兴起，是在 20世纪80年代初。当时由于在经济生活中存在着城乡
分割、生产重复、流通堵塞、多头领导、互相牵制等现象，人们在寻找解决问题的办法
时发现，这些现象都同行政管理体制和行政机构设置有关。要改变这种状况，办法之一
是要发挥城市的作用。也就是说，要以经济比较发达的城市为中心，带动周围农村，统
一组织生产和流通。然而，在地级市和地区行署并存于一地的体制下，前者管城市，后
者管农村，城乡在体制上被人为地分割。鉴于此，江苏省率先在经济比较发达的地区，
实行地市合并，由市领导周围各县，逐步形成了以城市为依据的各种规模和各种类型的
经济区。这个经验，得到了中央的肯定。1983年2月15日，中共中央、国务院发出了《关
于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，并决定把推广市管县行政体制，实行地
市合并或地改市，作为1983年地方政府改革的一项重要内容。从此，市管县体制开始在
全国范围内推行。截止到1988年底，全国已有164个地级市领导739个县，领导县的市占
地级市总数的９０．１％，受市领导的县占县总数的３８．１％。此后市管县体制又有
了迅速发展，到2001年底，全国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，占地级行
政建制的80%。地级市管县的数量占全国总数的70%，人口占总人口的80%以上。显然，这
已成为中国地区行政体制改革的一个重要趋势。
　　在市管县体制实施过程中，其具体的实践模式有三种，即地市合并、划县入市和建
市领县。
　　1．地市合并。它是指地区行政公署与该行署驻地的地级市政府实行机构合并，建立
新的地级市政府而领导周围各县的模式。地市合并式是市管县改革的主流模式。地市机
关合而为一，由市政府领导周围各县的改革，解决了长期以来由于这两个行政级别相同
的机构并立一个地方而产生的诸多矛盾，打破了地市分立的体制下“市府抓工业，行署
抓农业”的旧格局，从城乡分治走向了城乡合治。这有利于城乡一体化战略的实施，是
地方行政改革的一个亮点。
　　2．划县入市。它是指从城市周围地区划入一定数量的县归地级市领导的模式。一般
来说，采用这种模式领导县的地级市,具有一定规模,工商业也比较发达，但却不是地区
行政公署的驻地。江苏的南京、无锡、常州、连云港等市均属这种模式。常州市原来就
是地级市, 但不领导县。1983年3月,江苏从已撤销的苏州、镇江地区划入武进、金坛、
深阳三县归其领导。在这种模式下,市所领导的县一般数量不多。
　　3．建市领县。它是指该地区原来并无地级市建制，而为了实行市管县的体制,新设
立了一个地级市,并由它来领导周围各县的模式。采用这种模式的地区，一般来说工商业
不太发达,城市规模也比较小，地区行政公署设在县级市或城镇上。具体形式又有三种：
一是将原县级市升格为地级市领导各县；二是将县改市升格为地级市、地区行署机关改
为市政府机关而领导各县；三是将地区行署机关直接改为地级市机关，新设市建制而领
导县。
　　市管县体制的实施，使省与县之间出现了一级实体政府，形成了一种前所未有的地
方行政体制。也就是说，市管县的体制使部分地方形成了省——市——县——乡四级政
府的格局。需要说明的是，实行这种体制改革的地方，都是经济相对发达的地区；而在
经济相对不太发达的地区，则没有实施这一改革。
　　二、市管县体制的利弊评析
　　（一）市管县体制的积极效能
　　综合国内学者的意见，结合自己的认识，笔者认为，市管县体制的积极效能主要表
现在：
　　1．较好地打破了多年来市县之间的行政壁垒和城乡分割、工业农业分离的封闭式的
自然经济格局。通过市管县体制的实施，使城乡经济日益融合为相互依托的区域性经济,
实现了城乡生产要素的合理配置，有利于城市工业向县域的扩散，有利于发挥城市对县
域经济发展的其他支持作用，为城市带动农村、城乡协调发展创造了条件；并且能在一
定程度上改变生产重复、流通堵塞、运输浪费、领导多头、互相牵制等现象。
　　2．发挥了中心城市对农村发展的带动作用。通过市管县体制的实施，加快了对农村
自然资源的开发和利用，推动了城乡一体化的进程,也使运用市政府的管理职能来加强行
政区的横向经济联系、推动工农业生产的发展、统筹安排城乡的经济建设成为可能。
　　3．增加了市域规模和经济总量，提高了城市知名度。通过市管县体制的实施，有利
于在更大范围内集聚和配置生产要素，有利于形成以中心城市为核心、以市域为腹地的
城镇体系，有利于中心城市自身的发育、成长、壮大，从而辐射和带动区域经济社会的
发展，有利于城乡重大基础设施的统一规划和建设，从而实现区域发展格局的优化。
　　4．实现了城市和农村的优势互补。通过市管县体制的实施，发挥了城市和农村各自
的优势，改变了不合理的经济结构，逐步形成了经济综合协调发展的格局。事实证明，
