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地级市架构三大漏斗效应：审视行政“第三级”　


（2004-06-05 09:59:17） 来源：瞭望新闻周刊

位居我国五级政府架构中第三层级的地级市，发现自己正处于一个尴尬的境地：宏观问题管不上，微观问题够不着，可谓“上不着天，下不着地”。

这种尴尬在近年的政府职能转变中日显突出。由于大量审批事项被取消，地级市行政职能事实上趋于“空心化”，而维持其正常运行的成本，每年则数以亿元计。《瞭望新闻周刊》记者在采访中听到许多基层干部抱怨，这么多人总要有事情做，于是就生出很多检查和评比。一位县委书记告诉记者，现在他至少有１／３的精力是用来接待地级市领导和各种部门的检查。

三大“漏斗效应”

我国地级管理层从上世纪８０年代始，由派出机构逐步演变为一级行政区划，目前全国３３２个地级机构中，大部分都实行了市管县的体制。最初，省会城市和大城市领导县，或地市合并之后，由于地市本级经济实力强，对县级经济有明显拉动作用，推行比较顺畅。而９０年代以来进行的大规模撤地设市、县级市升格为地级市，则由于地级市本身的经济实力弱，因而收权收利，形成“漏斗效应”，削弱了区域经济发展的能力。对地级市而言，有一级政府设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，人员、机构成本很高。如福建南平市本级去年的财力是３．８亿元，财政供养人员１１２９５人，包括公检法、行政、教育、离退休、事业单位人员等，这３．８亿元财政预算除保工资和基本运转外，无力顾及其他支出。广西地级市防城港规模较小，情况类似。防城港只有８０万人口，市本级财政供养人口３２２１人，２００３年财政支出１．６４亿元，主要支出为教育经费、离退休人员工资和各类机构运转经费。

投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：

一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言。

广西的东兴市是防城港市“代管”的县级市。东兴市财政局一位负责人告诉《瞭望新闻周刊》，由于防城港市本级的财政收入难以维持其自身的运转，财政收入较好的东兴市就被防城港市“抽血”，主要体现在以下几个方面：

首先，按照《防城港市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》，东兴市收缴的地税中要按照一定比例上交给防城港市。如２００３年东兴市财政总收入１．９亿元，上交中央税收２８００多万元，上交防城港市１８０多万元。

其次，采取各种办法截留上面划拨下来的资金。如２００３年国家民委给东兴市民委８０万元的项目资金，被防城港市截留３０万元。去年上面拨给东兴市的各种专项资金有３０００多万元，都要经过防城港才能转到东兴，到去年年底还有９００多万元的资金没有划到东兴市财政账户上来。

第三，行政划拨东兴市的“财源”到防城港市“管理”。东兴市是对越南经贸口岸，到越南的游客每人可收取旅游服务费１４５元，每年有几千万元的收入。去年７月，防城港市用行政命令将这个收费权划到防城港市，东兴市的财政收入受到较大影响。

二是“权力漏斗”。福建省晋江市港口投资发展有限公司一位人士私下告诉《瞭望新闻周刊》，晋江市去年初在深沪镇建一个化工储罐区，工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局帮助协调让这个化工储罐区“试运行”，条件之一是晋江市每年要向泉州市港务局上交５０万元的“货物港务费”。

争权和争利益的事情不断在一些地级市和县级市之间发生。福建省的武夷山风景区原来一直归武夷山市（县级市）管理，但从前年开始，南平市设置了“南平市委武夷山风景区工作委员会”，南平市一位副市长任“一把手”，人事权收归南平市，形成武夷山市管旅游促销和日常管理，南平市管决策的局面。由于南平市的这位副市长分管工作太多，常常“十天半个月才来风景区上一次班”，很多事情要等他来上班时才能拍板。三是“效率漏斗”。福建晋江市有进出口业务的企业达７００多家，企业进口商品要到省里面办理“自动进口许可证”，晋江市外经部门审核完后，企业还要经过泉州市外经部门审核才能报到省里。晋江市外经局一位副局长抱怨说：“泉州市外经局分管这一业务的只有几个人，他们不了解下面企业的具体情况，也不负责验货，却一定要盖上他们的章才行。”企业来回办手续耽误了大量时间。让晋江市企业恼火的还有泉州市金融机构的办事效率。晋江是县级市，尽管经济规模远超过福建山区的一些地级市，但是金融机构的管理权限还是县级行的权限，每笔贷款都要到上级行严格审批，尤其是首批贷款，至少要过七、八道手续，经过十几个人手，没有两个月时间根本办不下来。

