[乡镇街]经济发展挑战行政区划 [复制链接]

撤乡并镇如何趋利除弊


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　　记者：近来以江苏、浙江、广东为代表的一些省份大规模撤乡并镇，效果明显。浙江大唐这方面进展如何？

　　徐仙苗（浙江省诸暨市大唐镇党委书记）：在刚刚过去的三年中，大唐镇所在的诸暨市把原来的３４个乡镇，经撤乡并镇后，行政区域设置为如今的３个街道、２５个乡镇，并初步构筑了六大组群镇中心。
　　大唐镇总面积５３．８公里，辖３８个行政村，人口６．１万人，是拥有４２条街道，集聚近３万人口的繁华城镇。该镇是闻名全国的袜子名镇、袜业强镇，国家级村镇建设先进镇、浙江省综合改革试点镇、综合实力百强镇等，并享有“中国袜业之乡”之美誉。
　　目前，我们大唐还没有成为这股撤并潮中的主角，但从发展趋势看，完全有可能。现在大唐经济社会等发展态势良好，特别是我们所拥有的独特而强大的产业优势，已初步构筑繁荣城镇的框架。



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　　记者：目前大唐的乡镇格局有没有阻碍经济的发展？

　　徐仙苗：不得不承认，现有的乡镇格局使大唐袜业在空间的发展上受到一定的限制。这种限制主要表现在大唐的袜业产业在布局上显得比较分散，袜业园区建设也在其余３、４个乡镇中星星点火。因此，要吸引其他拥有一定袜业基础的乡镇有组织、有计划地向大唐集聚，真正形成以大唐镇为中心的特色产业基地，从根本上改变“多、低、小、散”的局面仍然感觉难度很大。




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　　记者：您刚才说大唐也有可能走“撤并乡镇”这条路，现在存在的问题是，原来有的几个镇区，撤并后，只能有一个中心镇区，以哪一个镇区作为中心镇区呢？不作为中心镇区的其他镇区如何处理？

　　徐仙苗：我个人认为，所谓的中心镇区，应该以经济实力相对雄厚、交通地理位置相对优越、发展潜力巨大、发展后劲充足的乡镇为宜，也就是要形成政治、经济、文化等各项事业高速发展的中心区和汇聚地。而并入的乡镇在行政上是隶属关系，但在发展上，要在服务大局的前提下，因地制宜，保持和发挥本地的特色，做足做深特色文章，这也是“小河有水大河满”的道理所在。当然，也有必要采取行政和政策措施吸引并轨乡镇的人流、物流、信息流向中心镇区集聚，以更好地体现“中心”，发展壮大“中心”。



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　　记者：您认为设置中心镇区有没有可以遵循的原则呢？

　　徐仙苗：我认为设置中心镇区有必要坚持的一大原则是：应立足服务经济发展大局，由单纯地以行政区域并轨为主向经济区域聚集为主发展，尽量满足产业发展的需要，使特色更特、优势更优、素质更强、发展更快。比如我们大唐镇，就迫切需要打开空间的制约和限制，为袜业块状产业的发展提供更为宽松的环境，营造更有前景的平台。

　　吴林森（原义乌市行政学校副校长、现义乌市卫生局局长）：我认为，行政区划必须随着经济的发展不断调整。我们义乌本身经济的集聚功能就很强，走的是市场先导的战略，既市场发展到哪里，城市就扩张到哪里，乡镇就撤并哪里的路子。从上个世纪９０年代到现在，义乌的乡镇已经经历了３次大的撤并，乡镇由原来的５６个到２３个一直到现在的１３个，包括５个街道办事处，８个镇。可以说，步子是很大的。
　　义乌明确的是一条“城乡一体化”的思路，立足全面规划，分为主城区、副城区、城郊区、远郊区四大部分。现在城市化进程很快，近两年就扩大了一倍。原来规划的２００５年城区达到５０万常住人口、面积达５０平方公里的规划，早已经提前实现了。




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　　记者：作为研究行政区划的专家，您赞成“撤并乡镇”这个做法吗？目前不光经济发达的地区在搞撤并乡镇，西部不发达地区也在搞。最近宁夏就将乡镇总数减少了４５％，您认为有必要吗？是否操之过急？