这种体制促进了行政管理体系与经济组织体系的大体重合，有利于运用行政力量推动经
济改革与组织经济活动。
　　5．加强了对县的行政管理。在原有体制和交通不便、信息交流相对困难的情况下，
省如果直接管县，其管理幅度过大，管理负担过重。在省、县之间增加地级市这个层
次，确实起到了加强管理的作用，适应了当时条件下强化管理的需要。这对于推动我国
经济体制改革和行政体制改革,建立以城市为中心的不同层次不同规模的各具特色的经济
区，具有极其重要的意义。
　　（二）市管县体制的消极弊端
　　市管县体制的实施，在产生积极效能的同时，也给我国的政治发展和经济发展带来
了一系列的问题，特别是对我国的行政区划体制产生了许多消极的影响。主要表现在：
　　1．增加了行政机构，扩编了行政人员。一般说来，除直辖市以外，地级市管辖原来
属于地区行署的县，其实质一方面是把一级城市政府变为辖县的一般政府，同时又是将
派出机关地区行政公署转变为省县之间的一级政权，使省县之间的一级行政层次由虚变
实。这无疑会使市政府机构的设置发生一些变化。在先前地、市分设的情况下，城乡行
政领导机构分别以工业或农业为重点，管理目标单一、集中和统一。和先前的城市建制
不同,市管县的行政管理必然是亦工亦农的城乡合治体制。这种体制基本上是以原地级市
政府机构及其组织体制为基础，同时补充和扩大一些专事农村行政管理的部门，组成一
个专门从事农业与农村管理的行政系统。同样，一些县改市或由县级市升级合并地区行
署的市管县体制则在原有农村或农业部门班子的基础上增加综合管理部门，增建和扩建
城建局、环保局、园林局、市政工程局等，形成一个适应城市公共管理的行政系统。众
所周知，现在实行市管县的地方，只有小部分是地市合并的产物，大部分则是地改市的
结果。地市合并可以减少一套行政机构，而地改市却要增设机构、扩大编制。一个地区
改为市，马上就是党委、纪委、政府、人大、政协五套班子出来了。中共十四届二中全
会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，地区党政机构控制在30个左右，编制控制
在900人左右，辖县较少的地区控制在500人左右；地级市机构控制在50个左右，编制平
均2100人左右。从这个规定可以看出来，地改市意味着编制要翻一、两番。
　　2．增加了行政层级，降低了管理效率。按照政治权力运作的基本原理，权力要从权
力主体到达权力客体，中间经过的层次越多，权力“能量”的耗损就越多，同时行政效
率就越低。反之亦然。众所周知，我国的行政组织属于典型的科层制，科层制使行政权
力的运行具有明显的层次性，而且每两个层次之间都存在着中介。这样，行政主体对行
政客体就不能简单地发挥作用，而要经过若干个传递程序。这种传递，既可以使行政权
力的强度发生变化，也可以使其方向发生变化，即发生所谓的“衰减”和“折射”现
象。在这种情况下，行政层次的划分就不宜过多。倘若行政层级太多，行政职能就要层
层分解，出现许多“婆婆”，会使基层行政组织的职能弱化，反而不能履行自己的行政
职责。大家知道，实行市管县体制的结果之一，就是使行政区划的层级由省、县、乡三
级变为省、市、县、乡四级。多了这个行政层级，不仅增加了机构和编制，更重要的是
影响国家行政管理体制的正常运行，使得上下级政府之间的信息传递和反馈多了一道程
序，既降低了信息传递的速度，又使信息在传递的过程中容易失真，结果不仅降低了政
府行政管理的效率，而且影响到上级政府决策及中央政策的贯彻执行，并且还出现了新
的人浮于事、相互扯皮等官僚现象。
　　3．增加了管理成本，加剧了市县竞争。行政管理是有成本的，增加行政管理成本与
增加机构和人员是一个问题的两个方面。政府机构和行政人员越精减，行政效率就越
高，管理成本则越低，反之亦然。目前，国家行政机构按五级运行，即中央、省区、地
市、县市、乡镇。政府行政管理中间层次过多，难免造成政府机关纵向结构的臃肿和人
员的繁杂，增加了权力纵向上的分解与制衡。这在降低行政管理效率的同时，又造成了
行政开支过高、管理成本昂贵的现象。与增加管理成本相关的另一个问题，是由于市县
职能定位不清而导致的市县竞争加剧。省级政府基本以宏观管理为主，多制定政策，县
级政府以微观管理为主，多执行政策。地级市既不是宏观也不是微观，职能就是两头各
拉一点，即从省里下放一点，从县里上收一点。县级政府长期以来一直是拥有较高自治
能力的组织，而地级市这一层次管理由虚变实以后，便使不少县级政府的权限上收，影
响和干扰了县级政府发挥其自治权能。由于市县财政体制的相对独立，市县成了两个相
对独立的发展主体，在市场经济背景下，市县在经济发展中必然是竞争多于合作，其结
果往往是县（县级市）被统得过死，缺乏应有活力。
　　三、市管县体制的改革思路
　　随着区域经济和城市化的发展，尤其是市与县经济差距的缩小，以及网络信息的发
展，市管县体制的负面影响将变得越来越突出。围绕如何消除市管县体制的负面影响，
