http://www.sina.com.cn 2009年05月20日 17:56 《中国经济报告》杂志
◎ 徐元明 刘 远 周春芳
“省直管县”体制是指：省市县行政管理关系由目前的“省——市——县”三级体制转变为“省——市、县”二级体制，对县的管理由现在的“省管市——市领导县”模式变为由省替代市，实行“省直管县”模式，其内容包括人事、财政、计划、项目审批等原由市管理的所有方面。实现市、县分治是实行省直管县改革的目标。
20多年的实践证明，市领导县体制在做大做强地级市、加快城市化进程等方面卓有成效。但随着经济体制改革和政治、行政体制改革的深化，以及经济、社会的加速发展，尤其是县域经济的快速发展与壮大，原先设立市领导县体制的基础已发生了很大的变化，“市领导县”体制所对应的行政管理手段和它所承载的行政关系，已经失去了存在的依据。相反该体制下的市县矛盾已经成为行政区划管理中的突出矛盾。尤其在经济发达的江苏省，市领导县体制的弊端日益显现：一是在市场经济体制日益完善化条件下，市领导县体制阻碍了社会经济资源的自然合理流动和配置；二是中心城市对县域的带动作用减弱，城乡发展中的矛盾日益加剧；三是市利用行政权力，集中县级财力进行市区建设，削弱了县域发展能力；四是增加了管理层次，降低了行政效率。
进入新世纪，中央提出科学发展观和构建和谐社会的战略新思路，把统筹城乡经济社会发展作为重中之重。县域的发展是统筹城乡发展和江苏新一轮经济增长的关键。而重城轻乡的“市领导县”体制抑制了县域经济发展的活力，因而，以释放县域经济活力、促进县域经济发展为主要目的的省直管县体制改革被历史地提上议事日程。
实行省直管县改革的主要目的，一是要从行政管理体制上进一步激发县域经济发展活力，为三农问题的解决和新农村建设创造更为有利的体制条件;二是通过支持加快县级城市的发展，创新江苏城市化的新模式;三是挖掘江苏经济发展的潜力，为江苏经济的新飞跃寻找新的支撑点。同时，也为转变政府职能、深化政治体制改革创造条件。
行政管理体制改革是一个涉及政治、经济、地理、传统等多方面因素的复杂工程，“牵一发而动全身”，必须认真对待，科学运作。从江苏省的实际情况出发，应采取“试点——县域扩权——行政区划调整——市、县(市)分治”稳步推进的改革之路。具体分三步进行。
第一步：“省直管县”体制改革试点
有两种试点方案。
第一种是一步到位式的整体试点方案，即县级的人事、计划、财政、项目审批等全方位与省辖市脱钩，由省直管。又有两种选择：一是在苏南、苏北各选一个县(市)进行省直管县试点。建议将常熟市、沭阳县作为省直管县的试点单位。常熟市上世纪50年代就曾经为省辖市(1954年11月？1958年4月)，现在又是唯一已经实行财政省直管的县级市，有较好的省直管基础。沭阳县人口175.88万，土地面积2298平方公里，是江苏省最大的县，多年来一直是江苏省各项改革的试验地。而且这两个县(市)对实行省直管县的热情较高。二是在苏南、苏北各选择一个市进行试点。建议将无锡市、宿迁市作为试点市。首先这两市管辖的县(市)少，无锡市只管辖江阴和宜兴两县，宿迁市管辖泗阳县、沭阳县和泗洪县。其次，宿迁市的市区经济实力很弱，本就没有带动县发展的能力。宿迁市率先进行省直管县，也是为宿迁市解除带动县发展的压力，也尽早消除宿迁市市区建设和发展过程中日益激烈的市县矛盾。
第二种是分步到位全面推进式试点方案，即在全省范围实行省直管县财政体制，此种方案也与国家财政部的要求相一致。目前兄弟省的省直管县改革大都首先从财政体制开始。全国有11个省份在全省范围内实行了“省直管县”财政管理体制。应该说实行“省直管县”财政管理体制，对于减少中间截留、扩大县域财权具有重要作用。但限于我国国情，在人事权仍然掌握在地级市的情况下，这种省直管县的财政体制实行起来必然大打折扣。当前的行政管理采取的是省管市、市领导县，而财政实行省管县后，无形中越过了市级，即市级对县市没有了财政管理权，也即没有了市管理县的利益回报，影响了市对县的其他方面的管理，增加了县级部门到地级市相关部门的办事难度。一些人还担心，省直管县财政体制的单项改革，对县而言，由原来的一个“婆婆”(地级市)变成两个“婆婆”(省与市)，增加县(市)的工作难度。为此，多数人主张，对于条件比较成熟的县(市)，实行省直管县行政体制改革，应一步到位，则在人权、事权、财权、审批权等各个领域全面实行省直管县，县与地级市在行政管理上脱钩，市与县分治。
第二步：放权、扩权与行政区划调整
与省直管县改革试点同步进行的是省直部门的放权与县域扩权，以及县域和省辖市市区规模的部分调整。
1、省直部门放权
省直部门的放权是扩大县(市)级政府的行政管理权限的一项重要举措，2005年由江苏省委研究室牵头的相关课题已经对此作了深度研究。主要内容有：目前属于行政许可项目的，按《行政许可法》规定办理，不得逐级审核、审批(法律、行政法规另有规定的除外)。其他非行政许可项目，除法律、行政法规、规章规定须逐级转报审批的外，目前经省直接审批管理的部分事项，根据实际情况改由县(市)直接审批或核准，报市和省备案;目前经市审核、报省审批的部分事项，原则上改由县(市)直接报省审批，报市备案。特别是项目审批权和地级市条线部门的事权(如消防、海关)首先要放权给县市。
