[职官]胡星斗:中国农村体制探讨-----兼论“皇权不下县” [复制链接]

改革开放以来，中国的农村发生了翻天覆地的变化。特别是在20世纪80年代，农民获得了许多的实惠。但是也毋庸讳言，在农村发展取得了一系列成就的同时，尤其在90年代中期以后，农民的收入减少了，税费急剧增加，中西部许多地方的农民越来越贫困化了。目前，我国“三农”的问题仍然十分突出，譬如农民的社会地位较低，农民没有获得公民待遇。有人甚至激愤地说，存在着城乡隔离制度，比南非的种族隔离制度更恶劣，农民的权益远不如南非黑人。当然，温家宝政府现在十分重视农民问题，16届3中全会提出了“城乡统筹”的思想。现在一方面农村的自治取得了成就，另一方面许多乡村的基层民主运作也问题重重，一些干部无法无天、腐败严重，苛捐杂税屡禁不绝，官民关系紧张；由于农村自治不理想，公共生活缺乏；公共事物无人问津，集体财产被分光或私有化光。农民大多仍处“小农”状态，缺乏面向市场的有效的引导与组织；农业生产效益十分低下，农产品加工业极其落后，没有形成产业化、规模化、集约化的大农业及其关联产业的体系。毫无疑问，这些问题不解决，将严重影响到中国农村的发展、稳定乃至中国现代化的实现。而要解决这些问题，我们认为关键在于建立社会主义现代农村制度。

    一、现代农村制度即现代中国农村应实行的现代化制度，简称现代农村制度，是指既符合中国国情更要遵循现代人类文明规范的民主、法治、公平、高效、开放、文明的社会主义农村制度。

    现代农村制度是遵守普世价值规范，被发达国家二百年的实践证明行之有效的制度。中国过去的问题就是不善于吸取别人的经验教训，如国企改革，发达国家试遍了承包制、租赁制等所有的方法，中国还要试，还要交“学费”；再比如治理沙漠，美国通过将沙地、荒地拍卖或无偿赠送给个人，条件是种上树、植上草，这样很快就解决了沙尘暴问题，因为调动了个人主动参与的积极性，个人能从中获得利益。但中国目前还在摸索。再比如，前苏联在战时共产主义时就搞了公共食堂，类于我们的大跃进，遭到了失败，但我们还要搞；前苏联搞大肃反，大搞阶级斗争，错误地镇压了一批人，引起了民愤，但我们不吸取教训，还搞文化大革命。所以我说，要尊重人类文明的成果，不要尽搞些中国特色的畸形的东西。

    现代农村制度中所谓的民主，指权力在民、农民当家作主的社会主义基层民主制度。社会主义就是要实现人民民主；乡镇、村组的干部由村民直接选举、罢免；村务、镇务公开，民主自治，民主管理，民主监督。干部的权力来源由上予（上级给予）变为下授（百姓授予）；民主指权力来源、合法性来源于人民授权，而不一定是每件事的决策都要由民众说了算，所以，有人批评布什独裁是不对的。由于权力的来源是下层，所以官员不是向上跑官、买官卖官，而是向下跑官，讨好选民；干部的行为由取悦上级（向上级负责）改为效忠百姓（向百姓负责）。这样的民主符合中国共产党的人民当家作主的理想。

    实行基层民主制度和农民自治制度，是解决农村问题的关键。农民是最大的选民群体，谁得罪了农民，谁就上不了台。要允许农民成立维权的农会和各种专业协会、利益集团、游说集团，以便与政府、资方谈判，维护自己的权益。否则，单个的农民无法与强大的政府部门、权力集团博弈、讨价还价。单个的农民工有资方也没法讨价还价。

    发达国家都存在着众多的民间组织、利益集团、游说集团。日本农业人口仅占总人口的3.9%，农业GDP仅占2%，但农民仍然是重要的政治利益集团。因为虽然农民的人数少，但投票意向却有高度的一致性，所以谁也不敢忽视这一票源。为了3.9%的农民的既得利益，日本只好放弃了建立东盟10+3自由贸易区的倡议。

    2002年，美国有18600个游说组织在四处奔走，其中3000个组织是关于税收的，2700个是关于预算的，2400个医疗的，2000个外贸的，1900个环境的，305个种族的，605个国际关系的，499个移民的。有人指责，各种利益集团以金钱收买政治家，为之服务。这种说法也是不对的，如美国对公司、企业、个人向候选人、政党捐款都有严格的限制，如一次不能超过1500美元，一年总和不能超过25000美元等。捐款超过100美元就要对外公布捐款人的姓名、住址等，乱接受捐款就会成为丑闻，出过一次丑闻，政治生命也就结束了。政治家最后要衡量：如何使自己的选票最大化？采取对哪些集团有利的政策？实际上，政策是各种利益集团博弈的结果。而中国农民没有任何力量参与博弈。

    在中国的现实生活中，一些地方民主运作得很好，另一些地方农村的民主、自治困难重重，而且农民的生命、财产安全也经常受到威胁。某县以省重大项目的名义征地，连出让合同、省征地公告也不让村民看。村民刘金维向村支书问补偿款是不是每亩1.2万，见无答复，说了句：“你们不给我们看合同，你们说是1.2万，我还说是6万呢！”结果被县公安局以“歪曲事实，煽动群众闹事”的罪名拘留13天。村民刘长根上访，家被砸，另一上访人员刘金栋商店被烧。2003年6月18日晚10点多，乡派出所4辆警车开进村里，既无证件，也没有逮捕证或搜查证，就强行翻入刘国志家中搜捕。2003年6月20日下午通知村民开会，乡100多人“联合执法队”到场，当场抓走女村民申涛、郭唤云等，年逾70的刘金栋也被拘留10天。刘国志不在，株连其妻，其妻被拘留15天，在押解途中，因与执法人员辩解，手铐越勒越紧，双腕鲜血淋漓。警车离开村时，开得飞快，将70多岁的刘玉波之妻撞倒，不省人事，抢救10来天才恢复过来，几千元医药费无人管。村民不让施工，被逮捕2人，随后警车出村又撞伤2人。村民李善文把自己地里被要求种的应付上级检查的假玉米苗拔了，种了其他东西，被拘捕。从这个事例可以看出，在一些地方，农民作为弱势群体，不但发言权经常被剥夺，甚至生命财产安全也难保。根本没有一点民主的影子，甚至在少数地方实行的是法西斯专政。

    所谓法治，指依法治税，依法治农，依法治村，依法治镇，依法自治。法治，首先是宪政，依宪法治国，进行违宪审查，然后一切人依法而行，司法独立，不受行政领导的乱干预。还有，农村的税费、劳务法定。

    而在河南台前县某乡，不管有没有机动车，农民一律要交车船税；湖北罗田县一个镇的农民还要交莫名其妙的“空间占用税”。这样，农民的税费不是法定的，而是由掌握国家专政机器的少数人任意制定的。

    在农村，还要形成法大于权、国法至高无上、百姓的利益至高无上的新风。司法部门要效忠于法律，不得听命于地方干部，公安干警不得随意拘捕百姓。现在，在一些县乡，任意拘捕、以莫须有的罪名拘捕农民的现象比较普遍。

    湖南某县农民熊麦生为村里人减负上访，被县公安局围追堵截，在外流浪4年不敢回家。他找遍了中央个部委、省市个部门，都有批示，县政府就是不理睬。

    湖北某县民选主任余兰芳因上访要求清查前干部的腐败、乡镇非法加重农民的负担，而被说成是组织黑社会、网罗上访队伍、造成社会动乱而被劳教。

    这些都是一些地方政府无法无天的表现。

    现代农村制度中所谓的公平，指官民平等、全民平等。要做到这一点，中国还有很长的路要走。

    湖北一个县的官员让数万农民下跪，农民告状，他辩解说：你们的父母让你们下跪，为什么不告状；当官的要你们下跪，你们就有意见？俨然把当官的看作是人民的父母，高人一等。

    现在中国农民的人大代表选举权只有城里人的4分之一，这只是不平等的一个例子。

    要做到公平，还要消除特权，消除腐败，乡镇、村组的干部要受到农民的监督；城乡制度要统一，农民要享受全部的国民待遇；要建立农村社会保障体系；农民的负担要合理，司法要公正，农民不受非法的拘禁。

    2003年3月20日，32位刚到西安的民工就被警察强行拉到派出所，理由是“没有暂住证”。一直折腾到凌晨4点。每人交了200元的罚款，才放人。其实，这些警察随意抓人的目的是敛财。

    现代农村制度中所谓的高效，指精简乡村机构，提高办事效率；现在乡镇政府300人以上，难有效率。还要发展优质高效农业，提高农业的市场化、产业化、规模化、集约化的水平。引导农民进入市场，农户与公司结合，避免风险；实现农村社会化服务、双层经营；农村产权清晰，土地农有；不断提高农业生产的技术水平，进行标准化生产、储存、包装、运输、销售和服务。

    可以说，中国的农村比城市更需要人才。发达国家一流的人才学农业，而中国是老弱病残留在农村务农。美国每个农民产粮28万斤，中国2千斤。我国一方面粮食多了卖不出去，另一方面优质粮食要靠进口；水果等的储存、保鲜、运输都落后于发达国家。所以，中国要转变农业增长方式，提高效率和效益。

    现代农村制度中所谓的开放，指面向城市、面向全国、面向世界，吸收现代农村文明的一切优秀成果，融入全球农村文明体系。农业与世界接轨，参与全球市场竞争；发展生态农业、观光农业、外向型农业，积极利用外来资金、技术、人才；改变自给自足、家庭养老的封闭模式，改革户口制度，促进农村城镇化、城乡一体化。

    现代农村制度中所谓的文明，指建立民主、民本、守法、守信、公平、公开的现代农村文明。弘扬民主科学，破除官本位、权本位，反对封建迷信和小农陋习；尊重人权，尊重舆论，以民为本，以人民的意愿、利益作为一切工作的出发点。可是，一些地方政府是怎样对待农民的呢？

    2001年11月8日，某市发生了农民和政府之间的暴力冲突。当地政府动用2000多名武警、近千名警察，镇压民众，数千名农场的工人和该区的农民手持木棍和农用工具，同全副武装的防暴警察展开了一场保卫家园、保卫土地的斗争。冲突起因于地方政府为了自己的政绩，不顾国土资源部禁止开发农用地的规定，多次强行动迁一块富饶的农用地，强行赶走在这片土地上生活了几十年的农民，而给予农民的补偿仅仅为每亩土地120元！在这次反抗中，数百名农民被抓走，几十名农民受重伤。

所谓文明，还要健全法制，打击农村黑恶势力，惩治干部的违法行为，建设法律面前人人平等的农村法治社会；宣传市场经济的信用价值观，弘扬诚实守信、友爱互助的社会主义道德，建立公平公正公开的新型农村文明。

二、现代农村制度的内容。现代农村制度包括现代农村政治制度、现代农村经济制度、现代农村社会制度和现代农村文化制度。

现代农村政治制度指社会主义人民当家作主的村民自治、直接选举、村务乡务公开、官仆民主、村民监督的农村政治制度。应进一步完善农村的基层民主选举制度，严厉惩治假选、贿选、暴力、谋杀等破坏行为。

我们国家有些地方的基层民主选举搞得比较好，规范有效，但另一些地方农村选举中的暴力违法事件频频发生。2002年6月25日，山东淄博农民常京成被候选人的猎枪打得弹痕累累，村主任候选人疯狂地叫嚣：“不选我们就打死你！”

2000年3月27日河北保定市一个村主任候选人李亚东在选举前的头天晚上被杀害。

山东莱阳市河洛镇于家岚村海选的村长鲁言奎的手脚被人砍断，当初就有人警告他：“第一你不要竞选村主任，第二选上了也不准你干，第三如果不听话就拿斧头把你剁了，拿刀把你劈了”。以前的村支书给了砍人的人7000元。村选举前表现活跃的姜云文家的三个草垛被人烧掉。谭格庄镇夏家村的海选主任刘忠平带人丈量前村长把持的黑地，当晚房屋被炸，老母亲的耳朵被震坏。1999年6月，村支书花20000元让人砍断刘的脚，幸亏被发现，才没有受害。沐浴店镇鹤山后董风当选为村长后，被砍数刀，后脑勺2刀，胸口1刀，胳膊上1刀，肋骨被打断。穴坊镇鸭沟村主任程显俊被殴打，颅内出血。

在村务乡务公开方面，也屡屡爆发冲突。

1998年，某市大祝泽村村民因卖地问题与乡党委书记和村支部书记发生冲突：乡书记在村民根本不知情的情况下，以重新登记承包地为名欺骗村民，强行收回土地，再私自将基本农田685.74亩转卖给某一单位，致使该片农用地基本绝收，全村的1700多亩农田也大面积欠收。某单位拨付了2000万元安置补偿费，但这笔巨款却被人私自挪用。2700位村民没有土地耕种，补偿款也没有，等于失去了经济来源。村民们自发到村委会要求看卖地合同，遭到拒绝。村民们提出质疑，村支书置之不理。愤怒的村民便阻止河北农大对农用地施工。地方政府便带领防暴警察及乡联防队员共200多人，开着警车进村。他们头戴钢盔，手握警棍和手铐，企图强行施工。全村人闻知后，全部自愿聚集在施工处，抗议非法占用土地！防暴警察及乡联防队员挥舞警棍冲进人群，对手无寸铁的村民大打出手，打伤三人，摔伤70多岁老人陈大雨，甚至连残疾人朝迎春都不放过。最后，为驱赶村民，动用拖拉机冲撞村民，致使1人残废且不治而亡，8人重伤，40余人轻伤住院治疗，并抓走村民代表刘喜爱和牛明华二人。事后还阻止媒体的采访和报道。

2000年5月中旬，海南省某县道日村的村民和镇政府发生冲突，起因是副镇长吉廷荣来到道日村下令召开村民大会，宣布将该村200多亩的坡地承包给他人，限期要求村民把地里现有的甘蔗、芭蕉、芒果、豆角等拔掉。村民们拒不执行，吉廷荣恼羞成怒，宣称自己要带人开拖拉机推地。村民吉训福实在气不过，在会场上硬着头皮对副镇长吉廷荣说：“土地是农民的命根子，如果再把这块地让别人来承包，我们村民吃什么？子孙后代怎么活？”吉廷荣当即指着吉训福的鼻子说：“你行，你够狠！看我以后怎么收拾你。”说完与随行人员气哼哼地走了。之后不久，吉廷荣就带人持枪返回村里，以整治治安和打击村霸为由企图逮捕吉训福，吉训福不服，与之发生冲突，副镇长居然下令开枪，当众将吉训福打死。