特别是给我国行政区划体制所带来的弊端，学术界进行了广泛的讨论。有些学者主张扭
转地区一级行政单位“由虚转实”的趋势，使之重新定位于省县之间的“虚设”派出机
构；[１]有些学者主张完全取消地区一级建制，实行省——市——县三级行政区划；也
有些学者主张在缩省（即：把目前省级行政建制的数目增至60—70多个，缩小每个省的
管辖范围）的基础上取消地区建制；[２]还有些学者主张在区分两级地方自治的基础
上，把现在的地级行政单位改组成上级地方自治单位, 让省和县逐渐虚化乃至消亡。
[３]
　　在上述这些观点中，笔者比较赞同在缩省的基础上取消地市建制这一观点，但笔者
又不完全赞同该观点。笔者认为，在缩省的基础上取消地市建制，仅仅是我国行政区划
体制改革的未来方向和目标，但在目前没有可操作性。具体的理由和想法是：
　　就中国改革开放20多年来的实际来说，市管县体制实验、确立、推广是一个必然的
过程，有其存在的合理性及积极意义。如前所述，这一体制在密切城乡关系、加强城乡
合作、促进城乡一体化等方面起到了积极的推动作用。但我们不能因为其具有某个特定
时期或特定阶段上的积极意义而忽视其给中国政治体制特别是行政区划体制带来的消极
影响。我国行政区划体制问题的核心在于地级市建制，正是由于地级市建制的存在才出
现了行政层级过多的局面，从这一意义上说，地级市建制与行政层级过多是同一个问
题。因此压缩行政层级是我国行政区划体制改革与发展的基本方向。在未来中国的城乡
差别很小，且市场经济充分发育之后，市管县体制必将失去其存在的价值。从长远来
看，撤销市管县体制势在必行。但是，目前我国尚不具备撤销市管县体制的条件。一是
目前由省直接管县存在着困难。二是地市级机关工作人员安置困难。市管县体制的取
消，不仅是我国行政区划的简单变化，而且是一场深刻的地方行政制度的变革，它不仅
涉及到行政管理手段的变革，而且还关系到行政权力的再分配问题。对于其改革的措施
和时机应该有科学的论证，要慎之又慎。
　　地级行政建制在当今的中国已经变成了一个现实，强行扭转这一历史进程,在短期内
重新将其虚化或撤销,既不可行,也不可取。但是，若长期保持现状，我们又必将付出长
久的、巨大的社会、经济发展代价。所以，这是一个非常棘手的问题。笔者看来，由市
管县到省管县不可能一步到位，必须建立一种过渡机制，这是我国行政区划体制改革顺
利进行的关键。笔者比较赞同的一种安排是，实行市县分等，在省区之下建立地方政府
联合体，相关措施有划小省区、合并市县、扩大乡镇规模等。[４]具体内容可以设计
为：一是取消市县分等，实行市县分治即省管县。消除市与市之间的行政级差，不再将
直辖市以外的市分为地级市和县级市，使市与市之间同级；同时，使市与县同级，都划
归省统一管理。这样，虽然市县之间的功能和特点不同，但都是省直接分块管理的行政
区划，都是处于省之下的二级行政建制，行政级别相同。实行市、县同级，是实现市不
再管县、省直接管县的关键，还可以从根本上解决近年来出现的县、市升格热的问题。
二是扩大省级区划数目。实行省管县后，就会增加省级政府的管理幅度，加重省级政府
的工作负担，甚至可能使之不堪重负。因此，省管县应该与重新调整省级行政区划相结
合。借鉴国外经验，考虑到我国实际，省级行政区划应大体在60个左右比较合适。尤其
是考虑到西藏、新疆等边疆地区，民族问题较多，与目前面积过大和过分的一体化不无
关系，因此，可根据民族风俗、地理位置、经济水平、安定状况等标准，将它们适度分
成若干个省级行政区，以有效加强领导，维护国家统一和社会稳定。
　　在总体思路上，我国行政体制的改革应有上述的制度安排；但在具体操作中，以压
缩中间层次为内容的我国行政体制的改革应谨慎行事，切勿急躁。为此，笔者认为，这
项改革应坚持以下几个基本原则：第一，坚持近期目标与远期目标相结合的原则。行政
区划改革是一项长期的、系统的工程，一些重大的调整目标，在近期可能由于条件不完
全成熟，不能操之过急；有些存在的矛盾和问题，可能需要立刻解决。但应该注意的
是，行政区划的近期改革步骤不能影响或干扰长远的改革目标。第二，坚持稳中求进的
原则。行政区划的调整，涉及政治、经济、社会生活的方方面面，必须综合考虑，全面
权衡，在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的改革措施。第三，坚持由点到面的原则。
纵观我国重大行政区划的调整，往往先在条件较好的地区进行试点。我国的市管县体制
是先在江苏进行全面试点的，将来要取消市管县体制，也有必要在部分地区先行试点，
在试点中发现问题、研究问题、解决问题，从而保证在全面推开时，能够有更加完善的
方案、周密的部署，并取得预期效果。第四，坚持配套改革的原则。行政区划改革必须
与经济体制改革、政治体制改革相配合，同步推进。可以说，当前的各项改革都已为未
来以减少管理层次为内容的行政区划改革奠定了坚实的基础。