2、强县扩权
面上的扩权可以首先从经济强县(市)开始，对于2005年进入百强县(市)的前20名(或者前10名)的县(市)赋予相当于地级市的行政管理权限。即这些县(市)除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经地级市审批或管理的，原则上变为由县(市)自行审批、管理;原需经市审核、报省审批的，原则上变为由县(市)直接审核、报省审批。对国务院有关部门文件规定须经地级市审核、审批的事项，采取省、市政府委托和授权等办法放权。这部分县(市)在取得相应的管理权限后，同时承担与管理权限对等的责任。
3、调整市、县(市)行政区划，建立有利于中心城市发展的区域空间
实行以省直管县为主的行政管理体制，必须坚持科学发展观，尊重客观规律，科学合理地进行行政区划的调整。
(1) 归并小县(市)，扩大县域面积， 减少县域的数量。
小规模县域的撤并是国内行政区划改革的一个重大趋势，由于小规模县域过多，就使资源无法得到较好的整合。江苏省人口在60万以下的县(市)10个，土地面积在1000平方公里以内的县市8个，因地制宜地将这些小县(市)合并，适当缩减县域的数量，不仅有利于区域资源的优化组合，也缩小了省级行政管理幅度。归并小县(市)，应以地域空间为基础，兼顾经济、环境等因素， 遵循“地域相邻、传统和习惯相近、经济互补”的原则。
(2)重组市辖区建制，拓展城市发展空间。
在省管县体制之下，地级市的中心城市功能不仅不能削弱，而且还应加强，以进一步发挥区域中心城市在经济社会发展中的核心作用。对于一些发展势头较好而发展空间受限的地级市，可通过市辖区的调整来拓展其发展空间。就江苏省来看，13个市的市辖区土地面积与人口密度严重不平衡。一些强市的市区面积相对较小，而弱市的市区面积反而大。南通市区面积355平方公里，市区人口密度高达2405人/平方公里，徐州市区面积1160平方公里，人口密度1551人/平方公里，泰州市区面积420平方公里，人口密度1510人/平方公里，发展空间受到了很大的限制。相比之下，市区面积分别为3171、2108和1721平方公里的淮安、宿迁和盐城市，人口密度均在1000人以下，宿迁市区人口密度只有731人/平方公里，每平方公里的地区生产总值只有675元。因此，我们建议，对于人口密度超过1400人/平方公里，市区面积又小于1000平方公里的地级市，可以考虑将周边地区划入市区。
第三步：全面推进省直管县，实现市、县(市)分治
在试点、行政区划调整和县级扩权的基础上，可在江苏省全面实行省直管县的行政管理体制。完全的省直管县体制，既包括财政方面的省直管县，也包括社会事务和干部人事等方面的省直管县，市和县(市)都由省直接管理，市与县分治。在市领导县体制下，中心城市(省辖市)管理范围既包括市区和郊区，也包括广大农村。实行省直管县体制后，市(省辖市)由广域型的行政建制转变为城市型的行政建制，其管理范围只是市区和郊区，而不再管理周边的广大农村区域。市(地)与县之间，不再具有领导与被领导的关系，而是一种平等、协商与合作的关系。
实行省直管县体制造成省级部门管理幅度过宽而可能影响管理效能，这是人们普遍关心的问题。其实，在市场经济和现代技术条件下，政府可以有较大的管理跨度。英国中央政府管辖107个地方政府， 日本的省一级政府甚至直接治理2000人以下的村。这种较大的管理跨度，一方面是由于政府职能大量减少，另一方面则是由于社会自治的需要，再一方面是由于交通、通信快速发展。从江苏省的情况看，随着省内高速交通网络的形成和电子政务的开通，省对县的管理半径大大缩小。电脑的广泛应用与信息化网络的建成，使政府部门的行政效率大大提高。
在电子化时代的今天，管理13个地级市与同时管理60个市县，其工作量相差无几。关于行政管理幅度问题，有专家研究认为，以50个左右行政区域较为适宜。江苏省现有13个地级市和52个县(市)，如果再对小县进行合并，部分缺乏发展空间的地级市兼并市区周围的县区，江苏省实行省直管县体制后实际管理幅度不会超过60个，在比较合理的范围内。加之与其他省区比较，江苏省行政区域面积较小，交通方便。再之，给县级政府放权是省管理县体制改革的重要内容。现行行政管理体制之所以管理繁杂，是因为省市集中了本该由县级行使的权力。实行省直管县体制改革，省级部门将把很大一部分管理权限下放给县政府，这就减少了省级部门的工作量。
地级行政建制在江苏省已经存在并运行了24年，形成相对稳定的省、市、县行政关系和一整套运作机制。实行省直管县体制，弱化、虚化地级市，这种体制上的大手术，牵涉到数以万计的干部，政治上的震荡将很大。这项改革对于地级市的领导及干部是个重要考验。因此，提高省市县领导同志和广大干部对省直管县体制改革重要性和必要性的认识，增强改革的自觉性就显得尤其重要。
(作者分别系江苏省社会科学院研究员、副研究员、助理研究员)