从上可见，建立现代农村制度在一些地方无异于与虎谋皮，确实很难，一些人没有任何民主思想，有的只是专横跋扈。但中国共产党应当有决心立党为公，执政为民，为广大的人民而不是少数官员谋利益。

现代农村政治制度还要求，财务要公开、详细，不许以抽象数字蒙蔽老百姓；应设立农会、村民监督委员会以维护农民的权益，并对基层干部进行日常监督。

可是现实中，经常遇到财务不公开，农民的利益受到损害的情况。一些乡镇政府也不让查帐。山东某镇的书记说：1999年以前的帐就不要提了。副书记强调：查帐不利于团结，会计的帐要保密。

有的地方帐目虽然公开了，但也只写“经营收入”、“支出”等几项，村民也看不出问题。山东鸭沟村正要查帐时，一把火把几十年的帐本全烧掉了，惟独村民欠村里的借款帐本完好无损。

在一些地方，村民的监督等于是一句空话。东莞市的一个村土地基本上全部被征用，村民靠集体分红生活。虽然集体资产4亿多，村级纯收入6千万元，但大部分村民生活困难，每人每月仅100元福利，后来才提到300元。村民有的盖着几条破麻袋为被子。可村里每年公款招待费就达450万元。村里有公车42部，奔驰2辆。1992年村支书以每平米125元的低价将12100平米的村土地卖给市里一个官员的儿子，然后又以每平米380元的高价买回，变相贿赂却合法，村里损失308万。村里搞的房地产开发获利372万，全部被村支书的妻子拿到香港套汇获利。1993年村里将土地7654平米出售给人建加油站，至今未见一分钱，1995年又将7100平米的土地出售给支书的妻子，至今也没有向村里交一分钱。村里的公爵王小车是专供支书的妻子炒汇用的，她一共动用村里3000万炒汇。支书4年一手遮天，新成立的村委会连帐都查不到。

还有，现代农村政治制度要求国家政权或者发言机构中应有更多的农民代表。2003.3.6《农民日报》报道：从公布的政协委员“界别”来看，农民委员68人，占3%，但真正的农民仅1人。9亿农民仅1名政协委员。人大代表的选举权，农民也只有城里人的四分之一。

还要建立现代农村治理结构，改变五级政府的庞大官僚机构的现状，撤消乡镇政府。我国的乡镇政府从20世纪80年代8大员10几个人发展到了如今的300余人，甚至1000余人。所谓的社会主义市场经济演变成了行政权力严密控制的畸形的市场经济。乡镇有六套班子：党委、政府、人大、政协、纪检、武装部；7所8站：财政、税务、公安、工商、交通、卫生、粮管；农技、水利、种子、农机、畜牧、渔业、食品等。后来许多地方还又新设了土地管理所、电力管理所、交通管理所、劳动管理所、林政管理所、文化市场管理站（李昌平说，管得农民连中央电视台都看不到了）、环保所、城建所、司法所、检察室，还有经济委员会、文教委员会、计生办公室、工业办公室、人大办公室等。1985年以前，乡镇财税所一般3人左右，后来分成了财政所、税收所，税收所又分成国税所、地税所。乡镇机构臃肿，农民苦不堪言。湖北监利县红城乡财政所105人，加上国税、地税的人超过200人。现在村里有党支部、村委会，有的还有第一副村长、工业副村长，还有民兵连长、团支书、妇联主任、治保主任、调解主任、计生员、水管员、电工等，都要拿工资或补贴。农民的负担怎么可能减轻。

时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，我认为，乡镇政府的存在已经是弊大于利，明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。因此，我主张尽快撤消乡镇政府，建立乡公所，恢复农村自治。理由是：

它完全顺应市场经济的要求。市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力横行，腐败严重，农民容易受到种种的不法伤害。所以，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤消乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。国家只向村收税，不向农户或个人收税。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。中国的基本国情是农民太苦了，农村太穷了，“三农”问题太突出了。要解决“三农”问题，就必须撤掉乡镇政府，代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制放活农民，拆庙搬神减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

它有利于党的领导。有的人存在着根深蒂固的错误认识，以为多设政府、多设机构就是加强党的领导。孰不知这样做，往往导致官僚主义严重、贪污腐败盛行、人民负担沉重、官民矛盾突出。通过撤消乡镇政府，可以改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定。这样做，是在忠实地实践“三个代表”，是“立党为公，执政为民”的生动体现。

它能极大地推动深层次改革的进行。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革，裨益于现代化大业。

当然，要撤消乡镇政府涉及到两大问题如何解决。一是乡镇政府上千万人员的安置。其中，农村教育投入改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，“买断”其工作。并且晓之以理，相信有关人员是会面对现实，替政府分忧的。二是乡镇政府功能的替代。鉴于农民的收入远远低于城市居民，农民在新中国为国家贡献了数万亿元的税赋，现在应当取消农业税、农业特产税等，相应地，乡镇政府的征税功能消失；极少数需征税的项目则由县局负责。目前，农业特产税正准备全面取消，其实，农业税才三四百亿元，仅占国家总税收的2%，也应当取消。所谓“七所八站”及其他机构，有的应取缔，如人大办公室、工业办公室、劳动管理所、交通管理站，有的可将管理权交到县一级，如司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站，有的改由乡公所自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。

如果能够撤消乡镇政府，将大大地促进现代农村政治制度的建立。

三、现代农村经济制度指土地农有、合作营销、财务公开、税收法定、管理科学的农村经济制度。农村土地应自由转让、买卖，其所有权归农户；只有土地农民所有，才能遏止非法侵占农民土地的问题。

侵占土地就是侵犯私人财产，等同于抢劫，是重罪。私人财产是现代文明国家所极力保护的。土地国有，必然造成集权，因为土地是最重要的财富，掌握在政府手中，是危险的。土地应逐渐集中于种田能手、农场主手中，以便进行规模化经营，同时让更多的农民从土地中解放出来，汇入城市文明之中，这是市场经济、规模经济、工业化、城市化发展的必然；应具有充分发达的农村合作营销组织、行业协会组织等，帮助农民更好地活跃于市场；而不是政府帮助推销。我国报纸上宣传的地方政府帮助农民推销农产品，正说明农会、农民专业协会的缺乏。农村的财务开支应由农民议定，受农民的监督，少量的税收负担应当明示、法定，需要农民负担的其他费用及劳务应当一事一议，民主商定。

在过去50年中，我国对农民的利益进行了剥夺，改革开放前30年农民由于义务交粮、工农业产品的剪刀差而损失了7000亿~8000亿元，改革开放后农民至少损失了5~6万亿。如今国企固定资产总量的一大半实际上是从农民那儿来的，可是农民却与国有企业无缘。农民的税费负担却依然沉重！朱总理曾经说：“政府目前从农民手里收取300亿元的农业税，600亿元的乡统筹、村提留，再加上乱收费，大约一年从农民那里拿走1200亿元，甚至还要更多。”而学者分析，实际的税费在5000亿到6000亿，大多数税费都留在了县乡，没有统计报告到中央。许多农民因交不起税费而被关小黑屋，且被强迫下跪。仅2000年媒体披露的农民自杀案就有100多。中国目前每年自杀者28万，大多数是农民。尽管中央政府花了比较大的力气去治理乱收费、乱摊派，但是如果不治本，不对官员进行民主选举、监督，又能起多大的作用？

现在中国到了以工业回馈农业的时代了，至少应当免除农业税等。在封建王朝时代，15岁以下60岁以上的人也可以不交农业税。印度农民也不承担1分钱的社会负担。美国每个农户还平均得到补贴12500美元，种玉米者每人每年补贴3万美元。法国农民每年可得到4万法郎的国家补贴。据世贸组织统计，每年对农业的补贴是，美国512亿美元，欧盟209亿美元，日本204亿美元。另据经合组织统计，1996-1998年，每名专业农民一年获得的补贴为，美国14000美元，欧盟17000美元，日本23000美元。而中国的农民就算不被补贴，也应免除各种税收。

建立现代农村经济制度还包括，农村的生产经营、农产品的加工销售应当科学化，应精耕细作，进行成本控制、市场预测、标准化生产、合同化管理；农村的产业化基地、集镇和住宅用地等应科学规划，不能漫山遍野地建房。农产品的储存、保鲜、运输应采用最新技术成果，以提高竞争力；应搞好农村的环境保护和水土保持（以及防止草场退化、沙化等）工作，发展生态农业。

应建立现代农村环境保护制度。改变单一的粮食经济、以粮为纲、以农为本的传统，改变毁林开荒的做法。据研究，4000年前，黄河流域是郁郁葱葱的原始森林；西周时，黄土高原拥有森林4.8亿亩，森林覆盖率为53%，而现在的全国森林覆盖率仅为13%，航拍和专家分析的结果仅为8.9%；中国历代统治者的思想都是崇本抑末，以粮为本，发展单一的粮食种植业，砍掉林、牧、副、渔、商，结果，重农反而误农（被成为王夫之定律），粮食产量反而上不去。因为重农贵粟，必然毁林开荒，造成水土流失，生态破坏，地力下降，从而导致农业劳动生产率每况愈下。

为了解决政府、军队的巨大供给问题，中国人也只好开荒。西汉开荒8亿亩，东汉开荒7亿亩，至此黄河流域的森林全部倒地。南北朝时，兵燹战乱频仍，中国人开始大规模南迁，长江流域的生态也就面临着威胁。

新中国成立之后，我们长时期内仍然忽视了对生态环境的保护。“大跃进”全民炼钢，大规模砍伐森林；“文化大革命”时“以粮为纲”、“农业学大寨”，梯田修到山顶上，引起了严重的水土流失；改革开放之后，政府虽然开始重视环境问题，但由于体制、制度的原因，环境恶化的状况一时还难以扭转过来——草场无人维护，过度放牧，内蒙古等地的载畜量是草场承受能力的1~3倍，导致大部分草场退化，1/4的草场荒废。清末，左宗棠抬着棺材进新疆，“亲栽杨柳三千里，引得春风渡玉门”，左公柳曾绵延3000里，植树26万棵，是中国近代最大的改变西北生态的活动，可是，其后不到50年，树木就被砍伐殆尽。

有人讥讽植树造林为“植数造零”，年年搞运动，年年有形式，年年写官样文章，一些人只顾虚报政绩，不关心有几棵树木真的成活了。报纸上说，每年植树3000万公顷，专家说实为600万公顷，按3年成活35%，只有70万公顷。从3000万到70 万，像是开天大的玩笑！

保护农村生态环境，必须落实产权，明晰产权，明确利益主体，建立合理的所有制结构。应当拍卖荒地、荒漠、沙地等国土，将草场、山地等分片划归个人所有，与个人的利益挂钩。如果产权不明晰，就会产生“共有地的悲剧”：草场为共有资源，镇上的人都去放羊；由于牧羊过度，草场最终会变得寸草不生。美国的沙漠面积在缩小，就是因为荒地、沙地私有化了。而中国现在每年沙化面积在3400平方公里。

保护农村生态环境，还必须建立公民参与的文化。有文章中称：“环境问题从条件恶劣、资源匮乏的外部危机正凸显成为社会失范和文化失落的内部危机，实际上表明我们缺乏足以调动和满足主动参与感的社区生活，缺乏足以应对环境危机的公民文化，沙尘暴其中在我们心中。只靠高高在上的指手画脚，而缺乏社会底部的积极主动参与的制度保证”。所以，我们不应当满足于政府行为：2002年国务院紧急投资540亿元治理沙尘暴；每年的植树造林形式重于实效。如果没有民众的自觉的广泛的参与，环境很可能点上治理，面上破坏，治理速度赶不上破坏速度。因此，这就有赖于建立产权清晰、私人所有的制度，建立一种民间广泛参与的制度和文化。

四、现代农村社会制度指城乡一体化、农村城镇化、乡务法治化的农村社会制度。城市与乡村的社会制度应统一，农民在教育、医疗、养老、失业救济、燃料、住房等方面应享受全民待遇。

现在农民享受不到国民待遇！许多地方的农民患大病就不治而亡，或者导致家庭负债累累，生活极为困难。让农民拿一点，集体拿一点，国家拿一点，难道我们的国家、省市、县乡就拿不出这几百亿，用于建立农村社会保障制度？为什么给公务员长工资一下子就能拿出800亿？公款出国一年就能花200亿？公款吃喝一年也至少花掉1500亿？

中国为什么要维持城乡分割的“一国两制”？曾经有记者问我国的劳动和社会保障部部长：贵部是否只是城里人的部，不管农民？这的确是戳到了我们的痛处。

我国贫困地区三分之一的农民因病死亡前没有看过一次病，而高干病房50%的人不需要住院。

建立现代农村社会制度还应逐步改革户籍制度，加快小城镇建设，让更多的农民享受现代城市文明。河南、四川的人口与日本差不多，但大城市、中等城市的数量只有日本的1/10。所以，大力进行城市化，让农民离土又离乡是必然趋势。为此，户籍改革必须跟上。

五、现代农村文化制度指科学、文明、开放的农村文化制度。应在农村确实实行九年义务教育，提高农民的文化水平；农村儿童的入学率应大幅度提高，国家、政府有义务帮助贫困家庭的子女上学；民办教师应国家化，教师体制城乡一体化；新增的教育经费的大头也应在农村。而不能像现在这样，90%的教育经费在大学。

如今的义务教育名不符实，一些地方30%的小学生流失。

现在风行中国的教育产业化是违背人类文明的发展方向的，发达国家的教育经费都是由政府负重要责任的。而中国的教育产业化实际上是政府卸包袱，搞起了高学费、中小学的私有化，穷人上不起大学。而发达国家一流的大学必然有一流的高额助学金。

陕西子洲县榆林南郊农场今年53岁农民景统仕自杀。此前，他知道二女儿、今年19岁的景艳梅以理工类533分的高考成绩被东北师范大学录取，他的两个女儿和小儿子均升入中学，尽管三姐弟一个比一个优秀，但每年近万元的学费成了极大的负担。今年７月１４日早晨，景老汉在家中服下大量的农药后，经全力抢救医治无效，自杀身亡。据说他死后，又给家人更添了“8000多块的医院抢救费”！