　　参考文献：
　　[１]周振鹤. 地方行政制度改革的现状及问题[J]. 战略与管理，1996，(5).
　　[２]马春笋. 我国行政区划体制存在的问题与改革设想[J]. 中国行政管理，1996，
(8).
　　[３]华伟. 地级行政建制的演变与改革构想[J]. 战略与管理，1998，(3).
　　[４]黄仁宇. 对市管县体制的新思考[J]. 决策咨询，2001，(8).
　　作者简介：王英津（1969—），男，山东沂源人，政治学博士，中国人民大学国际
关系学院教师，现为中国社会科学院法学所博士后研究人员

州府重建论

华伟


　　地级建制的曲线实化

　　许多地方上的实际工作者以及一部分学者就主张地区建制实化。中国地方行政制度史专家程幸超认为：“一个中等的地区，就面积来说，约有二万平方公里；就人口来说。有几百万人。中国是一个地广人多的大国，一个地区就显得很小。如果把地区同世界上某些国家相比，地区还是相当大的。然而在地区这样的地方行政区域里，却没有人民代表大会。在现代世界上的其他地方，一个国家、一个地方行政区域，没有议会，都将是不可想象的。所以，中国地方政府制度中的虚级必须改变。这种改变，应当先从地区开始。”湖北省社会科学院政治学研究所吴越认为，在省县之间建立地（市）级政权具有历史根据、现实根据与理论根据。中国县以上地方行政和政权组织历来实行多级制，经过多次波动反复而趋向三级制；从现实情况看，经过长期演变，地区党政组织实际上掌握着本地区的人、财、物大权，实际上形成了本地区政治、经济、科教文卫以及财政的中心，行署早已是不称“政府”的一级政府建制；一级行政组织的管理幅度必须遵循不以人的意志为转移的客观规律，地方政权体系的层次受版图与人口的制约，因此，实行省──地──县三级制，是由中国基本国情、历史传统和行政管理固有法则决定的。福建省莆田县人事局的薛王良与中共安徽省委党校的成凤皋均主张在法律上确定地区为一级政府，使其合法化，健全管理职能，更好地发挥管理作用，并增设人大与政协机构，以加强民主和监督。然而，当国家最高领导人大声疾呼精简机构是一场革命，并把精兵简政视为政治体制改革的主要目标时，试图通过立法方式增加一级正式的行政层次，把地区直接由虚级改为实级，在政治上显然是不可行的。唯一可行的便是曲线实化。程幸超说：“将地区改为省辖市，即将一种虚级改为实级。省辖市是实级，是有人民代表大会的。这样，问题也就解决了。”从1980年代到1990年代，地级行政建制由虚到实的变化，事实上走的正是这条道路。

　　1980年代以前，除“大跃进”时期一些省份推行过市领导县体制外，一直实行城乡分治的行政区划体制。城市分为直辖市、省辖市（地级市）、专辖市（县级市），各级市政府均以管理工业生产为主要任务。农村地域则划分为专区（地区）、县、区、乡，各级政府均以管理农业生产为主要任务。一些地区与地级市同城，一些县与县级市同城，但二者互不统辖，属于同级行政单位。经过二三十年的发展，地区逐渐建立起了自己的工业，地级市则需要扩充市区面积以及经济中心的幅射范围，二者之间的关系便越来越难以协调了。于是，打破城乡分治格局，发挥中心城市作用便再次提到了议事日程上。