　　周一星（北京大学城市与环境学系教授）：撤并乡镇，我认为在发达的地区是有必要的。那些地区很多乡镇的规模偏小，一个乡镇２—３万人，这样的乡镇还包含了许多农村的农民，这些乡镇政府的所在地，居民点很小，对外部没有吸引力。撤并乡镇以后，可以使一个乡镇所在地的吸引范围、管辖范围适当扩大，这样有利于中心的乡镇发展起来变成小城镇、小城市。如果乡镇太小，每一个乡镇所在地都是一套政府机构，这就增加了老百姓的负担。撤并后的乡镇人口能至少达到５—６万人，这是比较合理的规模。

　　魏后凯（中国社会科学院工业经济研究所研究员、博士生导师）目前各地纷纷撤并乡镇，形成以中心乡镇为最低一级行政和经济共同体的格局，有其必要性。首先，可以减少行政机构人员开支；其次，沿海地区建设中心乡镇在教育、医疗、文化娱乐等基础设施方面有一定要求，建设中心乡镇有利于规模化运作；其三，调整产业布局的需要。但我认为过分强调合并乡镇中心也不见得是好事，操之过急没有必要。为什么中心乡镇一定要是最基层的政治和经济中心呢？可不可以将两种职能分开呢？边远的贫困地区有进一步被边缘化的可能，应该有所顾虑。

　　丁发松（浙江省义乌市经济发展局副局长）：对于边远山区，我们主要还是采取扶贫的方法，实现共同富裕。义乌的面积为１１０５平方公里，东北１００公里产业带靠近杭州的方向为外商投资园区；西南１００公里的产业带为小商品出口园区，市中心地带以商业为主。我们称之为“一体两翼”。通过中心城镇带动边远山区发展，这个决心不会动摇。

行政等级如何删繁就简
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　　记者：中国的行政分了很多的等级，有省和直辖市、副省级市、地级市、县级市、建制镇，实际上还不只这五级，还存在着副地级市和副县级镇，这是中国特色。中国行政之间的等级太分明、太繁琐，着实影响经济的发展。您认为这个行政等级该怎么改呢？

　　周一星：根据中国的现实情况，我认为完全取消城市的行政等级看来也不行。实际上有一些等级本来就不符合《宪法》，比如，副省级、副地级《宪法》中就没有，应该取消。正常级别应该是省级（直辖市）——地级——县级——建制镇。
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　　记者：我们现在的行政区划体制中的５个副省级城市有青岛、大连、宁波、深圳、厦门，如果取消了副省级，是否会影响到这些城市的发展？

　　周一星：现在行政区划体制中的副省级城市是一个非正常的级别。我国现在有的这５个副省级城市都是很发达的，但副省级的存在，导致副省级城市与和省之间的隔阂，增加了相互之间不配合，副省级城市与省会城市之间无形中有一种矛盾，不能形成很好的分工，反而是一种内耗式的竞争，这是阻碍经济发展的。改革开放后有一个很重要的现象，有些省是双中心和准双中心的结构，比如青岛和济南的关系，大连和沈阳的关系，深圳和广州之间的关系，一个是省会，一个是港口，省会一般是中心区位，港口一般是门户区位，门户区位的城市对中心区位的省会造成了更强烈的挑战，他们发展得更快，吸引的外资更多，人口也增长很快，但没有必要非设定为副省级，让他们在市场经济条件下自然的发展，一样能带动这个省的经济发展。
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　　记者：还有人提出改变我国的行政区划体制５级制为４级或３级，就是要取消乡镇一级，或者地级。您怎么认为？

　　周一星：我认为乡镇一级还是需要的。这是最基层的一级。从道理上讲，地级是可以取消的，行政上的“地区”本来是一级虚体，省级政府可以直接管县级。但有的省规模很大，比如广东９０００多万人，河南８－９千万人，这么大的省，完全由省政府管到县，是有一定难度的。比较合理的体制是由省管到地，由地管到县或县级市，由县管到乡镇。现在的问题是地区正在全面的实体化并改为地级市，地区变成一级行政实体后，该不该叫地级市？现在在“市长”管辖下的“市民”已经占全国人口的９０％以上，这是很可笑的事情。
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　　记者：我注意到在南方发达地区有一些建制镇经济很是发达，年国内生产总值达到几个亿的规模，比如温州龙港、浙江大唐等。现在的问题是这些发达的建制镇已经受到现行的行政区划体制的制约，该如何解决这种现状？