通常人们的说法是办农村义务教育国家没有钱。但为什么给公务员长工资一下子就能拿出800~1000亿？公款用汽车一年花掉3000亿，胡鞍钢说，中国一年的腐败额在1.3万亿。而发达国家对公款用车是严格控制的，一个德国女议员因为用公车送丈夫到大学上班而辞职，德国总理施罗德平时只能开私车，瑞典警方在周末可以拦住任何公车，检查是否执行公务，瑞典首相也必须开私家车上下班。

建立现代农村文化制度，还应在农村普及科学知识，推广先进适用的技术；农村应树立崇尚科学反对迷信、崇尚文明反对愚昧的新风，将农村的社会主义精神文明建设提到新的高度；农民应进一步解放思想，了解世界，吸收现代人类文明的一切优秀成果，在观念意识、生产管理、市场营销等方面与全球接轨。

六、现代农村制度还可分为现代农民制度、现代农业制度等。现代农民制度指国民化、平等化、权力在农、非身份管理的农民制度。

国民化就是农民应享有全部的国民待遇，包括医疗保障、养老保障、义务教育、住房、燃料、财政补贴、基础设施修建、电费价格等方面要与城市统一；

平等化就是农民的社会地位与其他民众应当是平等的，农民不应是中国的“二等公民”，更不应当是“贱民”；而在现实上，一些地方农民的生命如同畜生一样地贱。

2003年7月，陕西省安康市旬阳县桐木乡涌泉村，五天之内就连续发生了三起农民自杀事件。农民为什么自杀？央视《新闻调查》对此进行的追踪发人深省。

　　自杀者之一是村民李立文(后被救活)，他在退耕还林的地里套种了一些粮食，但他并不明白这违反了国家退耕还林政策。他被乡里要求或立即将粮食作物拔除，或退回国家曾经给予的补助，而且还被罚款560元。但他家里一年的收入连200块都不到，吃盐的钱都没有，连自杀喝的农药都是赊来的。

权力在农就是实行农村基层民主，农民享有对村镇干部的选举权、罢免权，享有对重大村务的决策权、监督权；

可是，要做到权力在农，非得进行民主改革不可。改革就是要让乡镇领导受到人民的监督，不能无法无天。山东某县民选村长崔某要求村务交接，镇领导不支持，怕帐本一交出，问题会暴露出来。崔到北京上访，回去后就被当地以“煽动农村不稳”的罪名被逮捕。他要求镇里的宣传车宣传村民自治，可他们宣传的却是“不准村民上访”。崔在选举前，家里的门被人用斧头砍了4个大洞，2万斤地瓜蔓被人烧掉。原村长、支书是兄弟俩，一当就是20年，村务从不公开，谁询问帐目谁就挨打，村里几百万元的卖地款不知去向。

现代农民制度的非身份管理就是要取消农民身份的终身制，把富余的农民从土地中解放出来，加入到城市发展的洪流之中去，进一步保障农村人口的生存和发展等基本人权。

现代农业制度指农业市场化、产业化、规模化、集约化发展的制度。市场化就是农业生产要面向市场，满足市场优质、价廉、特色化、多样化的需求，积极参与全球市场竞争；

产业化就是农业产供销要一体化，公司加农户，形成产业链，大家共享利益，共担风险，进行工业式管理、标准化生产；

规模化就是要加大土地经营规模和农产品加工规模，克服小农经济小块经营的弊端，实现农业生产的机械化、电气化、自动化和智能化；

集约化就是在规模化的基础上运用现代科技成果不断降低消耗，降低成本，保护生态，保护水土（草场等），提高综合效益。

七、建立现代农村制度的核心是建立现代农村政治制度或现代农民制度。进一步完善社会主义民主政治，实现官民关系现代化、基层干部公仆化、农民监督法治化。

但现实是，农民的民主权利不断被侵犯。一次，直选的安徽某县的一个村长薛某在村里广播中央关于减轻农民负担的文件，被镇领导找去：“没有镇党委的批准，谁让你播的？”之后，被判刑1年。宣传党中央的政策竟然被地方政府看作是违法的。1999年在镇上20多个村里，真正海选的并不多，薛、夏、王是这类不多的村官中的3位，如今薛被判刑，夏、王皆被镇里停职，可是按照《村民委员会组织法》，镇党委、政府是无权对民选村官停职的。也就是说，基层官员带头违法。

山东4个镇57名村委会成员集体要求辞职，原因是支书包办代替了村委会。镇里只信任他们任命的村支书。这样，民主选举没有什么意义。

以上种种事例说明，建立现代农村制度不是一帆风顺的，几千年固化成型的旧有制度一定会在其中作祟。而建立现代农村制度必须颠覆旧有体制。胡锦涛同志说：情为民所系，利为民所谋，权为民所用。按照这一“新三民主义”，渐进地推进政治体制改革，就一定能够实现中华文明的转型，建立现代农村制度。谢谢大家！

建立现代农村治理结构，改变五级政府的庞大官僚机构的现状，就要撤消乡镇政府。我国的乡镇政府从20世纪80年代8大员10几个人发展到了如今的300余人，甚至1000余人。所谓的社会主义市场经济演变成了行政权力严密控制的畸形的市场经济。乡镇有六套班子：党委、政府、人大、政协、纪检、武装部；7所8站：财政、税务、公安、工商、交通、卫生、粮管；农技、水利、种子、农机、畜牧、渔业、食品等。后来许多地方还又新设了土地管理所、电力管理所、交通管理所、劳动管理所、林政管理所、文化市场管理站（李昌平说，管得农民连中央电视台都看不到了）、环保所、城建所、司法所、检察室，还有经济委员会、文教委员会、计生办公室、工业办公室、人大办公室等。1985年以前，乡镇财税所一般3人左右，后来分成了财政所、税收所，税收所又分成国税所、地税所。乡镇机构臃肿，农民苦不堪言。湖北监利县红城乡财政所105人，加上国税、地税的人超过200人。现在村里有党支部、村委会，有的还有第一副村长、工业副村长，还有民兵连长、团支书、妇联主任、治保主任、调解主任、计生员、水管员、电工等，都要拿工资或补贴。农民的负担怎么可能减轻。

时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，我认为，乡镇政府的存在已经是弊大于利，明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。因此，我主张尽快撤消乡镇政府，建立乡公所，恢复农村自治。理由是：

它完全顺应市场经济的要求。市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力横行，腐败严重，农民容易受到种种的不法伤害。所以，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤消乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。国家只向村收税，不向农户或个人收税。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。中国的基本国情是农民太苦了，农村太穷了，“三农”问题太突出了。要解决“三农”问题，就必须撤掉乡镇政府，代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制放活农民，拆庙搬神减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

它有利于党的领导。有的人存在着根深蒂固的错误认识，以为多设政府、多设机构就是加强党的领导。孰不知这样做，往往导致官僚主义严重、贪污腐败盛行、人民负担沉重、官民矛盾突出。通过撤消乡镇政府，可以改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定。这样做，是在忠实地实践“三个代表”，是“立党为公，执政为民”的生动体现。

它能极大地推动深层次改革的进行。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革，裨益于现代化大业。

当然，要撤消乡镇政府涉及到两大问题如何解决。一是乡镇政府上千万人员的安置。其中，农村教育投入改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，“买断”其工作。并且晓之以理，相信有关人员是会面对现实，替政府分忧的。二是乡镇政府功能的替代。鉴于农民的收入远远低于城市居民，农民在新中国为国家贡献了数万亿元的税赋，现在应当取消农业税、农业特产税等，相应地，乡镇政府的征税功能消失；极少数需征税的项目则由县局负责。目前，农业特产税正准备全面取消，其实，农业税才三四百亿元，仅占国家总税收的2%，也应当取消。所谓“七所八站”及其他机构，有的应取缔，如人大办公室、工业办公室、劳动管理所、交通管理站，有的可将管理权交到县一级，如司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站，有的改由乡公所自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。

如果能够撤消乡镇政府，将大大地促进现代农村政治制度的建立。

在中国国家与乡村社会关系的演变过程中，我们可以发现，经济资源和管理体制是两个核心的因素，在国家管理形式和乡村组织体制的变迁过程中起了持久的重要作用。据此本文假定，“资源—体制”的框架是分析中国国家和乡村社会关系的合理工具。这一框架应该包括以下两个方面的内容：1、经济资源的需求是国家介入乡村社会的主要动机；2、乡村社会的经济资源状况，是决定乡村社会体制选择及其运转的主要因素。以下结合国家与乡村关系演变的历史事实，论证假定框架的合理性和可行性。



　　一、资源需求和国家的进退



　　在漫长的传统时代，国家和乡村社会的关系总体上是相对静止的。所谓“超稳定结构”是这种延续数千年状态的最好概括。但是，研究者不应该将此模式推至极端。此间，中国虽然没有社会结构的革新，但存在若干的王朝更替，以及同一朝代的兴衰，而这些正反映了国家与乡村关系的具体演变。一般情况是，在王朝强盛时期，国家会自然地加强对乡村社会的控制，例如汉代鼎盛时期，由乡村领袖担当基层的政府职务，以达到国家控制乡村的目的。（注：见马可斯·韦伯著《儒教与道教》第112页，洪天富译，江苏人民出版社1995年8月版。）与此相对应，王室衰微和朝代崩溃前夕，则表现为国家对乡村基层的失控。



　　在一般的历史时期中，国家都倾向于尽可能加强对乡村社会的控制，原因很明显，严密控制不仅可以保证长治久安，维持国家和乡村社会间的资源流动模式，同时，严密的控制可以使国家加强对乡村税收的管理，更加充分地从乡村提取国家政治运作所需的经济资源。专制国家在正常时期是如此，在一些非常时期也同样表现出这一特征。如宋代王安石变法，当时的历史背景是宋朝国家相对软弱，北方游牧民族威胁频繁。因此加强国家的军队建设，就成为国家生存的关键。在这种情况下，国家一般水平的资源拥有数量不能满足需要，必须改变国家与乡村社会的一贯模式，加大乡村资源的提取。王安石变法期间，国家参与指导和协助乡村农业的发展，并以货币税代替传统的实物税和徭役，希望籍此扩大资源提取。（注：见马可斯·韦伯著《儒教与道教》第92-93页，洪天富译，江苏人民出版社1995年8月版。）同时，国家的介入还表现在它改变一贯的消极行为模式，不仅涉及商业领域，还希望通过金融手段实现目的。（注：见黄仁宇著《中国大历史》，第128-129页，北京三联书店，1997年5月版。）



　　可以看出，在整个传统时代国家与乡村社会关系相对稳定的大格局下，也发生了一些暂时的局部性的调整，这些“微调”现象在资源的背景下均可得到解释。在国力强盛、资源充足的鼎盛期，国家一般有资源能力，也有兴趣加强对乡村社会的控制。当国力衰微、资源窘迫时，也会迫使国家对乡村采取放任的态度。而像王安石变法这样有名的国家改革措施中，国家权力介入乡村社会，其背后的资源动机就更加强烈和明显。



　　清朝自中期以后日渐衰落，清末则更显现出历朝历代崩溃前的共同征兆。但应该指出，此时中国所产生的问题，如人口激增的压力、疆域扩大和经济生活复杂化、农业经济的商品化，以及社会构成的分化等等加在一起，使此时中国面临的困境，已经不是满清朝廷自己的问题，而是缘于整个传统时代已经遇到致命的挑战。中国此时站在两个时代的交接点上，因此说，这是一个“在社会和思想的构成中引起基本变革的更为深刻的进程，这样一个进程不同于朝代循环，其不同点在于中国的政权和社会再也不能按照老的模式重建起来。”（注：见（美）孔飞力(Philip.A.Kuhn)著《中华帝国晚期的叛乱及其敌人——1796年——1864年的军事化与社会结构》，第3页，中国社会科学出版社1990年11月版。）



　　延续千年的国家—乡村关系的传统模式，此时已山穷水尽，国家必须采取新的现代意义的治理方式，才能满足社会发展的需要。改变半管理模式不仅意味着国家权力的扩张，而且在资源消耗上将提出更高的要求。西欧现代集权国家的治理，其资源基础建立在资本主义工商业和组织化水平较高的社会之上。而中国当时的情况是：“征调资源的新方法并没有形成，而作为理政和发展的老一套办法却变得越来越不顶用。……地方活力长期无计划发展的结果，使资源的征调变得更加困难。”（注：见（美）吉尔伯特·罗兹曼主编《中国的现代化》第218页，江苏人民出版社1995年1月版。）在这里，国家改变传统治理模式的最根本的目的是为符合社会主义发展变化的需要，而最直接的原因是对乡村剩余资源的需求。



　　中国的现代化路径具有一定的特殊性。新中国一成立，就面临西方资本主义国家冷战的强大压力，社会主义中国的国力强大与否，直接关系到国家的生存。这种特殊的国际政治背景，不仅使中国的现代化建设更加迫切，而且，还决定了中国实现现代化的方针，即所谓“赶超战略”。赶超战略的目的就是要在较短的时期内，使中国的国力达到大幅度的增强，实现强国自立的目标。这样，国家领导人就很自然地选择了优先发展重工业的经济战略。而重工业的产业特征是投资建设的周期长，投资规模巨大。重工业的建设，要求社会提供数量巨大的经济资源，而当时中国的社会经济状况与要求相去甚远。所以中国重工业基础的建立，无法依靠市场机制的积累得以实现，而只有通过国家的干预，从农业等其他产业中吸取经济资源，人为降低重工业发展所需的资本，满足重工业积累的需要。



　　从农村集中资源支持重工业和城市的发展，是当时中国的重要方针。国家决策人在处理农村问题时，“以农养工”的意图也是比较明显的。中国共产党对广大农村的改造，全国革命胜利之前就在解放区已经展开。从土地改革、合作化运动到人民公社，每一次重大的农村组织变革，都隐含了对更多乡村资源的需求。如农村土地改革完成以后，为了工业化的目标，国家通过工农产品的剪刀差，以及一系列的乡村组织形式，把农业中的剩余产品，有时甚至是一部分必要产品转移到现代工业部门中。而人民公社的出现，则是国家通过直接操纵乡村经济组织，从乡村集中数量更多资源，所以有学者断言，国家工业化需要农村提供大量的人力和物力支援是公社化的结构性原因。（注：见陆学艺著《中国社会主义道路与农村现代化》第72页，江西人民出版社1996年8月第2版。）考察这一段历史可知，农村社会大变革的三步曲完成后，国家逐渐掌握了乡村社会资源的分配权，每一次大的运动都加强了领导对社会资源的控制。人民公社体制形成以后，国家在组织上较为彻底地改造了乡村社会，实现了前所未有的外来控制，正如外国学者的论述，此时“中央从地方抽走了比以前多得多的资源。”（注：见（美）吉尔伯特·罗兹曼主编《中国的现代化》第448页，江苏人民出版社1995年1月版。）同样，我们从建国以来农民为国家所作贡献的角度，（注：关于农村为城市工业化提供的资源，具体数据见冯海发、李微《我国农业为工业提供资金积累的数量研究》，载《经济研究》1993年第9期。），也可从反面推知国家进行乡村改革的目的。



