[铁路]国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见 [复制链接]

2013年08月19日 来源： 中国政府网


国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见
　　国发〔2013〕33号
　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　铁路是国家重要的基础设施和民生工程，是资源节约型、环境友好型运输方式。改革铁路投融资体制，加快推进铁路建设，对于加快工业化和城镇化进程、带动相关产业发展、拉动投资合理增长、优化交通运输结构、降低社会物流成本、方便人民群众安全出行，都具有不可替代的重要作用。近年来，我国铁路发展取得了显著成就，但与经济社会发展需要、其他交通方式和国外先进水平相比，铁路仍然是综合交通运输体系的薄弱环节，发展相对滞后。当前，铁路管理体制进行了重大改革，实现了政企分开，为深化铁路投融资体制改革，更好地发挥政府和市场的作用，促进铁路持续发展创造了良好条件。
　　面对铁路发展的新形势新要求，综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件，应加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，切实做好明后两年建设安排。优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施，大力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化，顺应群众改善生产生活条件、增加收入的迫切期盼。为确保在建项目顺利推进，投产项目如期完工，新开项目抓紧实施，全面实现“十二五”铁路规划发展目标，现提出以下意见：
　　一、推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。按照“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。（发展改革委、财政部、交通运输部、人民银行、银监会、工商总局、铁路局、中国铁路总公司负责）
　　二、不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。（发展改革委负责）
　　三、建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要建立健全核算制度，形成合理的补贴机制。在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。（财政部、铁路局、中国铁路总公司负责）
　　四、加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。中国铁路总公司作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由中国铁路总公司依法盘活利用。参照《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》（国发〔2012〕64号），按照土地利用总体规划和城市规划统筹安排铁路车站及线路周边用地，适度提高开发建设强度。创新节地技术，鼓励对现有铁路建设用地的地上、地下空间进行综合开发。符合划拨用地目录的建设用地使用权可继续划拨；开发利用授权经营土地需要改变土地用途或向中国铁路总公司以外的单位、个人转让的，应当依法办理出让手续。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。（国土资源部、住房城乡建设部、财政部负责）
　　五、强化企业经营管理，努力提高资产收益水平。中国铁路总公司要坚持企业化、市场化运作，推进现代企业制度建设，改善经营、增收节支，依托干线铁路陆续开通、运力大幅增长等有利条件，千方百计扩大市场份额，依托运输主业开展物流等增值服务，力争客运年均增长10%以上、货运实现稳步增长。建立完善成本核算体系、绩效考核体系，有效控制建设和运营成本，提高经营效益。要在抓紧清理资产的基础上，全面开展资产评估工作，摸清底数，盘活存量，优化增量，增强企业自我发展能力。要抓紧实现建设项目投产运行，做好站点设施和运营设备的配套，充分发挥铁路网络整体效益，提高增量资产收益。（中国铁路总公司、财政部、铁路局负责）
　　六、加快项目前期工作，形成铁路建设合力。中国铁路总公司、地方政府等项目业主要加强组织领导，密切协调配合，加大工作力度，切实做好建设方案、资金筹措和社会稳定风险分析等前期工作。中国铁路总公司要会同有关部门加强施工监管和运营管理，确保工程质量和运行安全。发展改革、国土资源、环境保护等部门要加强沟通协调，建立联动机制，加快项目审核，加快中西部地区和贫困地区铁路建设，确保“十二五”规划确定的铁路重点项目及时开工，按合理工期推进。银行等金融机构要根据自身承受能力继续积极支持铁路重点项目建设。中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。（中国铁路总公司、发展改革委、财政部、国土资源部、环境保护部、交通运输部、人民银行、税务总局、银监会负责）