周一星：目前在南方发达地区，有一些建制镇已经很发达了，有的人口已经达到十几万了，比如龙港，如果还叫镇，就会受到现在行政等级的制约。因为很多的行政、金融、公安、税收、邮政等等的配备都是乡镇级，的确已经不能满足一个发达的城市的需要，现有的体制已经在制约经济的发展。但如果把龙港设为市，有一定难度，因为管辖它的县并不情愿。
　　我的设想是设立“县辖市”，我的不少同行朋友都有同样的意见。台湾就是这样，由县管辖市，把设市的权力交给发达的小城镇。我们不是口口声声要发展小城镇吗？如果把设市的权力交给小城镇，就会突破行政制度的制约，发展得更快。这一类发达的小城镇在南方发达地区有很多，比如浙江、江苏、福建、广东等的小城镇都是非常发达的。
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　　记者：对一些比较发达的县级市，比如浙江的义乌比金华发达，但在行政体制上又受制于金华市。您认为对这样一些发达的县级市，它的行政等级有必要升级吗？

　　周一星：义乌的繁荣和发展速度远远超过金华，但是否经济发展起来以后，其行政等级也要升级呢，经济发展和行政等级是否一定要联系到一起？义乌已经由小发展到大了，义乌在比较小的时候，金华对义乌也没有制约，不是也发展起来了吗？现在有一个歪道理，好像一个城市发展得快了，这个城市的领导就有功了，就应该奖赏了，就应该提级了。
　　我的观点是，经济的发展、城市的发展能否不沿用现在城市严格的行政等级体制，至少是要淡化这种体制。改革开放以后，我国在城市的行政体制上计划的色彩不是削弱了，而是加强了。最典型的例子是广东的佛山市，原来管了４个县级市，现在已经把４个县级市全部取消变成了佛山的几个区，佛山市就由原来的几十万人变成了二三百万人，城市是大了，这难道是经济发展了吗？这种情况不是实际发展起来的大城市，而是用行政手段拼凑出来的。这种做法在中国目前有很多，也就是中心城市兼并所管辖的县或县级市，把县或县级市合并为它的区。这是典型的计划经济色彩。他们兼并的理由是城市发展了，空间不够，如果是这样也应该用协商机制，而不是计划体制下的行政手段。究竟什么条件下可以并，什么条件下不能并，也没有行政立法，没有一套完善的标准和严格的制度，完全是领导人说了算。

　　丁发松：我们义乌比金华的经济活跃程度高。现在省里扩大了义乌的经济审批权，比如１０００万元以上的项目可以直接由省里批，１０００元以下的项目自己决定，只需在金华备个案就可以了。义乌的工业规划用地用完了怎么办？省里对我们也有特殊政策，用地指标可以通过买卖实现交易。现在义乌是省计划单列市，有跨权限审批的权力。
　　原来金华比义乌发展得快，经济基础要好。那时候义乌想建一所“义乌大学”，金华不给批，金华自己建立了金华理工学院。当然，那是９０年代初的事情。后来义乌发展起来了，金华观念也变过来了。比如现在因为义乌外商多，建了个飞机场，金华就没有建。
　　我觉得，地方经济发展关键要减少政府审批，发挥市场的作用。义乌还是金华市所辖的一个县级市，目前的市辖县体制不会大变。如果取消地市一级，完全由省直接管县，对浙江这样面积不大的省来说还好办，对一些大省就不好办了。
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　　记者：您认为该如何改革行政区划体制制约经济发展的格局？

　　周一星：一、取消副省级，减少省内的矛盾；二、在乡镇很小的地方撤并乡镇；三、淡化城市行政等级概念，不要搞得很森严，不要直辖市、地级市、县级市都叫“市”，把老祖宗给我们留下的许多好的地域名称，如府、州、道，择优利用起来，免得连咱们中国人自己都搞不清楚，更不要说外国人了；四、把设市的权力交给那些发展得很好的建制镇。