　　二、资源状况、体制选择及其功能实现



　　现代化开启之前的传统时代里，集权国家在治理乡村社会时，其意识形态几乎提供了采取一切统治形式的自由空间，集权国家取得绝对的优势地位，没有任何非国家的社会力量可以对它形成制约。按照国家权力运行的规律，它势必会采取尽可能严密和高压的统治方式，以确保国家的稳定和安全。然而史实并非如此，集权国家对乡村社会只是实行“部分管理”，容忍乡村的自治状态。不妨推理，集权国家虽然没有受价值体系和社会集团力量的制约，但是在具体的操作过程中，还是受到了一些技术条件的极大限制。



　　假设集权国家对乡村实行现代意义的严密统治，这种体制势必会掉进资源不足的泥潭。而国家对乡村的部分管理体制，实际上是将管理社会的职能转移到乡村社会自身。国家对乡村社会的部分管理，是通过乡村精英实现的间接统治，国家通过控制乡村士绅，来达到控制整个乡村的目的。在国家控制乡村士绅的过程中，传统文化的工具性特征十分明显。由于国家的资源短缺和社会的不成熟性，文化和价值体系的作用更加凸现。在古代中国，乡村社会同集权国家的关系除了国家的税收提取，还有另外一层关系。即国家通过科举取仕，从乡村社会吸纳人才补充官僚队伍。在这种以考绩为凭据的政治录用过程中，文化和知识系统的功效自然十分明显。通过科举考试，文化的手段成为联结国家和乡村社会的纽带。正统理论是考试评判的权威标准，文化知识作为能否进入官员阶梯的唯一依据。这样，那些有利于国家统治的文化和价值体系，在乡村社会思想意识领域中占据绝对的优先地位。



　　由此可见在传统时代，通过正统文化理念统治整个社会，确是一种节约机制，这在集权国家资源不足的情况下，显得尤为重要。依靠间接管理和“文化”这种节约机制，传统国家对乡村社会的部分管理体制，消耗资源较少，与当时的社会条件是合拍的。这种体制的资源状况在正常时期也比较合理，这就是传统时代的超稳定结构得以生存延续的原因之一。



　　中国的现代化进程开启之后，国家权力介入乡村的企图十分明显。国家竭尽全力，试图加深并加强对乡村社会的控制，这是清末民初时期的一个巨大历史进程，也是传统的国家——乡村社会关系解体的直接原因。所以，有国内学者认为，清末以来中国乡村基层从相对独立、与国家分离的格局，逐渐向社区的行政“细胞化”转变，基本上符合建立在西方历史基础上的，所谓“民族国家理论”的框架。（注：见王铭铭著《社会人类学与中国研究》第55页，北京三联书店，1997年6月版。）同时，本文认为研究者仍然不能忽视，中国历史的独特性与这些理论框架的冲突。尽管国家也希望通过正式官僚机构的扩张而加强对乡村的控制，但国家政权介入最终没有按理想设计完成，国家政权对乡村的正规化改组，在实践中发生了蜕变。



　　国家权力在介入乡村的过程中，资源缺乏始终是一个最大的困难。在当时的社会条件下，国家机构下延引起国家规模的急速膨胀，国家缺乏足够的资源满足其要求，导致国家政权的渗透过程，最终被迫同乡村社会领袖妥协和合作。到民国时期，虽然国家已经具备将权力渗透到村一级的操作能力，但由于资源的缺乏，国家无法向村庄派任领薪人员，必须通过庄内人来控制自然村。此时，国家试图利用乡村社会内部的人员实现控制，但又不能提供必要报酬，更无意将其纳入正式的官僚队伍。



　　由于国家无法为代理人提供必要的经济资源，又缺乏对乡村代理人的有效约束，国家和乡村社会之间开始出现经纪体制。（注：见（美）杜赞奇著《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年3月版。）这种现象改变了国家和乡村社会的传统模式，使国家和乡村社会的矛盾进一步恶化。可以说，“国家没有动员农村力量或者网罗传统的村落首领，而是趋于在村、乡、县或更高层的衙门里配植一类政治机会主义分子。”（注：见汪熙、魏裴德主编《中国现代化问题——一个多方位的历史探索》第368页，复旦大学出版社1994年5月版。）由于代理人脱离了来自国家和乡村社会两方面的实质性约束，可以将替国家收税当作经纪行为来处理。这些中间经纪人，一方面依仗国家赋予的权势，加大对乡村社会的经济压榨；另一方面对国家隐瞒、截留税收，使国家的实际提取大大减少。因此说，这其中的各种弊端是经纪制度的必然产物，而不完全是腐败现象。（注：见（美）杜赞奇著《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年3月版。）代理人通过这些欺上瞒下的经纪行为从中牟利，所以将其称为“赢利型经纪”，这种现象使乡村社会在经济上遭受更大的压迫，国家也无法正常提取农村的剩余经济资源。



　　二十世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，盲目扩大政府机构规模，所带来的资源压力可想而知，经纪体制就是这种背景的产物。尽管此时的国家权力在继续深入乡村社会，对乡村的剥夺日益加重，但由于经纪体制的存在，国家的提取仍然不能大幅度增长。由于机构的膨胀，国家面临不断增长的资源需求，在经纪体制的盘剥下，国家没有办法在已有的人员和机构规模上，通过提高效益来增加提取、减轻压力，不能通过不断复制或扩大原有的赢利经纪体制，来获得资源提取绝对数量的增加。而相对于国家—乡村社会关系的规模而言，这种体制的经济效益随着规模的扩大而递减。即国家政权的“内卷化”现象。（注：见（美）杜赞奇著《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，江苏人民出版社1995年3月版。）由于经纪人的渔利行为，国家资源提取的增长速度赶不上国家规模膨胀的速度，这两个过程相互作用形成恶性循环，国家政权效益日益降低，使政权巩固面临巨大挑战。



　　从以上分析可以发现，为了加强控制和增加税收，国家希望通过介入乡村社会，在官僚机构和乡村村庄之间建立直接的关系，这是与国家的现代化转型过程相一致的。但由于不断增长的财政需求，远远超过国家的承受能力，使国家被迫通过乡村社会内部的中介实现间接治理，国家与乡村社会之间的经纪人现象，以及由此而产生的政权内卷化现象，是当时背景下国家权力深入乡村的必然产物。它不仅明显地限制了国家提取的增长，广大乡村也备受剥削。国家权力的强大和深入，还极大地侵蚀了传统时代曾起过重要作用的地方权威，传统绅士在国家的强大压力下纷纷避让，地痞无赖倚仗国家权势横行乡里，因此说，国家权力的介入不仅排斥了乡村社会精英，而且同样排斥了农民。（注：见汪熙、魏裴德主编《中国现代化问题——一个多方位的历史探索》第368页，复旦大学出版社1994年5月版。）



　　可以说，国家的政治设计由于资源不足而无法实现，国家希望将正式的官僚体制植入乡村，但最终蜕变为依靠经纪人的间接统治，这种既不利于国家，又为害乡里的体制，无疑都极大地损害了国家政权的资源基础和合法地位。
新中国成立后，社会主义的国家在乡村介入上取得了极大成功，彻底改变了国家与乡村社会的关系格局。国家权力的介入不仅实现了国家的目的，还对广大的乡村进行了空前成功的社会改组，产生了极为重要的社会功效。对于新国家成功介入乡村，新体制能够发挥前所未有的功效，似乎可以提供多种解释，但作者认为它们均无法取代“资源”的解释。



　　第一种解释是认为，新国家的国家力量和组织能力是成功的主要原因。本文认为，国家的力量强弱和能力大小不是离开经济基础和技术条件的空中楼阁。而且忽视某一政治体系的生存基础，单纯强调古代国家的弱小或现代国家的强大，是没有说服力的；第二种解释是，新国家的新型意识形态和效率很高的政党组织体系，是确保国家成功介入的原因。本文认为，意识形态的作用的确可以弥补常规控制方式的不足，但与国家的经济手段和技术条件相比，它却不能不处于次要的地位，在远离革命的平庸时代尤其如此。至于党组织的作用，由于它是一个资源节约机制，恰好从另一方面印证了“资源—体制”框架的合理性；第三种解释是，乡村社会在强有力的国家的渗透下毫无招架之功，也是国家成功的原因。应该指出，乡村社会面对国家渗透失去抵抗能力，在现代化的前期同样是存在的，事实上清末及民国时期的国家也没能充分渗透乡村。甚至可以说，在整个中国国家与乡村社会的关系演变过程中，乡村社会从不具备抵抗政权的能力。所以，这种解释也是缺乏说服力的。



　　可以有把握地说，社会主义新国家的成功，应该归功于新国家在资源问题上的突破性进展。从土改、合作化到人民公社体制的建立，在这一国家介入乡村的三部曲中，始终都可以看到经济资源的影子。新中国之所以能够成功地将社会体制一直下达到乡村社会最基层，有两个因素起到关键性的作用。第一，国家的政权延伸不仅涉及政治和社会领域，还进入了乡村经济运行的内部。土改是国家干预乡村经济的第一步；合作化的过程中，国家的统购统销政策通过对农村商业渠道的控制，进一步实现了国家权力在乡村基层的横向扩展；而公社体制中，国家使其基层机关和乡村的经济单位重合，直接掌握乡村的几乎全部经济资源。这样，国家就获得了空前雄厚的财政或资源基础。第二，农村的党组织在国家介入中起到了重要的作用。党组织的扩展超过了国家正式机构所能达到的乡镇一级。所谓“支部建在村上”，是党在军队中成功做法向社会的延伸，国家权力就是通过政党体制而深入乡村。政党体制的延伸，避免了政府正式体制伸展必然招致的资源困难，因为国家可以不负担基层党员的资源供给，实际上是将这笔巨大的开销转移到乡村社会的身上。值得注意的是，晚清和民国时期的国家也曾经试图将控制费用转嫁到乡村社会的头上，即利用乡里士绅来代理国家治理乡村，但由此产生的经纪体制使国家的企图破灭。可以看出，那种经纪体制中的利益互惠关系，其控制效率远远比不上揉合意识形态力量的现代政党体制。



　　新国家对乡村社会的成功介入，应该归因于国家在资源条件上的突破。即国家通过纵向和横向扩张的结合，获得了充分的资源基础；农村的党组织建设，也使国家巧妙地转移了资源的负担。国家为乡村社会安排的体制获得了良好的资源基础，是乡村社会新体制能够正常运转的主要原因。



　　在中国国家与乡村社会关系的演变历史中，体制变动的背后始终有经济资源的影子，“资源—体制”的理论框架，可以成为理解这一进程的合理途径。对于改革以来的国家和乡村社会关系研究，它也应该是一个合理的解释方式。应该指出，本文对此框架的检验只能表明，它只是为国家与乡村的研究提出了一种非常粗略的框架，要对此作现实的深入研究，还需要对此框架进行扩展和细化。同时，这一理论框架本身就说明，它基本上排除了影响国家—乡村社会关系的其他因素，例如文化体系本身在乡村变迁中所起的作用，以及意识形态在国家政治行为中的影响等等。

取消了中国的“农村户口”，城市户口也就贬值了，并不会导致在城里没活路的农民非要呆在城市。取消“农村户口”，取消城市之间户口转移的限制，让全国人民都“动”起来，全国就成了一个有机的整体。

引言农村事务常被简称为“三农问题”，即农民、农业和农村社会组织这三类问题。可归根结底，农村问题只有一个，就是农民问题。

农民问题看上去仅仅是农村问题，其实是我国眼下最根本的经济问题。如果不能把大多数农民转移到非农产业，转移到城市，我国的人均收入就会继续大幅度低于发达国家，中国就仍然是贫穷的“农民国家”。

农民问题也是我国眼下最根本的政治战略问题。最杰出的政治是让以法律形式固定下来的社会正义来主导政府，对社会每个角落、以及每个公民进行管理。在辽阔分散的乡村，血缘和裙带关系天然是居主导地位的社会关系，法律缺少现实意义。法治是城市的需求，也是城市的产物。当强大的城市已然成为中国的社会现实，不消灭城乡差别就缺乏现代的社会正义，人民就分裂，社会就缺少凝聚力，中国就不可能成为一个坚强的国家。

问题

第一，中国的农业仍然大有潜力，但从整体上说，小规模的家庭农业没有希望。中国的总体农业生产规模足够让人民吃饱吃好，却不可能创造足以同工商业相匹配的利润，使中国的小农“致富”。在工业市场时代，只有作为“产业”的农业才有希望，才有创造“利润”的可能。如果我国只剩下2000万农业劳动力，农业在我国当然是“产业”，然而，剩余的4.8亿农业劳动力靠什么生活呢？

第二，生产组织方式对农业生产起一定作用，但从根本上说，没有大的作用。人民公社有利于兴修小水利和农田基本建设，也基本解决了吃饭问题，但也伤害了农民的劳动热情，窒息了农民的主观能动性。家庭承包责任制有利于农民的劳动热情和主观能动性，农产品丰富了，农民却“亏惨了”。

在市场全球化的时代，中国的小农还遇到了西方“农业产业”的竞争，其生存条件更恶化了。

不过，这两种农业生产的组织方式却在农业之外获得了两个意外的“副产品”。一是“乡镇企业”，二是“民工”。两者分别使1亿多农业劳动力离开了农业，用工旺季时总数可接近3亿，可以说都居功至伟。不过，就农业结果而言，集体生产和分散生产没有太大的不同。

第三，国家对农业的索取或补贴对农村有影响，但并不产生重大影响。

在经济改革之初，从苏联进口的“剪刀差”概念影响了一代中国农业经济学者，认为中国农业的落后是被城市发展工业经济剥夺的结果。我非常怀疑“剪刀差”理论，更倾向于查亚诺夫“农民自我剥削”的论断，也就是说，农民家庭为了规避自然风险，尽量增加劳动投入，从而使投入与产出之比不“经济”，导致贫穷。对农民而言，市场并不比计划更善良。除了在地广人稀、土地肥沃的美洲和澳洲，工业市场时代到处都带来农业的衰落破产。