　　1979年，国务院财经委员会派一批学者、专家到四川调研产业结构问题。在考察了重庆之后，考察组负责人、中国社会科学院财贸经济所所长刘明夫明确提出了中心城市的概念和充分发挥像重庆这样一类大城市的经济中心作用的问题。当时的四川省委第一书记赵紫阳听取考察组的汇报后十分赞同这一观点，要求四川省和重庆市的负责人予以落实。他上调中央工作后，又指示经济理论界和国务院经济体制改革办公室认真研究这个问题。与此同时，四川、天津、大连、重庆、沈阳、武汉理论界的人士，从1980年起就开展了对中心城市问题的理论研究，从1981年起又在大连等地召开了多次有关中心城市理论和改革问题的讨论会，作了较为充分的理论探索和准备。

　　1981年11月30日、12月1日，国务院总理赵紫阳在五届人大四次会议上作题为《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的政府工作报告。他把“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”列为“我国经济体制改革的基本方向”之一。1982年6月17日，国务院作出《关于疏通城乡商品流通渠道扩大工业品下乡的决定》，改变过去工业品流通按城乡分工的体制为商品分工、城乡通开的新体制。1982年11月30日，赵紫阳在五届人大五次会议上作《关于第六个五年计划的报告》，指出：“现在经济生活中城乡分割，条块分割，生产重复，流通堵塞，运输浪费，领导多头，互相牵制等现象，都同行政管理体制和行政机构设置有关。这种情况不改变，许多合理的事情办不通，整个社会的浪费很难减少。解决这个问题，……要注意发挥城市的作用，特别要注意发挥大中城市在组织经济方面的作用。……要以经济比较发达的的城市为中心，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。这是改革的方向，需要有领导、有准备、有步骤地通过试点，积累经验，逐步实施。”后来，赵紫阳又对于发挥城市的经济中心作用作了更为详尽的阐述。他说，过去我们对城市功能的理解比较狭窄。一提到城市，往往只想到它是工业基地，这是不全面的。城市是商品经济发展的产物，它的功能是多方面的。它不仅是工业生产的基地，而且应当是贸易中心、金融中心、交通枢纽、信息中心，有些城市还是科学、教育的中心。城市的工作，城市的各项经济活动，都不应该局限于为本城市服务，而应该为它所辐射的整个经济区服务。考核和评价城市特别是大中城市的工作，主要看它辐射面的大小和吸引力的强弱，不能单纯看它的工农业总产值，而应当以国民生产总值作为主要指标。赵紫阳指出，中央各部和省，除了少数部门和行业有特殊情况外，所属企业原则上要下放到所在城市管理，首先打破中央部门这个条条和省这个块块。要把城市首先是大城市，改变成为开放性的、多功能的、社会化的、现代化的经济中心，形成以大城市为中心的、包括周围中小城市群和集镇的经济网络。

　　根据上述改革思路，中共中央以1982年51号文件发出了改革地区体制、实行市领导县体制的通知，年末首先在江苏省试点，1983年开始在全国试行。1983年2月15日，中共中央、国务院又发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。《通知》指出：

　　地区党政领导机关过去做了大量工作，起了重要作用。但是，随着社会主义现代化建设事业的发展，现行地区管理体制的弊端日益明显。主要是，在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的相互支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。在六十年代，辽宁等省在经济发达地区，实行了市领导县的体制，中间虽几经反复，但实践证明，这样做好处很多，是符合社会主义建设客观规律的成功经验。

　　总结历史经验，适应社会主义现代化建设的特点和需要，在进行地、市机构改革时，指导思想上必须明确，以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展，这是我们改革的基本目的和要求。主要办法是，实行地、市合并，由市领导县。一个市领导县数的多少，应根据每个市的经济发展程度，城乡自然联系和交通是否便利等条件确定，不受‘一地一市’的限制。除此之外，还可采用扩大大中城市郊区，让它多带几个县；把新兴工矿区或城镇改为市，管辖一部分农村；县、市（镇）合并，以及其他适当办法。……

　　实行地、市合并，市领导县的体制后，城市党政领导机关对各项工作一定要统筹规划，全面安排，既要管好城市，又要管好农村。“

　　1983年，国务院正式批准江苏省全面实行市领导县体制，将62个县划归11个地级市领导。继江苏省之后，辽宁省、广东省、河北省先后于1984年、1988年和1996年全面推行了市领导县体制。截止1996年底，除海南省外的29个省、自治区、直辖市都实行了市领导县体制，共有221市（包括直辖市和地级市）领导840县（包括自治县、旗、特区等），另代管280县级市，平均每个市领导5.1个县和县级市；如果算上717个市辖区（其中一部分属于整县改区或县级市改区），则每个市领导8.3个县级单位。