　　魏后凯：行政层次太多，容易导致行政效率低下、行政开支居高不下；行政层次越多，从中央到地方的信息损失量也越多。我也认为，目前最有必要的是把行政区划中的辅助层次去掉，像“较大的市”（比计划单列市级别低，比一般市级别高，比如山东淄博）；再一个应该取消的是以市带市，比如青岛带几个市。这些容易造成混乱。至于地级市和县级市的归并问题，也要慢慢来，都归省直接管，省计委管得过来吗？
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实在对“至于地级市和县级市的归并问题，也要慢慢来，都归省直接管，省计委管得过来吗？”
这句话很反感，
标准的计划经济时代的想法！！

大洗牌与突破“行政区划经济”思维
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　　记者：我听一位历史学家说过，中国现有的行政区划发轫于元代。那是一个少数民族统治多数民族的时代，所以在划分行政区划时，有意将中国的战略要地、中心城市都孤立化、边缘化，以使之不能形成为一个地方力量中心。特别是江苏很受“重视”，其首府南京几乎贴近安徽，像马鞍山、滁州本来在南京的直接辐射地带，却人为被分开了；交通、经济与战略要地徐州更是这样，它的周边几乎被河南、山东、安徽“瓜分”殆尽。有人说，中国的行政区划从来就不是基于经济考虑的，而是政治先导，所以应该动大手术，做一次彻底的调整。你认为是这样吗？

　　 魏后凯：你说的很有意思。我们还是从经济的角度谈这个问题吧。
　　像长三角目前确实存在行政区划对经济的干预问题。比如上海在产业布局上把它的加工业分散在上海郊区，不愿意将其扩散到苏南等其他地区。因为按照ＧＤＰ统计，地方政府不希望“肥水流到外人田”。但是上海的土地有限，再过几年就没有地皮盛下这么多的低层次的产业了。但是，我不认为目前经济存在的一些问题与行政区划有太大的关系。同样产业结构趋同化、同质化的问题在珠三角也存在，要说珠三角主要属于广东省，不会出现重复建设的问题。可是，在这一地区，光飞机场就建了１８—２０个。这个你怎么解释呢？所以说，行政区划对经济的影响不要夸大，城市与城市间有些竞争是必要和合理的。
　　而且，我要说，行政区划对经济的干预不见得是一件坏事情。产业结构趋同意味着重复建设，但重复建设也有合理和有序竞争的因素，甚至可以说，产业结构调整的过程就是一个重复建设的过程，也是一个优胜劣汰、不断升级的过程，只是目前行政区划对经济的过度干预使这种重复建设变成了低水平重复建设，产业进入的壁垒很低，而退出的门槛很高，缺乏一种有效的进入和退出机制。
　　其实美国和欧洲的行政区划比我们还细得多，美国有５０多个州，欧洲小国林立。而且，美国的洛杉矶、荷兰的阿姆斯特丹都是由好几个ＣＩＴＹ（城市）构成，但人家从一个城市到另外一个城市，产业分工很细，也没有断头路。为什么？因为人家有一个好的市场结构和完善的市场运作机制，还有自治的味道。人家建飞机场的是大企业家，政府只是管理一般的基础设施建设。比如，如果它们要在上海建一个大型超市，它们会把销售中心建在上海的繁华地带，把农产品基地建在浙江的山区，加工基地建在苏南地区，产业分工的网络很健全，而不会限定一个圈子。现在我们的投融资体制、地方政要的考核指标、地方财税制度等实际上是在“鼓励”搞地方保护主义的，所以，上海的加工业难以突破上海的行政区划。
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　　记者：那么，你认为怎样才能彻底解决问题呢？

　　魏后凯：我认为，要淡化行政区划——甚至可以说——淡化政治对经济影响。政治中心不一定就是经济中心，中心乡镇、县级市、地级市、省会不一定是政治和经济的共同体。现在我们在行政规划和行政级别方面经常把二者混为一谈，容易导致“大城市滞涨综合症”，产生很多问题。要从根本上解决问题，首先要用经济办法健全市场，转变政府行政职能，让市场自发配置经济；其次要适当调整行政区划，而不要过于频繁。现在有人大谈区域经济一体化，甚至有人主张在长三角也搞一个特大号的“特别行政区”，我觉得没有必要，这是一种计划经济的思路，还没有突破“行政区划经济”的思维模式。另外，有必要建立区域经济协调机制，目前这个还没有人做。
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　　记者：现在“以中心城市带动区域经济发展”已经成为一种发展区域经济的大思路，这导致经济发达地区行政区划“做大”的呼声很高，您认为这正常吗？重庆作为直辖市不就很大吗？为什么就不能把北京、上海的圈子再弄大点？