眼下，国家对农村课的税费已全部用于农村，而且还依赖非农收入进一步补贴农村。不过，一个基本的事实必须澄清：哪个国家有能力补贴9亿农村人口，使其收入水准产生有实质意义的大幅提升？

第四，强调耕地的私有化没有积极意义。任何社会形态都普遍存在所有权与经营权的分离，没有多少理论根据支撑所有制迷信。工商业市场有繁荣就有萧条，半数民工要在萧条时季节性地回归农村，依赖耕地生活，如果土地被集中掉了，他们会从民工变成“流民”。

目前，有三个更重要的问题涉及耕地，但并不涉及耕地所有制度。第一，3亿农民中的半数已经在城市工作多年，想退还耕地却不被准许，无处落实城市户口，却被迫继续负担农业税费；第二，国家征用了农民的耕地，但土地的补偿款却不能足额落到农民手里；第三，法律规定农地归农村集体（村）所有，但城郊农村集体却不被允许买卖土地使用权，不能涉足房地产业。

解决这三个问题的前提都是政府明确“农转非”的大战略，为农民进城着想。

第五，村长是否民选同农村社会的进步没什么关系。农村社会绝对需要组织起来，但若非有利于农转非、城市化，组织方式的选择就没什么战略意义。

乡村自治是个临时的解决方案，最初实行时村党支部的领导依然是“村民自治”的主体。上世纪九十年代前期，随着农业逐渐陷入破产的边缘，农民与政府的矛盾变得突出了，村级选举才成为官方的主流政策。从此，村民自治就是普选、“海选”，导致了很多问题。推行已达十年之久的基层政权民主化，眼下依然停滞不前，普及率也就三分之一左右，而且不是在发达地区。农民对这个“伟大改革”没有热情，基层干部的抵触也很普遍。

评价组织农民形式优劣的标准决不是什么抽象的“权利”，而在于农民能否安全地离开土地，离开农业；至少也要有利于农村的建设和农民的生活。

第六，户籍制度改革是个非常有意义的问题。对许多学者而言，废除现有的二元户籍制早已是共识。关键在于农民进城来城市会不会乱套，会不会拉美化？这样的关心是有道理的。但不能因此导致无所作为，为现行的户籍制度辩护。现有的户籍制是阻碍我国经济社会进步的一个重要因素，是迟滞我国农转非，城市化的一个重大障碍。

取消了中国的“农村户口”，城市户口也就贬值了，并不会导致在城里没活路的农民非要呆在城市。取消“农村户口”，取消城市之间户口转移的限制，让全国人民都“动”起来，全国就成了一个有机的整体。

出路

局部农村的繁荣不能蒙蔽我们的眼睛。今日农村的现实是：在国际和国内市场的双重挤压下，中国农村正处在破产的边缘，孕育着严重的社会和政治危机。加入了WTO以后，采取什么样的战略来处理农村事务是最重大、最紧迫的经济问题。因此，在此提出一个以城市建设为中心的思路。

第一，借鉴其他国家的城市化道路，寻求最好的方案。比较而言，中国的计划经济时代曾经有西欧道路的雏形，但要依赖城乡行政分割。改革之后，有一点拉美的味道，但土地没有私有化。现在，我国惟一独特的道路是乡镇企业。

第二，将农转非确定为我国根本的经济路线。这样，歧视农村人的城市政策和阻碍城市间人口流动的政策会尽快消失。政府行政的主要动力成为扩大城市以及维持良好的城市秩序。第三，以法律形式允许并保护农民以农地或劳动交换城市土地，并参与新城的建立。如果有相应的城市规划和统一的环境标准，以及配套的基础设施，有可能把小城镇快速集中成新兴的中等城市。

第四，鼓励农民进城务工，并将工作优秀者留在城市。依靠农民强大的力量迅速扩大旧城，建设新城，加速经济建设。第五，进一步改革户籍制度，取消城乡划分和地域限制。争取短期内拆除所有限制户籍流动的障碍。消灭了城乡差别，实现普遍的法治就有了基础。了解、理解农村是中国改革与经济建设的关键。要团结农民，鼓励农民，平等对待农民，才能发挥农民的创造力，调动他们的劳动热情，将乡村中国变成城市中国，成为生机涌动的富强的中国。

从合法性来源与利益关联等方面考察乡村治理，可以看出中国乡村治理的历史变迁源于国家权力对乡村社会的塑造。当前乡村政治发生障碍的根源在于建立现代国家进程中的制度性缺陷，乡村发展的关键在于乡村治理结构的现代化，应当以制度化的方法确立新的治理规则，以取代原有的"潜规则"，实现乡村治理的现代性改造。
　　改革之初，中国乡村发展的突出问题在于经济领域，通过经济制度的改革促进乡村经济发展成为改革的重点，当前中国乡村经济发展相对进入攻坚阶段，突出的问题已不仅局限于经济领域，而且关联到政治领域，可以说乡村政治的实际状况已经严重制约了乡村经济的发展。
　　一
　　为了说明制约乡村经济发展的政治因素，需要对乡村治理结构作一分析，因为它直接决定着乡村公共事务的组织与管理，社区公共资源的动员与调控。乡村治理结构是指乡村治理权力产生、运作与变更的制度安排与组织架构。这可以从两个角度来观察，一是结构的角度，由此观察乡村治理组织与其他组织的关系，特别是与现代社会两个主要的政治单位--国家与社会的关系；二是制度的角度，由此观察不同类型的乡村治理组织得以产生和运作的制度的作用与影响。
　　首先，乡村治理是乡村公共权威运用乡村治理权力，处理乡村社会公共事务，以调控与影响乡村社会。在乡村治理的逻辑结构中，乡村治理权力是最为核心的概念，它不能简单等同于社会自治权力，更不能将它直接与国家权力划等号，它是国家公共权力与乡村社会自治权力共同作用的产物。而乡村政治的发展是国家与乡村社会互动的结果，随着社会的发展，国家与社会的界限日益清晰，产生于社会内部并用以处理一定范围内公共事务的社会权力的影响越来越大，特别是在国家与社会交界处，国家权力与社会权力并存，在治理过程中共同发生作用。。
　　其次，乡村治理结构具体由一系列制度规定。制度由非正式约束（Informal Constraints）和正式约束（Formal Constraints）构成，前者包括道德文化、社会习俗等行为规范，后者包括政治规则、经济规则和契约等。在乡村治理实践中，既存在由乡村公共权威或由有关各方共同制定的正式制度，也存在历史活动中逐渐形成的乡村社会公认的非正式制度，它是不成文的规则，但实实在在地起作用。同时，制度与组织是不同的概念，制度是游戏规则，而组织则类似于游戏者。组织在制度框架内活动，实现制度功能，另一方面组织又可能改变制度。具体来说，乡村治理的制度被用于支配特定的治理行为模式与相互关系，乡村基层组织是特定的制度安排的结果，它们具体实施乡村社会的权力运作与资源调控，既可以成为制度变迁的阻碍，又可以成为推动制度变迁的动因。乡村制度与基层组织共同影响乡村治理的结果。
　　无论从哪个标准来看，政治发展都意味着政治体系功能的完善和施政能力的提高，目前中国政治所面临的正是结构性的功能障碍，具体来说，就是其贯彻意志的能力远小于形成意志的能力。经济学家诺斯指出，经济制度的演进要求政治制度从非正式化走向正式化，即依靠法律手段和独立的司法机构来约束统治者及其代理人的行为，否则经济制度将难以得到有效的实施。[1-p347]在乡村基层的实际生活中，制度的实际影响力是极为有限的，在国家设定的制度原则与制度的实际运作之间，存在着明显的不一致。这种制度危机使乡村经济制度变迁可能产生的绩效为乡村政治的结构性障碍所吸纳，从而难以在实际生活中得到体现。 二 　　近代中国最有活力、变化最快的是乡村基层社会，而促成乡村变化的一个很重要的原因在于乡村外部环境发生的深刻变化，即国家权力不断深入乡村，企图加强其对乡村社会控制的广度与力度。此种尝试与努力始于清末新政，贯穿于整个近现代历史，对于建立现代国家制度影响深远。
　　这个巨大的历史进程与近代早期的欧洲在形式上有相似之处，有学者将这些相似之处概括为：政权的官僚化、渗透性以及对基层社会控制的巩固；为军事和民政而扩大财源；乡村社会为反抗政权入侵和财政榨取而不断斗争；国家为巩固权力与新的精英阶层结为联盟，这一过程被称为"国家政权建设"。[2-p88]然而形式上的相似不能掩盖中西社会在现代转型过程中的实质差异。近代欧洲民族国家的产生源于欧洲社会出现的革命性变革。一方面，西欧专制主义国家的建立与发展成熟的社会基础密切配合。由于生产方式的转变，西欧社会经济发展突破了传统农业模式的极限，社会资源极大提高，"市民阶级的资产力量，在全国经济里的比重提高，商业财富的力量伸层到农村财富里去，牵动了全局，才构成实力，如此才可以改造社会。"[3-p232]同时，日益扩展的市场体系产生了全国性经济组织，使得原本分离的社会重新整合，为集权国家的发展提供了强大的社会基础。另一方面，社会依靠国家保护市场运作的外部环境，形成统一的国内市场与充足的自由劳动力。社会发展需要集权国家的出现，国家与社会处于良性互动的发展状态。而近代中国中央集权国家的发展，是从集权主义与政治优先的文化传统中寻求其价值动力的，是国家自上而下统合社会的政治需求，而非经济发展、市民阶级成熟与组织化程度的提高使然，相反，与集权国家伴生的是社会资源不足和组织水平停留于家族统治的广大乡村社会，概言之，国家权力的强化缺乏社会的经济、阶级和组织基础，缺乏现代性制度的基础。
　　在这样的背景下，晚清新政引发的行政变革与欧洲"国家政权建设"的历史进程就存在逻辑与现实的根本不同。在欧洲社会的经验里，国家政权建设是以民族国家为中心的文化及制度整合的过程。表面上看，它是国家各级机构的建立和延伸，国家权力向社会权力的扩张，更为实质的内容却是，国家自身角色性质的转变，以及它与一系列重要社会单位、个体行动者制度化关系的改变，民众的归属认同从旧的贵族与城市精英中脱离出来，建立起他们归属民族国家的一系列新原则，即公民与现代国家的关系，如通过建立作为中介的普遍性的社会规范来调节两个行为者之间的关系等等。这种新关系依赖于新的税制与法律原则的稳定，这些原则能够在地方控制单位的抵制中获得成功，在于民众的选择，在于这些新原则符合并能够保护他们的权益，以改变旧有的伦理原则只利于地方权威利益的状况。近代中国的努力是让地方权威进入国家政权，把一部分社会精英整合到官僚体系，这种整合没有以现代国家为中心整合社会，相反，乡村权威的"离去"使乡村社会的组织化程度更低了。这表明政权现代化目标所需要的机构"集中"与整合停留在机构设置与身份委任的表层，未能达到管辖与治理的深度。也就是说，代表国家权力的管辖权和治理规则既没有建立，更没有通过机构设置贯彻下去，国家没有改造乡村权威的治理原则或取代它的治理权力，从而将乡村社会纳入国家规则的治理范围中去。国家只是希望乡村权威帮助完成国家任务，因此，乡村权威的官化过程，没有在国家与社会间确立新的权力配置原则。而由于乡村权威来自乡村社会的合法性承认越来越弱，严重的社会（政治）整合问题延续至今。倘若扫视一下乡村治理结构的历史变迁，就可以辨析此种缺憾。 　　1．乡村治理的半国家化
　　传统国家的行政机构止于县级，这是国家权力对乡村社会的介入与乡村社会自治权力之间的动态平衡点。然而国家需要从乡村社会提取赖以生存的各种资源，乡村社会也需要公共权威为其提供秩序与安全，为了满足这种需求，乡绅在两者之间发挥着特殊的整合与治理功能。以晚清为例，乡村治理精英包括宗族长老与地方绅士，前者代表乡村整合中的血缘纽带，权威限于家族内部；后者代表地缘纽带，权威加诸整个社区。当一个社区主要为一个家族居住时，宗教组织在地方权威体系中占据重要位置；当一个社区为几个宗族居住时，乡村可以代表地方官员调节矛盾与冲突，治理地方社会。乡村社会的安定，来自于乡绅促进其政治经济利益互惠的治理行为，即乡绅与乡村社会利益一致化的行为。乡绅必须有能力促进地方利益共同体的形成，必须有一系列利益综合的规则保持共同体的内聚，才可以在强制之外获得社会服从的力量。
　　乡绅治理地位的获得与稳固，需要一系列制度性力量的支持。在文化与意识形态制度方面，传统国家政治权威的合法性建立在对经典的理解之上，传统文化和意识形态成为一种整合力量，用以论证政治统治，提供治理精英共同的价值观。而家国同构的社会形态显示了国家意识形态与社会文化习俗的高度融合，一方面，国是家的集合，国法从家法中来；另一方面，家是国的延伸，国法通过家法渗透到社会。文化与意识形态整合的力量必须以将经典作为核心标准的科举制度为基础，科举制提供的功名对于乡村治理权力的运作而言极为重要，因此，治理地位与持有功名密切相关。乡绅治理正是从这里获得了文化与意识形态上的支撑，他们在国家权力不及之处实行统治，并得到国家认可，他们坚持从道义上赢得权威并通过捍卫传统道德学说来体现这种权威。换句话说，他们是出于提高社会地位、威望的考虑并承担相应的社会公共责任，而非单纯为了追求自身财富，这也是美国学者杜赞奇所谓的文化网络中绅士出任乡村领袖的主要动机。
　　在土地制度方面，土地主要由家族所有而非严格归个人所有，以保证乡村公共事务的必要开支不必因"私人"财产而受到限制。历史研究发现，在中国南方的某些省份，私人地主的势力远不及"集团地主"--即集体性的土地占有者。集团地主控制的生产资料，其收益的固定部分被规定在某个范围内公共分享，如"学田"、"庙田"、"族田"等。为了保证这种"集体产权制"，还有一系列相关制度，如未经同意，私自出卖、瓜分族田会严重触犯族规，未征求宗族意见出售土地会被宣布无效，[4-p27-30]坚持"同居共财"原则[5-p75]等等。这些财产制度的政治意义，在于稳定村社共同体内公共责任得以实现的财政来源，以利于团体的生存与安全，它作为一种公共产品维系了共同体的内聚与乡村社会的秩序。为了保护这种秩序，长期的传统社会实践，造就了经济运行与政治内聚、财富获益与公共责任在乡村社区结为一体的形式，构成了地方共同体高度整合的基础。当然，这种制度安排也是乡村治理权威存在的经济基础，它保持着地方利益的结构平衡，确保乡村社会的财产安全、生活安全与政治稳定。正是在这个意义上，美国学者孔飞力认为，（在中国）保护财产的作用应该放在关心共同利益这一背景中来考察，财富的运用不仅仅是为了保护财富本身，而且是为了保护村社。[6-p223-224]
　　在乡绅治理模式中，不是国家授予乡绅以公共责任，而是原来居于地方整合中心的精英人物，取得了国家行政权力的认可，他们真正的权力来源不在于外部世界，而在于乡村社会内部的利益关系本身，来自下部的合法化才是乡村权威真实的权力基础所在，也就是说，只有乡村内部的整合遇到危机，才可能真正危及乡村权威的权力。[7-p18-26]而科举制度提供的功名将乡村权威与国家在文化意识形态上联结起来，他们的治理权力与经济财富则依靠地方性的制度支持。
　　中国历史进入近代以后，乡绅治理模式开始走向衰弱。国家权力与乡村社会之间的体制性中介发生衰变，形成了所谓的经纪模式并使国家政权内卷化。国家不是靠提高行政机构的效益，而是靠复制或扩大经纪体制来扩大其行政职能，使经纪体制深入到乡村社会最低层。国家政权内卷化在财政方面最充分的表现是，国家财政的增加伴随着赢利型经纪收入的增加，但国家对这种经纪体制缺乏控制力，无力建立有效的官僚机构从而取缔赢利型经纪的贪污中饱。尽管内卷化的国家权力想脱离社会权力的影响，但它无法使自身完全官僚化，从而阻碍了国家政权的真正扩张。当赢利型经纪的再生阻碍了国家机构的合理化，表明国家政权的内卷化达到极点，它预示着国家权力的延伸只能意味着社会的进一步被压榨和破产。
　　在赢利型经纪治理模式中，经纪人不仅与国家争夺利源，而且利用贿赂、分成等手段打通与官府的关系，从而使国家政权失去其对官僚部分收入（占相当比例）的监督，随着官员越来越看重这种"额外"收入，其自身也逐渐半经纪化，从而忘却国家利益。同时，在这种经纪模式中，乡村权威的授权来源转移至官府系统，经纪人的唯一资本是与官府的联系，他们以此为生，故竭力维持此种关系。这无异于将乡村权威从乡村社会共同体中剥离出来，而原来地方体中由"共同利益"联系起来的内聚结构被瓦解，结果是乡村权威与乡村社会的利益一致性逐渐弱化，乡村权威的合法性地位与地方共同体政治经济利益的关联渐渐脱离。
　　乡村权威与官僚之间新的授权关系的建立，促使权威私人的目标和国家公共的目标混为一体，与之伴随的，是"公共"规则与自定规则的混合，公共程序与自定程序的混合，"公共"财政与自我财政的混合，"公益"原则与私益原则的混合，这给予乡村权威充分的机会和更大的行动空间，并形成了新的治理模式的社会基础：利用官方名分使其独有规则合法化，以聚敛财富为目标的自治进入官方治理结构，官事与私事的互利互惠被制度化。[7-p30-33]原来存在于官方治理与乡村治理结构之间的分离下移到了乡村治理与乡村社会之间，整个官方治理结构与乡村社会的关联非但没有改善，反而更加恶化，乡村社会没有得到有效整合，民众与现代性治理原则的制度化联系并没有建立，乡村社会的政治发展处于低效的制度安排。
　　2．乡村治理的国家化
　　新中国政权的建立终结了民国时期普遍存在的国家政权内卷化的扩张，建国初期大批裁减赢利型经纪是国家税收大幅度增加的一个重要原因。[8-p240-241]共产党之所以能够如此，是因为它从乡村社会开始建立了与国家政权相联结的各种组织。尤其是人民公社和生产队作为乡村社会基层组织，是中国历史上最有效率，对乡村控制最严密的政权组织，一方面，它继承村社共同体的传统控制制度，在一个"没有陌生人的社会"中由社会舆论和社会压力构成非正式控制手段；另一方面，它获得了单位社会新赋予的政治经济控制手段，把一切资源集中于单位组织，并由它们进行再分配，如此，政社合一的人民公社和生产队成为乡村社会唯一的合法组织，而无任何体制外的挑战者了。[9]值得注意的是，人民公社与生产队本身的资源并不是自我拥有的，而是由国家下达的，因此，单位组织要依赖于国家，国家也正是通过这种资源的流动控制着单位组织。同时，意识形态的刚性通过"支部建在连上"的组织原则在建国后得以进一步强化，并演变为党的一元化领导。在这样的制度原则下，乡村基层的单位组织成为执行以党的意志体现出来的国家意志的重要工具。
　　但是，人民公社体制的治理模式作为政治推动的产物，并非乡村社会政治经济发展的自然结果。一项研究表明，乡村民众对这种自上而下的现代化整合参与程度并不高。[10-p634]原因在于这是一个生产、动员与管理的组织化过程，而非是利益的组织化过程。单位组织的整合不是通过建立利益权利平衡的制度安排，而是通过政治变革--掌权者团体成分的变化以及经济变革--财产的公共组织支配与均分达成的。这些制度变革将政治经济权利均分给最贫困的农民，从而使其成为公社体制的支持力量。但是这种动员与治理遇到了利益结构的限制，公社与农民之间存在诸多利益矛盾，国家目标与农民目标也处于利益不能相互促进的对立地位，一份官方文件中写道，"必须在农村中提出爱国的口号，使农民的生产与国家的要求结合起来，片面地提出'发家致富'的口号是错误的"。[11]为什么群众出身的干部会"不关心群众利益"？这说明以"阶级出身"来解决利益勾联的作用是有限的，保持对治理权威的社会性授权制度，才是联系他们利益的结构稳定方式。
　　虽然国家政权空前地深入乡村社会，"旧日的国家政权、士绅和地主、农民的三角关系被新的国家政权与农民的双边关系取代了"，[12-p173]但是乡村治理权威与乡村社会的利益分离并没有因政权变化而得到根本改观，这种利益分离表现在很多方面。第一，它使得乡村政权不以农民利益而以上级要求为准绳，达不到的要求则以虚报充之，刺激了"制度性说谎"现象的发生；第二，乡村政权与农民之间互存芥蒂、互不信任的现象；第三，乡村政权面对乡村社会的恣意行为，只要名目是完成"公共"任务，一切损害社会利益的行为均属合法；第四，信息在干部与农民间的有效流通被阻止，乡村治理规则由乡村政权自行制定，不需公众同意，比如其"独立税收权"往往超出国家与社会的同意之外。[7-p38-42]这些因乡村治理权威与乡村社会利益疏离而产生的现象在改革之后仍然会经常出现。