专家认为裁撤地级市可分三步走

和国际上通行的三级政府不同，我国是五级政府架构，即“中央－省－地级市－县、区－乡镇”。行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通通信条件的发展，政府经济职能的缩小和公共管理方式的转变，减少行政层级，扩大管理跨度已成为社会发展的客观要求。有关专家认为，鉴于地级市这一层级的现状，可考虑从裁撤地级市入手推进我国行政管理层级的压缩和改革。专家建议这一改革可分三步走：

第一步是“放权”，即赋予县相当于地级市的经济和社会管理审批权限。目前浙江、福建和湖北等省在这方面已先行一步。去年１０月，福建省委、省政府出台的《关于加快县域经济发展的若干意见》明确规定：除国家法律和政策明确规定由地级市审批或审核的外，其余的省、市政府审批权均授予县（市）政府行使，由县（市）自行审批；省直各部门对县（市）的各类专项补助直接下达到县（市），抄送各地级市主管部门备案。这样在财政体制和审批体制上，县（市）和地级市从上下级有关系变成了一定程度上的“兄弟关系”。财政体制上的“省管县”模式也在湖北省推开，湖北省政府近日宣布：全省今年４月份起实行省管县（市）的财政新体制。第二步是“脱钩”，即在条件成熟的地方由省直管县，实现县市和所在地级市“脱钩”。实现这一改革后地级市怎么办？国家行政学院教授竹立家认为，从减少人员分流压力和保持稳定的角度出发，可继续保留地级市的行政级别不变，但其主要职能将集中用于所在城市的中心城市建设上。

第三步是“分省”，即划小省的管辖范围。方式之一是在经济发达和地位重要的中心城市实现中央直辖，用增设直辖市的办法划小省的范围。“重庆模式”对这一步改革具有借鉴意义。重庆市实现直辖以后，通过两次行政管理体制的调整，撤消了由四川省划过来的原涪陵市、万县市、黔江地区三个地市级中间管理层次，构建起“两级政府三级管理”的新体制，实现了重庆市对４０个区县的直接管理。重庆市现有的行政管理模式，节约了大量机构和编制，降低了行政管理成本。目前全国财政供养人口比例为３５∶１，而重庆市为５２∶１，由此每年节约的财政支出就达３２亿元。

配套改革要跟进

专家认为，“三步走”改革方式较少涉及到人员分流和大幅度调整，可以避免引发不稳定因素。但专家认为要处理好以下几种关系，相关配套改革宜同步推进。一是不宜搞“一刀切”。四川省宜宾市副市长马平等认为，从生产关系一定要适应生产力发展要求这一规律出发，对已形成市场经济内在联系的区域，不宜再进行人为分割，可将地级中心城市做大，发挥中心城市的辐射和带动作用，这一点可参照“东莞模式”，由市直管乡镇，不再设区一级行政机构。

对县域经济发展仍然相对落后、经济内在联系不大的地区，不宜搞行政“拉郎配”将县与县组合成“大县”，仍可保留较小的行政单元。在行政级别上，省直管的市县仍然可分成厅局级、副厅级、处级三种层次。

二是宜和行政管理与审批制度改革同步推进。重庆市丰都县委书记谭大辉认为，减少行政层级以后，对省一级和中央一级的管理能力提出更高的要求，目前我国以“简政放权”为主要特征的行政管理体制改革正在向纵深推进。在减少行政层级的改革中，要对政府大幅度“削权”，真正建立起“有限政府”和服务型政府架构。

三是宜和县乡体制改革与事业单位改革协调推进。华中师大中国农村问题研究中心贺雪峰教授说，目前我国一些地方正在进行撤乡并镇的试点，一些地方的力度还相当大。税费改革之后，乡镇政府的负担大大减轻，为乡镇职能转变创造了有利条件，如果进行减少地级市的改革，实现省直管县后，可进行将乡镇改为县派出机构的改革，进一步精简乡镇机构。同时，我国各类事业单位的改革目前已提上议事日程，减少行政层级以后，对应相应层级的事业单位可加快走向社会的步伐，如果协调推进，可起到事半功倍的效果。（任卫东　吴亮）