　　所谓“一地一市”是实行地市合并、市领导县体制最初的也是最典型的一种模式。即同城的一个地区行署与一个地级市合并，原行署所辖各县划归新的地级市领导。例如江苏的南通市与南通地区合并，浙江的温州市与温州地区合并，河北的石家庄市与石家庄地区合并。在这些地方，原来的地级市一般都有较多的人口和较强的经济实力。有些地区原来没有同城的地级市，便采取了变通的方法。一种办法是将县级市升格为地级市，再与地区合并，进而市管县。例如，辽宁省将朝阳市由县级市升格为地级市，撤销朝阳地区，所辖县和自治县划归朝阳市管辖；江苏省将清江市更名为淮阴市，由县级市升格为地级市，撤销淮阴地区，所辖县划归淮阴市管辖。另一种办法步子迈得更大，直接将县改为地级市与地区合并，实行市管县。例如，江苏省撤销盐城地区和盐城县，设立地级盐城市，管辖原盐城地区各县；浙江省撤销舟山地区和定海县、普陀县，设立地级舟山市，原舟山地区的岱山县、嵊泗县划归舟山市领导。

　　上述中央文件已经指出，市领导县体制不受“一地一市”的限制，因此一些地方便实行了“一地二市”、“一地数市”。例如，江苏省撤销苏州地区，所辖县分别划归苏州市、无锡市管辖；撤销镇江地区，所辖县分别划归镇江市、南京市、无锡市、常州市管辖。有些地方在原来地区的范围内并没有两个以上的地级市，甚至连一个地级市也没有，在实行“一地二市”、“一地数市”时也是采取了变通的方法。河北省将原唐山地区的秦皇岛市升格为地级市，撤销该地区后，所辖县分别划归唐山市和秦皇岛市这一老一新两个地级市。四川省将原绵阳地区的绵阳市升格为地级市，广元县和遂宁县改为地级市，撤销该地区后，所辖县分别划归三个新的地级市。

　　此外，还有一些实行市领导县体制的其他模式。一是“扩大大中城市郊区，让它多带几个县”。例如，1983年河北省将沧州地区的沧县划归地级沧州市管辖。一是切块建市，即从原有的地区或地级市中划出几个县，成立新的地级市。例如，1983年江西省将鹰潭市升格为地级市，上饶地区的贵溪县、余江县划归其领导；1987年山东省将威海市升格为地级市，烟台市的三个县划归其管辖；1988年山西省撤销朔县和平鲁县，合并设立地级朔州市，雁北地区的山阴县划归其管辖。

　　由实力比较雄厚的原有地级市领导县，人们形象地比喻为“大马拉车”。其中又分为两种情况，例如地市合并后的石家庄市领导17个县（市），可以称之为“大马拉大车”；辽宁省每个市平均领导不到3个县（市），连特大城市沈阳和大连也只领导4个县（市），可以称之为“大马拉小车”。显然，在大中城市比较密集的地方，只能是“大马拉小车”；在大中城市比较稀少的地方，才能够“大马拉大车”。由县级市或县所在地的镇新升格的地级市领导县，人们比喻为“小马拉车”。1982年底全面推行市领导县体制时，江苏省共有11个新老地级市，其中市区非农业人口上百万的特大城市1个（南京），50—100万人口的大城市3个（无锡、徐州、苏州）、20—50万人口的中等城市5个（常州、镇江、连云港、南通、扬州），20万以下的小城市2个（盐城、淮阴）。盐城由10万人的城关镇直接升格为地级市，领导7县2区，750万人口，比南京带的县还多，是“小马拉大车”的一个突出例子。四川省在1983年至1987年间，陆续组建了7个新的地级市（德阳、泸州、绵阳、广元、遂宁、内江、乐山），基本上都属于“小马拉车”。除乐山、内江是由原地区成建制转为地级市外，其余几个市或由地区划出一块、或由一个地区分解为几块设置，如遂宁市只带2个县，属于典型的“小马拉小车”。在“大马拉车”的情况下，中心城市可以比较好地发挥辐射作用，带动和促进所领导县的经济发展；在“小马拉车”的情况下，首先起作用的不是“辐射”而是“极化”，即汲取本地区的财力物力建设一个中等规模的中心城市，因而也就很容易引发所属各县“市刮县”、“市挤县”的抱怨。