解放后的新国家对乡村社会进行了革命性改组，正式国家机构的规模大幅增长，乡村社会组织的范围急剧缩减。国家建立了乡村政权，并进一步实行了行政经济合一的人民公社体制，通过党组织的设立将其影响深入生产大队。这种严密的组织体系是为了执行国家意志而建立的，然而实际运行的结果却表明这只具有形式上的意义，整个乡村社会依然处于低度整合的状态，乡村治理也没有发展出与国家共享的现代性治理原则与制度。有些学者将其称为"高度组织国家内的低度整合"（陆德泉）或"蜂窝状结构"（唐尼索恩）。这种结构上的低度整合表现为政策过程中的变通执行，而作为超常规的方式，以政治动员代替社会整合是推进工作时经常使用的手段。
　　3．乡村治理的去国家化
　　在放权改革的背景下，乡村治理组织从集体经济组织中分离出来，"乡人民政府--村民委员会--村民小组"这一新体制逐渐取代了原有的"人民公社--生产大队--生产小队"三级体制，国家与乡村社会在一定程度上实现了分离。但在其后的发展中，由于乡镇企业在农村经济中地位日益凸显，乡村治理与经济活动发生了重新结合的过程。乡村治理组织卷入资产、市场、资金与信息的垄断活动中，这种垄断经营的角色与其本应提供公共产品的服务角色产生了结构性冲突，它不能通过有效代表并传达乡村利益的方式达到社会整合，反而与社会利益形成竞争或冲突关系。随着乡村基层党组织的涣散与意识形态普适性的弱化，国家自上而下的控制努力并不能真正解决效率问题，政策执行中的变通行为迅速普遍化。通过各种各样的方式，乡村治理正在远离国家利益，同时也没有贴近社会利益，他们日益成为脱离原来行政监督，同时也未受到有效的社会监督的相对独立的利益团体，导致了新一轮的国家政权内卷化与经纪体制的再生，与整个国家的现代化进程极不相称。
　　简要的历史考察表明：中国乡村制度直至今日仍然较少具备现代性因素。
　　三
　　当前乡村治理处于一种低稳定的结构状态，它不断卷入甚至制造社会冲突。一方面，它与乡村社会的利益处于脱节状态，其权威合法性受到挑战；另一方面，它没有有效连接国家目标与社会目标，其工作效能受到危害。这种结构不能有效地组织社会，相反，它不断产生政治分裂，将乡村权威与村民置于利益相悖乃至对立的关系中，以至于国家不得不在他们中间作出非此即彼的选择：支持一方，必然意味着损害另一方。
　　具体来说，低稳定的乡村治理结构通过两个互相关联的特征表现出来。一是蜂窝状结构的加剧。改革以后，国家的退出使乡村权威获得了自由行动的更大空间，他们强化"集体"财产支配地位，严格控制资源分配权，面对农民对资源、机会的强烈需求，竭力保持其权属静止不动，除非这种变动能为他们带来利益，正如韦伯所说："封闭性的垄断团体，……确保某些职位法律上或至少事实上的垄断，……垄断所排斥的对象，是那些具有同类性的竞争者，垄断的目的则永远是，关闭外人分享社会与经济机会。"[13-p46]国家面对的是一系列拥有相对自主利益的对象，由于与这些对象缺乏一种现代性的制度化联系，各个地方实际上形成了与国家利益、农民利益关联性很弱的自治体系。
　　这种状况导致第二个特征，即政策执行中变通方式的普遍化和常态化。变通的特点在于非程序化与非规范化，其微妙之处在于似是而非，表面上看，它所遵循的原则及试图实现的目的与国家和上级政府的原政策目标相一致，但经过变通后所达到的实际目标就其更深刻的内涵来看则可能与原目标从根本上背道而驰。改革初期，变通作为制度运作的正当方式是为了鼓励各个地方的大胆探索，变通的主体则基于利益驱动。改革至今，当国家需要重塑权威时，原来推动改革的措施，已经成为乡村治理权威对抗上级政府的手段了。
　　可以说，当前乡村社会的诸多冲突，根源在于乡村治理结构的制度性缺陷。在治理规则方面，乡村权威没有贯彻统一普遍的代表国家的治理规则，乡村社会在权利保护方面没有对国家法规的依赖，更没有有助于乡村基层与国家体制的实质联系。相反，乡村治理组织发展出了自己的治理规则，并取代了其他组织的授权有效性，代替宪政组织实现村民的一般权利。由此，村民生活的一般权利并非由抽象意义上的宪法或国家授予，而是在实际意义上由他们所生活的初级治理组织授予。乡村治理组织往往具有在长期实践中被默认的相当的"立法"与"司法"权力，大量成文的或不成文的乡规民约强化了乡村治理组织的这种权力，这些乡规民约确定了个体对于乡村共同体的归属关系，由于这种归属关系的存在，个体才有资格要求共同体提供支持与保障，这样，国家治理规则的刚性被谈化，一切成为因人因事因地而宜的变数，难以预期与把握，特殊处理成为乡村秩序的主流特征，其复杂多变甚至到了非最基层的人难以掌握的程度。从这个意义上说，村民与"公民"并不具备相同的含义，因为公民的一般权利来自于宪法管辖范围，在这个范围里，公民无论在哪里，其权利都有生效的途径，其权利对待原则与其他人基本一致，但村民是作为一个有限的共同体成员存在的，尽管他同时应该属于国家这个更大的政治单位，但国家的法律并不能更有效地规范其生活或保障其权益。乡村治理组织的巨大权力与制度空间表明，在治理规则方面它仍因循乡间的惯例，乡村社会仍在乡村权威的控制之中，尽管各种政治变革改变了权威集团，但近代以来逐渐形成的权威与乡村社会的基本结构关系并没有改变，国家与社会的有效整合并没有产生。
　　我们将乡村治理结构中这种不同于国家治理的规则称为"潜规则"，它构成了乡村秩序的制度基础，并导致国家政权建设中严重的行政低效性，一种实质上的自治在不必与国家法制发生明显对抗的条件下得以成立。这种潜规则体现在一系列的地方性制度中，并维系着现阶段乡村权力结构的内聚。从财政制度来说，乡村治理组织的税收收缴范围和数量显然不在上级政府的控制中，尽管国家授予基层的是根据国家标准的收税权，但基层组织保持有相当的定税和收取权，在基层干部眼中，只要收钱由"组织"去执行，就有合法性，因此，由基层组织出面，明显违反上级规定的"文件"、"意见"比比皆是，背其道而行之，成为基层制度性的惯例，只要是针对公事工作，公开违背行为并没有经常面临严厉惩处的的风险，多数情况下：按照基层自定的原则行事是成功的。所有这些惯例，都方便了基层财政掌握在极少数权威人物手中。而在一般情况下，上级并不追问这种权力是否得当，除非遇到专门的运动或引起广泛的不良影响。同时，一旦破坏这种上下默认的定税权力，基层执行上级指示的效率会更低。这样，国家对财税的支配权，就在不经意中被层层削减。在土地承包方面，1993-1997年间，国家连续下发的文件要求延长土地承包期限，将第一轮承包到期的土地再延长30年，以稳定现有制度。但在乡村两级，土地调整行动仍在按照各地自己的需要展开，延长承包期限的政策遭到变通执行，因为保持调整土地的权力涉及基层组织的存在基础--对资源的控制权，因此乡村治理组织总是用各种借口和方法抵制国家政策的深入，维护自己的控制权。从这个意义上说，"人地矛盾"在很大程度上是默认的不良制度造成的，这种制度使得国家政策在有效解决矛盾方面无能为力。同时，基层组织还积极阻止来自乡村个体的控制权竞争，他们发展出一系列集体经济组织，强调集体资产的管理，以阻止民间经济组织扩大对资源的控制能力。这种集体所有制往往是形式上的，许多基层公务人员的私人需要在制度上被"合理"地纳入公费支出的范围，这使得他们从利益上成为集体所有制的坚实基础。这样，集体所有制在缺乏有效约束的条件下，演变成基层干部群体所有制。最后，当前乡村治理中的人事制度安排与真正意义上的选举尚有相当距离，尽管上级政府有挑选、批准与任命村官的权力，但选人的重要过程却是从基层开始的，被乡村干部不容的人很难在村干部位置上做得长久。基层长期形成的人事更替的程序是：原村班子提名，乡镇政府派人进村考察，取得共识后组织选举，再报乡镇政府批准任命。这种制度事实上将选择权赋予乡村两级治理组织，村民不可能广泛介入。这样，乡村共同利益的内聚通过人事变动得以保存。
　　潜规则以及作为这些规则体现的地方性制度，使得乡村治理组织构成了一种"隔离地带"，将国家与乡村民众隔开。它既阻止国家管辖权的干预，也使乡村干部滥用职权时国家难以施行有效的监督。"乡村政权成为村民权利主要的或首先的定义和保护单位，它为其提供了立法、执法的管辖权地位；土地的集体所有，……为其提供了重要的经济资源控制权地位；而在其成员内部实施的荐举式更替，促进了其内部利益的组织化，从而发展出相互支持的政治网络。"[7-p287-288]当前的乡村治理组织融合了传统乡村权威和官方身份，以形成治理的合法性来源，它不必像绅治模式那样通过对社会公共事务的贡献去获得合法性地位，也不必像政社合一的官僚组织那样，仅仅依赖官方身份行动，它通过实施自己的潜规则，并控制集体财产和资源，建立相互支持的政治网络，巩固并强化了乡村社会的秩序，它通过将国家的治理权形式化和抑制村民参与的实践，将国家和乡村社会的影响降到最低限度，乡村治理已经发展出了一种利益相对独立的政治团体。
　　四
　　从乡村政治发展的角度变革当前乡村治理结构，已经成为一项刻不容缓的任务，学界的相关讨论形成了两种互相对立的观点：民主化取向和行政化取向。民主化论者认为乡村治理的价值定位是扩大基层民众的政治参与，其对策多为发展与完善正在推行的村民自治制度，由于他们较少对乡村治理与国家意志的贯彻施行作相关考察，其政策主张往往为从完成国家任务角度进入研究的行政化论者所反对。行政化论者认为村民自治与乡村社会的政治、经济、文化现状存在脱节，"村梗阻"和"过度自治"严重影响了国家的行政能力，应通过强化行政控制完成乡村整合，实现国家目标。乡村治理的行政化取向必将扼杀基层社会的活力，没有强大社会支撑的国家也很难建立现代化制度，历史已经证明，不成熟的社会限制了国家统合其基层结构的能力。对于民主化取向，如果基层民众不能实质性地参与乡村治理的权力更替，仍然维持目前的权威性自治，则乡村治理与国家、乡村社会的利益脱离仍将延续。本文认为，对乡村治理结构的改革应当标本兼治，并应采取渐进方式。
　　从治标的层面来看，仅仅把社区民主局限于"民选村官"是远远不够的，重要的问题在于限制乡村治理组织的经纪行为，使其更多地体现乡村社会的利益所在。理想的乡村治理应当依赖有效表达和综合乡村社会多数民众的利益，依赖对这些利益的实现提供必要服务而存在，其公共目标应为社会目标的集合并为之所需，使之自愿纳税以换取公共服务。从这个意义上来说，乡村选举活跃了运用政治手段促进社会利益组织化，并在不同利益的组织系统间建立竞争关系的活动。在某些地区，选举方案由县或更高一级的政府制定并解释，这使得国家拥有实际领导权，并成为选举政策咨询及处理纠纷的中心，国家有机会迅速成为选民信赖的机构，选民希望通过它保护自身权益。这样，在选民与国家之间，因选举形成了共同监督乡村权威的联合力量。显然，立法与执法权的"上移"，客观上增强了国家法律规范基层秩序的作用，乡村干部的"立法"与解释地位受到了挑战。
　　从治本的层面来看，如果选出来的乡村权威仍然依据原有的规则治理乡村，选举就只是增加了新权威的合法性，并没有促进选举之后基层组织与村民权利关系的制度性改变。梨树县1998年的乡村选举中部分村民提出：不公布财务帐目不参加选举。这种口号看似针对选举，实则提出了村民对日常村务的知情权（公开）与监督权（制衡）问题，这反映了当前乡村治理中的潜规则被公意信任的状况远非理想。村民在土地生产资料上的依赖性、作为村民而非国家公民的法律关系、选民代表独立地位和实际作用的缺少，都限制了代表权利制度的完善，限制了选举对于乡村政治发展的建设性贡献。现在需要建立的，是符合公共同意及恒常性原则的权力配置制度。[14-p216-219]公共同意即治理规则由乡村民众与国家共同制订和认同，恒常即任何人都知道遵守或违背它的后果，对于后果的预期可以规范其行为方向，由此，一种新的乡村治理原则可以逐渐确立。国家并且通过立法界定自治权限范围并保持其权限得以实现，通过在不同组织间建立监督关系以保障各自权益的独立性，也就是，国家通过制度建设与组织建设促进社会整合，建立基本的社会秩序。根本而言，能否以制度化的方法确立乡村治理的的社会基础，能否确立一种新的以法治为基础的治理规则以及一系列制度安排，是乡村治理结构现代性改造的关键，也是乡村长治久安的保证。