，“三步走”改革方式较少涉及到人员分流和大幅度调整，可以避免引发不稳定因素。

亿万工人下岗也没见不稳定阿，几个公仆调整一下就会不稳定吗，是不是虚言恫吓阿。

专家的意见中央会听吗？

广西地级市防城港规模较小，情况类似。防城港只有８０万人口，市本级财政供养人口３２２１人，２００３年财政支出１．６４亿元，主要支出为教育经费、离退休人员工资和各类机构运转经费。投入高额成本维持的庞大地级市架构，在实际工作中却有可能成为社会发展的阻碍，这被概括为三大“漏斗效应”：
一是“财政漏斗”。由于一些地级市本身城区的经济体量较小，靠自身财力不足以每年拿出几个亿的资金维持地级市运转，只能靠行政手段对下“抽血”、对上截留，下级县市敢怒不敢言。
广西的东兴市是防城港市“代管”的县级市。东兴市财政局一位负责人告诉《瞭望新闻周刊》，由于防城港市本级的财政收入难以维持其自身的运转，财政收入较好的东兴市就被防城港市“抽血”，主要体现在以下几个方面：
首先，按照《防城港市人民政府关于实行分税制财政管理体制的决定》，东兴市收缴的地税中要按照一定比例上交给防城港市。如２００３年东兴市财政总收入１．９亿元，上交中央税收２８００多万元，上交防城港市１８０多万元。
其次，采取各种办法截留上面划拨下来的资金。如２００３年国家民委给东兴市民委８０万元的项目资金，被防城港市截留３０万元。去年上面拨给东兴市的各种专项资金有３０００多万元，都要经过防城港才能转到东兴，到去年年底还有９００多万元的资金没有划到东兴市财政账户上来。
第三，行政划拨东兴市的“财源”到防城港市“管理”。东兴市是对越南经贸口岸，到越南的游客每人可收取旅游服务费１４５元，每年有几千万元的收入。去年７月，防城港市用行政命令将这个收费权划到防城港市，东兴市的财政收入受到较大影响。

东兴市也不是什么好东西，今年东兴市原市委书记、市长都被抓了。

出逃的原凭祥市市长不知道抓回来没有

行政成本太高

http://xmwb.news365.com.cn/20040629/zgxw/200406290276.htm
新民晚报上的缩略版

维持一个地级市政府机构的正常运行每年需数亿元——透视三大“漏斗效应”
和国际上通行的三级政府不同，我国目前是五级政府架构，即“中央政府——省——地级市——县、区——乡镇”的行政管理架构，层级过多、行政成本过大的矛盾逐渐显现。

有一级政府的设置，相应就有一级权力机构、审判机关、检察机构等各类机关、事业单位的对口设置，形成一支庞大的“吃皇粮大军”。维持一个地级市政府机构的正常运行每年需要数亿元的巨额成本，地级市这一层级越来越成为影响行政效率的焦点层级，显现出三大“漏斗效应”，并引发深层矛盾：

财政漏斗：上下截留资金

由于一些地级市的市本级财力本来就十分紧张，还要应付各种各样的接待等支出，只好变着法子上下截留各种资金。东兴市是防城港市下属的一个县级市。2003年国家民委给东兴市民委80万元的项目资金，但到了防城港市就被截留了30万元。去年上面拨给东兴市的各种专项资金有3000多万元，都要经过防城港市才能转到东兴市的财政账户上。

权力漏斗：先交费再运行

记者发现，一些权力被一些地级市用得“十分充分”。福建晋江市去年初开始在深沪镇建一个化工储罐区，晋江市有关部门和单位几乎天天到泉州市去“跑手续”。工程建好了，营业证却还没有办下来。泉州市港务局答应帮助协调，终于让这个化工储罐区“试运行”，但条件之一就是晋江市一年要向泉州市港务局上交50万元的“货物港务费”。

效率漏斗：级级都要审核

晋江市有进出口业务的企业700多家，企业进口商品要到省里面办理“自动进口许可证”，晋江市外经部门审核完后，企业还要经泉州市外经部门审核才能报到省里面。企业来回办手续耽误了大量时间。

一些基层干部抱怨说，近几年地级市行政职能事实上趋于“空心化”，于是就生出很多的检查和评比。一位县委书记现在至少有三分之一的精力用来接待地级市领导和各种部门的检查，谁都得罪不起。（据新华社消息）

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地级市的产生及其发展轮廓

上世纪80年代初之前，我国地级管理层以派出机构为主体，称为“专区”或者“地区”。1983年以后，全国各地“地市合并”“撤地设市”陆续展开，至上世纪90年代末，地级管理层基本上变成了一级行政区划建制，地级行政体制中“市管县”和“州管县”体制取代了“地区管县”体制而占据主体地位。改革开放后，全面推行市领导县体制比较早的是江苏、广东和辽宁。

市领导县的体制主要产生于四个方面：一是省会城市和较早设区的大城市领导县，这是市领导县的“始祖”。二是地市合并，实行市领导县体制。三是撤地设市，简而言之就是地改市。四是县级市升格为地级市。

取消地区而改为地级市，从一定程度上促进了经济的发展，是一定历史阶段的产物。随着我国基础设施、通讯技术等条件的改善，地级市这一层级的矛盾逐渐显现出来，改革这一层级的管理体制亟待提上议事日程。（据新华社消息）