　　推行市领导县体制后，对于这一举措始终存在着两种不同的评价。赞誉者称：地市合并把乡村和城市的改进作为一个统一的问题来处理，是以区域可持续发展为基础的，有利于实现社会经济结构和资源环境结构的和谐共进。在地市合并模式下的Desakota（城乡一体化）区域内，城乡间的人地作用具有了互补性，生态状态进一步得到平衡，将埃比尼泽？霍华德（Ebenezer Howhard）提出的田园城市（Garden City ）理想赋予了实际意义。或者说：在国内外的现代化建设中，城市领导农村历来就是一条规律。实行市领导县体制后，在城市政府统一领导下，依靠行政力量和城乡商品交换的力量，推行城乡一体化，包括城乡流通一体化，城乡交通运输一体化，城乡工业生产和布局一体化，中心城市与卫星城镇建设一体化，城乡金融、信息网络一体化，城乡精神文明建设一体化，将逐步把市领导县的区域由行政区改造为行政经济区。市领导县体制改革，就是要使行政区域与经济区域高度统一起来，消除二者之间认为的阻隔，运用行政区的行政管理职能来加强行政区的横向经济联系，促进经济的发展。

　　批评者则说：市领导县体制旨在打破行政上的条块分割，但在克服旧的地市矛盾的同时，出现了更加尖锐的市县、市（市辖）区、区县之间的矛盾，尤其是限制了地级市管辖范围内其他县级市的活力。市政府既要抓好市本级，还要领导所辖县的工作，结果往往是削弱了对农村工作的领导。根据周一星等对市带县体制影响辖县经济的问卷调查，被调查的辖县中，19%的县认为市带县对辖县经济发展“利大于弊”，25%的县认为“弊大于利”，另外56%的县则认为“利弊参半”。在郭亮调查走访的20多个市辖县中，70%左右的县都抱怨市里“啃县”、“刮县”、“卡县”。现在实行市领导县的地方，只有小部分是地市合并的产物，大部分则是地改市──即将地区行署改为地级市，撤销同名县级市并设置一个或几个市辖区──的结果。地市合并可以减少一套行政机构，地改市则要增设机构、扩大编制。“一个地区改为市，马上就是五套班子出来了。”五套班子就是：党委、纪委、政府、人大、政协。中共十四届二中全会通过的《关于党政机构改革的方案》规定，地区党政机构控制在30个左右，编制900人左右，辖县少的地区控制在500人左右；地级市机构控制在50个左右，编制平均2100人。

　　地改市意味着编制翻番，自然成为各地区争相追逐的目标。从1982年底到1996年底，地区由170个减至79个，地级市由109个增至218个（见表4—1）。地级建制增加了16个，人员编制按1993年标准计算，增加了14.7万人。以浙江省金华市、衡州市为例，这两个市原来都属于金华地区领导的县级市，1983年撤销金华地区后，两个市升为地级市，并实行市管县的体制。与此同时，原来两个县级市的区域范围又都实行了城区、郊县的建制。过去，两个县级机关加上地区机关，行政编制总共不到2，000人；现在，不仅增加了一套地市级机关，而且增加了两个县级机关，行政编制扩大到3000多人。

　　由于意见纷纭、评价不一，市领导县体制的推行在1989年以后停顿了几年。从表4—1可以看到，1989年至1991年，地区数保持稳定，地级市数只增加了4个。1993年月日，国务院总理李鹏在八届人大一次会议所作的政府工作报告中指出：“地区机构改革要同调整行政区划相结合。各级派出机构要大力精简。地和地级市并存于一地的，原则上要合并。”民政部主管行政区划工作的副部长阎明复表示要积极、认真地贯彻执行这一指示精神。他说：“地市合并后，减少了一套机构和人员编制，减少了财政开支，缓解了社会负担；地市合并有利于理顺行政管理体制，加快实现城乡一体化。地区与县级市并存于一地的，原则上保持稳定。全国116个地（盟）中，地区与县级市并存于一地的有84个，占地区总数的72%，从这些地区的情况看，大范围都是农村地域，以农业为主，地区所在地的县级市，城市规模一般比较小，经济实力也比较弱，可以说，这些地区大多不具备地改市的条件，保持地区的建制，是符合实际的。”李鹏的报告再次启动了市领导县的地市合并模式。1993年5月底，全国地区与地级市同存于一地的共有15对，到1996年底，除广西壮族自治区的南宁、柳州、桂林、梧州4个地区与地级市同城外，其余都实行了地市合并。此外，地区与县级市并存于一地的，也没有真正保持稳定。地改市模式和切块建市模式仍在继续推行。仅1996年一年，就有河北省衡水地区、安徽省阜阳地区、福建省龙岩地区、陕西省延安地区、汉中地区实行了地改市；江苏省则从扬州市和淮阴市各切出一块，新设立了地级泰州市和宿迁市。而所谓“派出机构要大力精简”，对于地区一级来说，几年来基本上没有发生效力。