农民负担过重是关系政权稳定的核心问题，这些年一直未有效解决，有矛盾越积
越重的趋势，各地不断暴发的群体事件便是明证。解决农民问题要对基层政权体制动
大手术。
乡镇财政负债累，向农民乱收费是唯一选择。中国乡镇财政状况普遍不好，中西
部地区乡镇财政已不堪重负，危机重重。农村信用社几乎已被县级财政和乡镇财政拖
垮。问题的核心在于乡镇政权人员较多，财政创收能力较低，向农民收费的权力较
大，过去还要担负农村基础教育、村级公路、电网建设等任务。上面向乡镇财政拨款
较少，向农民乱收费就成为唯一选择。因此，无论是费改税，还是实行收费许可证制
度，都解决不了农村乱收费问题。
中央把该管的管起来，是解决农民问题的核心。教育附加费是农民负担的重要组
成部分，其本质是国家把农村义务教育负担转移给农民。在国家财政收入不断增长的
今天，应该把这一负担承担起来。村级公路、乡镇间公路、电网、水网、通讯、水利
等公共设施建设应由国家承担起来。
改革乡镇政权，从源头上制止向农民乱收费。乡镇政权麻雀虽小，五脏俱全。职
能较多、人员负担过重。乡镇政权改革应从政权性质入手，还原实县弱乡的政权设置
初衷。改乡镇政权为乡公所或镇公所。只负责计划生育、农业科技、社会治安等职
能。取消一切收费权。裁撤下的人员参照国企职工下岗和买断工龄模式办理，国家拿
出资金支持此项改革。
乡级政权弱化后，抓好中国农村基层党组织建设之外，还要培育乡绅势力，打击
农村恶霸势力。从历史经验看，地方乡绅是农村稳定的基础。通过推行农村乡级民主
和县级民主，把赋予农民表达权、知情权与培育乡绅势力结合起来。真正构建起稳定
的中国农村社会。

改革开放之后，乡村发生了从仅仅为城市提供工业化积累到通过自身的发展促进整个社会的现代化的角色转变，乡村基层组织制度也相应作出了某些调整。但是，作为乡村基层组织系统的核心的乡（镇）权力机构至今仍是农村发展和稳定的重大制约性因素，那么乡村政权建设所面临的根本问题到底是什么呢？

　　（一）

　　关于中国农村改革以来乡村权力体系的变迁的实质，现有的论述是顺着两条不同的思路来展开的。一种是以20世纪国家权力对乡村社会的渗透为出发点，认为80年代以来乡（镇）政府的“正规化”发展，是国家权力范围延伸的一个最主要的手段和结果；近年中国农村地区乡（镇）一级政府机构的迅速扩张，体现的是国家权力在农村的大幅度强化；而村民自治也不过是国家试图通过重铸村级权威，对实行家庭联产承包制以后陷入无政府状态的农村加强控制的一个策略。⑴

　　另一种思路是以乡村社会力量对国家权力的抵制为出发点，认为自古以来中国的地方政府就具有“官民共治”的特征，这是中央权力的利益要求和乡村大户豪强势力的利益要求相结合相妥协的产物；撤社建乡以来，越来越多的“本地人”进入乡（镇）机关，乡（镇）政府机构的膨胀体现了地方势力的扩张；村民自治是随着农民经济独立性的增强，国家不得不在政治上对农民做出的让步。因此，不能简单地把基层的行政领导视为国家官僚体制的组成部分，最好是将其理解为既非纯粹国家的又非纯粹社会的，而是两方在居间的“第三领域”里生发出的结果。主张用中央、地方政府（县乡两级政权）和人民群众三方互动的三分法取代“国家与社会”的两分法。⑵

　　第一种思路的可疑之处，不仅在于这种在“国家与社会”研究框架支配下的研究，遮蔽了这些乡村国家机构与乡村社会之间在知识体系进而在行动层面的相同性要远远大与这些国家机构与上级或都市国家机构之间在知识体系进而在行动层面的相同性的事实。⑶更重要的是客观上乡（镇）政权组织是否真的不折不扣地代表着国家的意志呢？许多地方的农村存在的乡（镇）政府机构的扩张未必是国家的意图，而且也未必带来政权控制力的强化。相反，倒是出现了与20世纪以来国家权力日益强化相左的乡村政权控制力削弱的现象。

　　第二种思路的“三分法”比第一种思路“两分法”更切合中国乡村的现实，但它借以论证这一方法的依据却有可疑之处。旧中国地方政府的“官民共治”是农耕民族及其相应的自然经济社会的产物。自然经济自给自足的生产生活方式使每个地方都具有很大的独立性和封闭性，家族关系则使本来就具有独立趋向的地方力量获得了群体组织形式。⑷如何对付具有分裂倾向的地方势力，是中国历代中央政府极为关注的政治问题。在不同的政治实践比较中，才逐渐形成了把地方势力的社会基础�乡绅豪族�转化为中央政权的基础的制度安排。但是，现实农村中存在社会力量与国家讨价还价的物质基础吗？或者说，国家权威在基层的弱化真的是由于地方民间势力的扩张所引起的吗？

　　我们认为，作为农村基层政权主体的乡（镇）人民政府虽然是国家政权的基层组织，但并不仅仅代表国家的利益；它虽然是辖区的行政权力机关，但并非本社区社会利益的不折不扣的执行人，更不是调和民间豪强势力与国家之间利益冲突的中介。相当数量的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。乡（镇）政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的根本因素，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低了国家支持农民的政策效益。

　　（二）

　　造成乡镇政权组织自我权力扩张和自我利益膨胀的根本原因是传统的“单轨政治”在改革以后发生了断裂。

　　自秦代“郡县制”以来，沐浴在农业文明中的国家政权通常只设置到县一级，县以下则实行由社区精英主持下的乡里制度，⑸从而达成“官民共治”的乡村政治格局。自20世纪初就开始的国家权力的扩张导致了国家权力对乡村社会的渗透。⑹近代中国这一国家政权建设的结果是，形成了只有自上而下的行政管制却没有自下而上的利益传输渠道的“单轨政治”。⑺新中国建立的初期，农村普遍采用了乡的建制。当时的乡只设立由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”；50年代初十分活跃的农民组织的职能也只是在农村开展政治斗争，而不是向政府表达农民的利益。1958-78年的集体化时期，乡政被公社管理委员会取代（文革期间，“公社革命委员会”又取代了公社管理委员会），人民公社本身主要是为国家从农村汲取工业化原始积累提供组织保障，因此呈现出巨大的政治一体化功能，而农民与国家的讨价还价却被严格禁止。总的来说，新中国建立后，一方面，社会经济制度的深刻变革摧毁了传统农村的礼俗结构、士绅阶层、长老权威，由上级政府指派并支付开支的乡干部保持了对国家的忠诚，国家权力因此实现了对农村的全方位渗透；另一方面，人民当家做主的宪法原则在乡村的政治生活中还远远没有真正体现出来。这种事实上的“单轨政治”的基本游戏规则是“不对下负责”，因此其权力运作有利于国家对农村资源的动员，却不利于增进农民自身的利益和促进农村自身的发展。

　　80年代以来，国家在推进乡村基层民主方面进行了一系列的改革。以农民平均占有土地产权为实质内容的“家庭承包制”是在农村发扬经济民主的第一个举措。82年宪法明确规定应在农村建立乡政府；1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》下达后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。“政社分开”和建乡工作，既是为了适应变化了的农村经济体制，也是为了巩固基层政权的社会基础。村民自治的制度供给既是为了保障村民的直接民主权力，也是为了通过提高农民的社会组织化水平降低由于农民的高度分散而急剧升高的政府与农民的交易成本。但是，这些改革没有从根本上改变乡村“单轨政治”的性质，自下而上的制度化的民意表达渠道还没有真正建立起来。

　　乡（镇）人民代表大会作为地方国家权力机关，是制度化的民意表达的重要渠道。但是，由于组织化水平低，农民还难以充分利用乡（镇）人大的合法渠道表达自己的利益。而且，在“金字塔”式的乡（镇）权力结构中，⑻这一制度化的民意吸纳渠道本身被堵塞了。

　　乡人大不设常委会，主要是通过乡人大会议行使职权，因此乡人大能否充分发挥其最高权力机关的作用，在很大程度上取决于乡人大代表的构成和素质。乡（镇）人民代表是由社区居民直接选举产生的，他们的构成和政治素质是由社区居民的利益分化和组织水平决定的。但是现在农民的组织化水平仍然很低。第一，村民自治组织是农民的一种社会组织。不过，村民自治制度是依靠政府的主动性自上而下行政推动的；⑼而且其“吸收民意”的内容也因有关规定赋予了村民会议明显的行政性质而难以得到结构上的保证。因此，现实情况是村民的政治生活的组织化程度仍然很低。⑽第二，目前中国还没有建立统一的农民协会组织，一些地方出现的专业协会等由民间网络形成的乡镇社团组织也受地方政府部门控制或支持。⑾第三，曾经为具有独立趋向的地方力量提供了群体组织形式的家族关系已经无力发挥原来的作用。虽然对于家族在现阶段中国农村社会中是否起作用存在着比较大的争论，但总的来看，它在组织基层社会与国家力量抗衡方面的作为并不象有的人估计的那么严重；社会、经济精英对权力精英地位的替代只是个别地方的、“小范围”的事情。⑿