　　魏后凯：重庆建为直辖市有很多原因。与三峡开发有关，最早有人提出建一个“三峡省”，通过重庆协调移民、发展等问题。后来考虑的因素更多，希望通过在大西南建一个直辖市带动整个西南地区的开发。但现在看来，这个直辖市太大，经济发展水平低，人口好几千万，还有不少贫困县，特别是直辖市中心区经济总量很小，是“小马拉大车”，一时还难以起到应有的拉动作用。
　　以中心城市带动区域经济发展，这个提法不错。现在不但我们提倡浙江要接轨上海，义乌的的周边县市也在提倡接轨义乌。但对北京、天津这样人口都超过１０００万的超大城市来说，再搞太大，我觉得没有必要，单纯搞大而空的东西是中看不中用的，反而会使某些本来很有特色的地区边缘化。而且，看看东南沿海，看看重庆直辖市、再看看大西北，我们会发现一个规律，就是经济发展越快，发展水平越高，产业布局就越趋于合理，行政区划应该越细、越小，而不是越大。胡鞍钢曾提出中国也应该像美国一样划５０个省（包括自治区、直辖市），有一定道理，但实施起来应该遵循一个循序渐进的过程。一定时期的行政区划应该与当时的经济发展水平相适应。中国现存的行政区划是历史长期形成结果，有它内在的合理性，行政区划要有一定的稳定性，不可能完全重新“洗牌”。

http://www.zgjjkx.net/document/2003/200330/bqht.htm

这些人谈得比较实在。没有叫嚣省县直辖

取消副省级关键是取消港口城市计划单列的同时要剥夺省会一切特权

苏州的撤县设区工作还是要抓紧

以下是引用sz在2003-9-7 14:53:52的发言：
苏州的撤县设区工作还是要抓紧

“我”的观点是，经济的发展、城市的发展能否不沿用现在城市严格的行政等级体制，至少是要淡化这种体制。改革开放以后，我国在城市的行政体制上计划的色彩不是削弱了，而是加强了。最典型的例子是广东的佛山市，原来管了４个县级市，现在已经把４个县级市全部取消变成了佛山的几个区，佛山市就由原来的几十万人变成了二三百万人，城市是大了，这难道是经济发展了吗？这种情况不是实际发展起来的大城市，而是用行政手段拼凑出来的。这种做法在中国目前有很多，也就是中心城市兼并所管辖的县或县级市，把县或县级市合并为它的区。这是典型的计划经济色彩。他们兼并的理由是城市发展了，空间不够，如果是这样也应该用协商机制，而不是计划体制下的行政手段。究竟什么条件下可以并，什么条件下不能并，也没有行政立法，没有一套完善的标准和严格的制度，完全是领导人说了算。

台州撤地设市的三区就是可并的，本来经济就有互补性，并且80年代就是同一县的，文话语言和风俗相同。

我看现在的撤县设区也可以叫停了，因为90%以上的这种申请都是在拼凑一些假冒的所谓“大城市”，是毫无必要的瞎折腾。

不过很多人都有“地级本来是虚的”的看法，不知道这个“本来”是从哪里来的？如果仅仅是因为他曾经是虚的就认为现在也应该虚，那么炎黄时期根本就没有省、府、县、乡这些东西，现在是不是也可以没有呢？如果只说近世，那么乡级也是近世保甲制实施的结果，为什么不说乡级“本来”也是虚的而撤消呢？

中国成立共和国以来地级就是虚的。

几大段话谈了那么多，却没有说到比较本质的城市管理乡村的问题，不知道是失误，还是觉得普通民众太**而一时难以理解。

以下是引用QQme在2003-9-7 18:53:41的发言：
中国成立共和国以来地级就是虚的。

当时觉得老祖宗什么都不好
晕了头了

当然是谁的经济实力强，谁说的话份量就重。

引用第11楼选焱于2009-02-23 16:35发表的  :
当然是谁的经济实力强，谁说的话份量就重。

         那有一定道理，但是还是要看中央的脸色啊！毕竟中国是政策市！