　　仅占地级行政单位一成多的地区和盟，就其职能与作用、机构与编制来说，事实上也已经实化。原民政部区划地名司负责人张文范指出：“宪法规定，地区是省、自治区人民政府的派出机构并非一级政府，但在实际工作中，省政府却把地区与地级市同样使用，同样考核，各项任务均布置到地区并通过地区去落实，地区职能已非上传下达、监督协调所能涵盖，它在行政、司法、经济管理、财政金融等方面同样对县（市）具有直接控制权、领导权和决策权，县（市）对上报告工作、请示解决问题也必须通过地区这一层，而不得越过。事实上，无论从上到下，还是从下到上，地区都起着一级政府的作用。再从机构设置和人员编制看，地区也相当于一级政府的规模。除人大、政协设联络小组外，地区其他机构样样俱全，有的甚至比地级市还多，可以说省、县有什么常设机构，地区就有相应的常设机构。”除个别地方实行五级制（新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州下辖专区，部分省份还保留着县辖区）和三级制（海南省直辖全部市、县）外，中国目前的地方政府体系普遍实行省（自治区、直辖市）、地（地级市、自治州）、县（自治县、旗、自治旗、特区、林区、市辖区）、乡（民族乡、镇）四级制，这已经是一个不争的事实。

　　我们曾撰文主张，未来中国应实行两级地方自治：将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体，村则作为准自治体。

　　选择地区（地级市、自治州）而不是省作为上级地方自治单位，理由很多。清末有府级行政单位347个，现在有地级行政单位333个，后者的名称和辖区大多是前者的延续。早在80多年，康有为就主张“以府为行政至大之区”。他认为，行省为蒙古之谬制，明误循之，并非中国旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。“吾国之地，山水回互，甚类欧土。……自直隶、河南、奉天有一二千里之大原，此外山水表裹，率以三数百里为一区域。固吾千年之州郡，即由是而划焉。……山水自为一区，固风俗语言，亦自为风气。”因此“府之区域，乃行政之适宜区域也。每府、直州属县多以十计，少则三四。自边远外，每府地方率二三百里，若遍开马路，可二三日程而毕达。以通道路而便运输，以计户口而行选举，以量土田而清台帐，以制图质而明地理，以辟山林而举农林牧矿，以开水利而导河渠渔稻，以阜都市而丰工艺商货，皆非地小道近二三日程者，不能举行。其尤要者，开银行以兴商市劝农工，若数府之地，则徒益首都，而边府必失利权。边县远乡市中以时之要需，必无从而应之，尤非所以辟地利，阜民生也。”他因此断言：“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。”在这里，康有为谈的很全面，既考之历史，又徵之国外；既参照自然和人文地理因素，更兼顾现代化、城市化的需要，甚至涉及在一府而不是数府范围内形成经济发展“增长极”的必要性。

　　事实上，自改革开放以来，政治经济实力已经大幅度地从省级向地级转移。以山东省为例，1979年的省级财政收入为15.49亿元，地级财政收入为19.45亿元；1994年分别为19.28亿元和39.52亿元；省地收入之比从1979年的1：1.256到1994年的1：2.050.1979年的省级财政支出为12.30亿元，地级财政支出为4.98亿元；1994年分别为34.63亿元和58.08亿元；省地支出之比从1：0.405到1：1.678.大批省属国有企事业单位下放地级市和地区管理。许多原来由省级掌握的计划、财政和用人权也转归地级行政单位。近来，这种权力转移之势越来越盛。在九届人大一次会议上，温州市的负责人要求享有“经国务院批准的较大的市”可以制定地方性法规的权力，反映出地级行政单位积极谋求自治权的倾向。1997年底全国金融工作会议决定撤销中国人民银行省级分行，并将国有商业银行的省级分行与省会分行合并，这一举措势必对今后的省地关系产生深远影响，在权力天平上为后者增添了一个很有份量的砝码。

　　地级行政建制由虚到实的演化，已经历了半个多世纪，并将继续下去；强行扭转这一历史进程，重新将其虚化或撤销，既不可行，也不可取。在下个世纪中国实行地方自治时，把现在的地级行政单位改组成上级地方自治单位，让省和县逐渐虚化乃至消亡，是一个更好的选择方案。

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楼主对省管县政策提出质疑的要点是，省管辖的县太多不得管理。
我们相应的策略是，分省，适合合县，来减少管辖范围；同时，可以采用省派出机构的方式，公检查法等可以直接由省派出，分别称第一法院，第二法院等，以此类推。分派机构不同于以前的地方专署，各机构直接对省负责，互不统辖，相互监督，更不要设各派出机构共同的领导人，避免再度出现派出机构转化成一级政府。

支持。

區劃理念很多 但要看政府有沒有要做
因為這是一種最後的情形
中間一定會有循序漸進的過程
增省併縣撤地省縣直轄只是其中一種
日本300藩到42都道府縣花了幾十年
中國也需要時間 只是要不要開始 並持之以恆做下去

引用第3楼cheechan于2008-10-01 20:43发表的  :
市县分治，井水不犯河水。

可以试点