　　“金字塔”式的乡（镇）权力结构，堵塞了乡（镇）人大这一吸纳民意的基本渠道。在现时期由“五大班子”（党委、政府、人大主席团、武装部和纪检委）组成的乡（镇）权力结构中，党委的权力地位最高，政府的权力最实、机构最庞大，而人大主席团则处于乡（镇）权力结构的边缘，因此人大的组织功能严重“虚化”，它既不能决定干部的任免，也无力对行政权力进行监督。目前，在实际工作中乡人大对于上级组织部门的干部任免只有批准权（形式上还是人大选举），没有否决权。即使是群众意见很大的人选，只要上级拍板即可决定任免。乡（镇）的重要决策通常都由党委会讨论，一年一次的乡人大会议对此没有多少发言权。乡（镇）的预决算编制要报经乡（镇）人民代表大会审查的规定往往流于形式；农民负担的监督管理职能也主要是由“农业主管部门”承担的。⒀因此，乡（镇）权力组织对下负责的色彩稀薄，像一个架在乡村居民头上的机构，而不象乡村居民自身意志和利益的体现者。需要指出的是，在许多乡（镇）机关中虽然与社区利益有着千丝万缕联系的“本土”人员的数量居多，但他们多是“以工代干”、“以农代干”人员，在“金字塔”式的乡（镇）等级结构中处于最底层，所以乡（镇）的决策和政府行为并不会因他们的存在而特别体现社区居民的利益。

　　现阶段乡村“单轨政治”的特点，是乡〈镇〉与县〈市〉之间的权力联系发生了某种程度的断裂，并由此导致了乡（镇）权力机关在对下负责的色彩稀薄的同时，对上负责也处于形式化和表面化的状态。造成这种“断裂”的原因主要有三点：其一，乡（镇）政府结构中有很多县政府职能部门的下派机构，最初设计这一制度时的基本考虑，是使地方利益不致于脱离国家整体利益自行发展。因此，县政府各部门与乡（镇）政府之间形成的这种自上而下的“条条”纽带被许多研究者当作废除人民公社制度以后国家权力进一步向农村扩张的证据。⒁然而，随着乡财政的建立和财政“切块”，这些下派机构工作人员的物质利益越来越与其上级主管部门“无涉”，并被纳入了乡（镇）“金字塔”式的权力结构，在实际工作中几乎完全服从于乡（镇）“中心工作”的需要并听命于“当家人”的安排，其日常业务工作量通常只占总工作量的一半甚至不足一半，⒂从而使这一制度的设计意图基本落空。

　　其二，在现行政治体制中保证乡（镇）权力组织对上负责的制度是事实上的自上而下的任命制。但是，由于上级对下级的人事安排很大程度上是通过县（市）级权力核心人物内部的“暗箱操作”进行的，因此乡（镇）干部真正致力发展的是与上级权力核心人物的“私人关系”。难以想象这种因为个人利益而发展起来的私人关系能对规范乡（镇）权力组织与上级权力组织之间的工作关系发挥什么积极的作用。“压力型”体制的运作机制可以证明这一点。一方面，由于上级掌握着乡（镇）干部的“进步”大权，所以他们不得不接受来自上面的压力。另一方面，他们又尽量从任务的分配、任务的执行和任务的评价三个环节减轻来自上面的压力，以降低获取“政绩”的成本。例如，在指标任务派发时，诉说工作难度，以求降低任务额度；在执行任务的过程中，搞形式主义，减少人、财、物的投入；在对任务完成情况进行评价时，通过关系和利用统计工作的漏洞，夸大工作成绩。所以，“欺上压下”是这种体制的必然伴生物。

　　其三，为了使乡（镇）权力组织较好地发挥为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长的功能，国家进行了旨在加强乡（镇）财政的改革。1980年开始实行的“分灶吃饭”和“包干”体制，扩大了乡（镇）的财权。1984年以后，以原来的人民公社为基础改制成立的乡（镇）政府都设立了本级财政，实现了“四级政权，四级财政”。 乡级财政包括预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分。在财政收入的实际操作过程中，乡（镇）政府往往想方设法帮助纳税人减免中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为自筹资金收入。⒃1994年的“分税制”又进一步强化了地方财政，特别是在广大落后农区农业税和农林特产税等地方税的税源较为稳定，而国税却不然。上述情况使乡（镇）自有资金普遍增长，鼓励了乡（镇）政府远离对上级国家财政的依赖；尤其在县财政捉襟见肘的地方，更是如此。虽然有乡（镇）预决算要报上一级政府批准，三类资金的统筹安排要向上一级财政部门报告的规定，但是乡（镇）政府总是可以想办法收它自己想收的钱，化它自己想化的钱。

　　总之，断裂的“单轨政治”既不能保证乡（镇）政权对下负责，也不能保证其对上负责，从而为乡（镇）权力组织自我利益的膨胀创造了适宜的生存空间。这种情况既不同于古代农业文明社会中以“长治久安”为宗旨的相对封闭的乡里制度，也不同于以帮助国家在“现代化”旗号下榨取农业剩余为宗旨的国家权力向乡村社会的强力渗透。它是国家现代化模式转换过程中，拖延政治体制改革所造成的后果。

　　（三）

　　有几种说法需要在此予以澄清：

　　其一，自上而下的“压力型体制”⒄是造成基层政权“眼睛向上”现象的根本原因。我们认为，这可能只是一种表面上的因果关系。关键是下面为什么一定要“屈服于”上面的压力？

　　其二，乡（镇）政府只所以不能致力于增进社区群众的利益，是因为乡（镇）“七站八所”处理本职业务所需的资源掌握在“条条”的手里，在这种条块分割的体制下乡（镇）政府不具备对各项工作的全面、综合调控权。因此，从80年代中期以来，“下放站所，还权于乡”的呼声一直很高。⒅我们认为，“条块分割”固然是农村发展的一个制度上的障碍，因此改变乡（镇）一级政府“条条掌权，块块协调“的体制，使基层政权把人力、财力、物力更有效地集合起来，当然应是一个发展趋势。但是，“条条”下放并非必然就能增进社区群众的利益，是否拥有一种权力与如何使用这种权力毕竟是两回事。在特定条件下，分权式改革可能不可避免地变成乡（镇）权力组织某取自身利益的工具。

　　其三，乡（镇）权力的扩张是政府与分散的个体农民之间的交易成本上升的必然结果。我们认为，以按人头均分土地为特征的家庭承包制改革的确增加了开展农村工作的难度，并由此产生了增添“人手”的客观需要；而且，在村民自治制度真正发挥出提高村民与政府交易活动的组织化水平的作用之前，这种状况不会发生根本的改变。但是，政府与农民的交易成本上升只能解释乡（镇）权力机构的膨胀，但不足以解释乡（镇）自我利益的膨胀。乡镇机构的膨胀是一个问题，其自我利益的膨胀是另外一个问题，而且是更为根本的问题。

　　农民已经被卷入了现代化的潮流，农村的发展已成为这一潮流的无法割舍的一部分。然而，在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，在小农为主的经济条件下，在发展小城镇的战略确立以后，农村的发展必须由乡镇政府来组织推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。因此，乡（镇）政治体制改革的方向不是加强县（市）对乡（镇）的控制，更不是把乡彻底变成县（市）的派出机构，而应是在进行“分权式”改革的同时，把乡（镇）真正建设成对社区负责的政权组织。

　　扩大乡村基层民主，使基层政权深深扎根于乡村社会，变“单轨政治”为“双轨政治”，是遏制和消除乡（镇）自我权力扩张倾向的根本途径。民间社会力量的成长当然是政治民主化的坚实基础，但是等待民间社会“争”民主，会使政治改革陷入被动。在乡（镇）权力机关的自我权力扩张已经明显影响了农村的稳定与发展，其自我利益的膨胀与国家和农民的利益发生了冲突的情况下，国家应当象对待“村民自治”那样在乡（镇）一级民主政权建设方面发挥更大的主动性。

理想情况下，法治=以法律治理
现实情况下，法治=法西斯统治

建立现代农村治理结构，改变五级政府的庞大官僚机构的现状，就要撤消乡镇政府。我国的乡镇政府从20世纪80年代8大员10几个人发展到了如今的300余人，甚至1000余人。所谓的社会主义市场经济演变成了行政权力严密控制的畸形的市场经济。乡镇有六套班子：党委、政府、人大、政协、纪检、武装部；7所8站：财政、税务、公安、工商、交通、卫生、粮管；农技、水利、种子、农机、畜牧、渔业、食品等。后来许多地方还又新设了土地管理所、电力管理所、交通管理所、劳动管理所、林政管理所、文化市场管理站（李昌平说，管得农民连中央电视台都看不到了）、环保所、城建所、司法所、检察室，还有经济委员会、文教委员会、计生办公室、工业办公室、人大办公室等。1985年以前，乡镇财税所一般3人左右，后来分成了财政所、税收所，税收所又分成国税所、地税所。乡镇机构臃肿，农民苦不堪言。湖北监利县红城乡财政所105人，加上国税、地税的人超过200人。现在村里有党支部、村委会，有的还有第一副村长、工业副村长，还有民兵连长、团支书、妇联主任、治保主任、调解主任、计生员、水管员、电工等，都要拿工资或补贴。农民的负担怎么可能减轻。

时至今日，随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，我认为，乡镇政府的存在已经是弊大于利，明显阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。因此，我主张尽快撤消乡镇政府，建立乡公所，恢复农村自治。理由是：

它完全顺应市场经济的要求。市场经济要求“官退民进”、“小政府大社会”，只有这样才能形成正常的市场、健康的社会，否则，政府机构庞大，公权力横行，腐败严重，农民容易受到种种的不法伤害。所以，发达国家的乡镇都是实行自治的，没有强大的乡镇政府。我国撤消乡镇政府，将有利于活跃农村经济，有利于改善农民的生活状况。

它符合中国传统和中国国情。在中国古代就有“皇权不下县”的传统，县以下的农村是由家族、乡绅治理的。国家只向村收税，不向农户或个人收税。在改革开放前，人民公社也只有一二十个办事人员。那时，农村也并没有乱。中国的基本国情是农民太苦了，农村太穷了，“三农”问题太突出了。要解决“三农”问题，就必须撤掉乡镇政府，代之以自治性质的乡公所、农民协会、专业协会，从而保障农民的经营自主权，按市场规律调整农业结构，解除对土地使用、农用生产资料、金融服务等种种不合理的管制放活农民，拆庙搬神减轻农民负担，根除地方领导的短期行为和形象工程以造福于农民。

它有利于党的领导。有的人存在着根深蒂固的错误认识，以为多设政府、多设机构就是加强党的领导。孰不知这样做，往往导致官僚主义严重、贪污腐败盛行、人民负担沉重、官民矛盾突出。通过撤消乡镇政府，可以改善干群紧张关系，维护人民利益，维护社会稳定。这样做，是在忠实地实践“三个代表”，是“立党为公，执政为民”的生动体现。

它能极大地推动深层次改革的进行。目前，我国村民自治、村主任选举和行使职权的阻力在很大程度上来自于乡镇政府；从中央到地方的政府机构改革，最难落实的也是作为最末端的乡镇政府改革举步维艰。如果能够一劳永逸地撤消乡镇政府，无疑将极大地促进政治体制改革和行政体制改革，裨益于现代化大业。

当然，要撤消乡镇政府涉及到两大问题如何解决。一是乡镇政府上千万人员的安置。其中，农村教育投入改由县政府负责，教师由县教育局管理，不成问题。对于其他人可由国家一次性拿出一笔钱，“买断”其工作。并且晓之以理，相信有关人员是会面对现实，替政府分忧的。二是乡镇政府功能的替代。鉴于农民的收入远远低于城市居民，农民在新中国为国家贡献了数万亿元的税赋，现在应当取消农业税、农业特产税等，相应地，乡镇政府的征税功能消失；极少数需征税的项目则由县局负责。目前，农业特产税正准备全面取消，其实，农业税才三四百亿元，仅占国家总税收的2%，也应当取消。所谓“七所八站”及其他机构，有的应取缔，如人大办公室、工业办公室、劳动管理所、交通管理站，有的可将管理权交到县一级，如司法所、派出所、检察室、土地管理所、电力管理所、计生办、畜牧检疫站，有的改由乡公所自治管理，如水利站、林政管理所、渔政管理所、种子管理所、环保所等。

如果能够撤消乡镇政府，将大大地促进现代农村政治制度的建立。

建立现代农村治理结构，改变五级政府的庞大官僚机构的现状，就要撤消乡镇政府。我国的乡镇政府从20世纪80年代8大员10几个人发展到了如今的300余人，甚至1000余人。所谓的社会主义市场经济演变成了行政权力严密控制的畸形的市场经济。乡镇有六套班子：党委、政府、人大、政协、纪检、武装部；7所8站：财政、税务、公安、工商、交通、卫生、粮管；农技、水利、种子、农机、畜牧、渔业、食品等。后来许多地方还又新设了土地管理所、电力管理所、交通管理所、劳动管理所、林政管理所、文化市场管理站（李昌平说，管得农民连中央电视台都看不到了）、环保所、城建所、司法所、检察室，还有经济委员会、文教委员会、计生办公室、工业办公室、人大办公室等。1985年以前，乡镇财税所一般3人左右，后来分成了财政所、税收所，税收所又分成国税所、地税所。乡镇机构臃肿，农民苦不堪言。湖北监利县红城乡财政所105人，加上国税、地税的人超过200人。现在村里有党支部、村委会，有的还有第一副村长、工业副村长，还有民兵连长、团支书、妇联主任、治保主任、调解主任、计生员、水管员、电工等，都要拿工资或补贴。农民的负担怎么可能减轻。

现代农村制度中所谓的开放，指面向城市、面向全国、面向世界，吸收现代农村文明的一切优秀成果，融入全球农村文明体系。农业与世界接轨，参与全球市场竞争；发展生态农业、观光农业、外向型农业，积极利用外来资金、技术、人才；改变自给自足、家庭养老的封闭模式，改革户口制度，促进农村城镇化、城乡一体化。

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鸿篇巨著，此文是否原创
网刊备用

文：胡星斗

这些问题我早就看透了，
所谓宁为盛世犬，不为乱世人。
不知道我们国家什么时候能够好起来？
还让不让老百姓活了？
有机会有能力的话就移民吧，
宁愿做一只盛世狗。