看来，今后只要有钱，修条铁路就不成问题了。

2013-08-20 第一财经日报

　　铁路基金引资路线图：保证赚钱 经营免谈
　　中央财政将连续三年对铁总实行过渡性补贴，盘活铁路用地资源鼓励开发利用
　　王子约 董云峰 张静
　　昨日公布的铁路投融资体制改革方案，是中国铁路改革的又一次里程碑式突破。方案在鼓励社会资本“入局”的同时，明确保证其在大项目上获取稳定收益，但也淡化其话语权。
　　中国政府网昨日转发了《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(下称“意见”)。为全面实现“十二五”铁路规划发展目标，意见提出六条措施，包括多渠道筹资、完善运价机制、建立补贴制度安排，以及盘活用地资源等。
　　意见提出向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。研究设立铁路发展基金。
　　有中国铁路总公司(下称“铁总”)人士对《第一财经日报》记者称，铁路发展基金在几年前就已经开始着手研究，作为过渡时期的最佳备选方案，发展基金将直接搭建起外部资本投资铁路的平台。
　　为了更好地吸引民资，意见提出在设立铁路发展基金时要以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。
　　“发展基金保证了投资人略高于银行的收益，在财政的保证下，即使后期铁路收益不佳，也能保证投资人的利益。”前述铁总人士称，铁路部门已经拟订基金构成细节方面的初步文件上报相关部门。
　　铁路发展基金领衔多渠道融资
　　长期以来，铁路投资获取财政以外资金的主要方式是银行贷款和发行债券，随着负债率的不断攀升，单一的融资方式不仅使得原铁道部和如今的铁总债务风险居高不下，更无力负担加速的基建。
　　昨日发布的意见提出，未来将推进铁路投融资体制改革，多方式多渠道筹集建设资金。根据李克强总理提出的“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，意见提出要完善铁路发展规划，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。
　　对于长久以来广泛争论的投资者保护问题，仍有观点担忧铁路管理的独特性可能导致其对投资者不公平。这次作为改革突破口的铁路发展基金在意见中得到了落实，意见还明确社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。
　　前述铁总人士对记者称，在财政资金先为铁路发展基金搭架子的情况下，投资人的利益是能够得到保证的。不过由于地方城际项目可能涉及民资直接投资，投资者保护问题将事关社会资本的意愿。
　　另外，长期以来，混乱的运价和结算机制被认为是铁路引入民间资本的最大障碍之一。为了提升投资人信心，意见提出，要不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。
　　一名长期关注铁路的观察人士认为，变身企业后的铁总不应当承担过多的公益性任务，而更多考虑实际收益才是铁总能否吸引民资的
　　关键。按照意见要求，未来将建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制，并将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。
　　与此同时，意见提出“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。
　　这一表述，进一步强化了铁道债的政府兜底预期。目前，铁道债包括铁路建设债券、短融、中票、超短融和定向工具等。尽管根据《证券法》规定，企业公开发行债券的累计余额不得超过净资产的40%，但目前看来铁道债规模显然超过了这一红线，这再次证明监管部门一直对铁道债“大开绿灯”。
　　多名券商固定收益人士对本报记者称：“从政府支持力度来看，即便是中石油和中石化这些超级央企都赶不上铁总，铁道部的撤销并没有削弱铁道债的政府支持特征，未来铁道债会更接近政策性银行债券。”
　　基于此，业内人士认为，铁总可以借鉴国开行的创新经验，尝试发行外币债券、浮动利率债券、含权债、私募债券、可转债等更多形式的债券品种，此举有助于扩大投资者群体，降低发行成本。
　　另一个方向是资产证券化。一家上市券商投行部负责人告诉记者：“从铁路资产客流量大、现金流稳定的特点来看，完全是可以探索资产证券化的，诸如以铁路售票收入作为基础资产发行证券。”
　　“在盘活存量的政策导向下，资产证券化这块应该会是未来的突破重点。”该人士称。
　　连续三年对铁总实行过渡性补贴
　　一名长期关注铁路的观察人士对本报表示，自今年3月铁总成立以来，铁路行业半年间经历了各方面的剧变，此番投融资方案的正式出台大大先于业内预期时间。在他看来，这份意见不仅指出了未来的融资方向，对诸如财政补贴等许多当前暧昧不明的问题也作出了明确规划。
　　截至一季度，铁总负债2.84万亿元，负债率为62.31%。据测算，铁总仅今年需偿还的银行利息就达1300亿。高额负债的同时，建设投资任务却在不断加码。7月召开的国务院会议决定将“十二五”期间铁路投资从原计划的2.8万亿元增加到3.3万亿元，2013年的铁路固定资产投资将从年初计划的6500亿元增加到6900亿元。同时，明后两年总计将完成投资1.4万亿元……
　　“内部此前有多次座谈会，一方面是讨论如何扩大融资，另一方面主要就是研究怎么减负了。”知情人士此前表示，铁总此前多次向高层反映，希望在税收、补贴和债务处置方面给予更多的帮助，但一直未得到明确答复。
　　对此，昨日出台的意见提出要建立铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排，为社会资本进入铁路创造条件。同时明确，在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决铁总建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对铁总实行过渡性补贴。
　　安邦咨询高级研究员贺军对本报表示，中央财政的补贴也是符合常理的，铁总目前承担的债务是原来铁道部留下的，铁道部此前作为政企合一的政府部门，可以将其债务看成是政府债务，这笔政府债务现在让刚诞生的铁总按市场化的方式去消化是不可能的事。“这种过渡性补贴的方式意思即是，中央政府将铁总‘扶上马，再送一程’。”
　　过渡期能不能解决铁总的债务问题？贺军认为显然是不可能的。他表示，过渡性补贴的效果之一就是用时间换空间，但过了三年还要想办法。也许到时候一些环境会发生变化，比如外资或民资进入，可将铁路资产卖掉一部分，也可能改变发债方式、通过企业方式融资等来解决偿债问题。
　　尽管过渡性补贴的政策大大利好铁总，但却引来部分市场人士的质疑。北京交通大学教授赵坚对本报称，铁路此前由于体制和建设等多种原因造成的高额负债不该由公共财政买单。他认为，铁总变身企业后要尽快厘清与政府部门的关系，否则改革无法触及根本。
　　不仅如此，意见还规定铁总继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。
　　盘活铁路用地资源
　　为切实减负，铁总“继承”的大量资产一直被认为是最大、最有效的“金矿”。不少业内人士对本报称，如果能盘活和转换好这些资产，铁总不是没有可能实现财务上的“逆袭”。在资产盘活上，意见明确指示，要加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。
　　意见称，铁总作为国家授权投资机构，其原铁路生产经营性划拨土地，可采取授权经营方式配置，由铁总依法盘活利用；地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。
　　事实上，在盘活资产方面，此前有地方进行过以地养路的探索。近一两年来，地方城际铁路的融资、建设和运营逐渐转移到省一级。但对地方政府来说，除了税收外，能控制的主要资源也只有土地。因此为了解决资金问题，有些地方开始通过盘活铁路沿线，尤其是铁路站点附近的土地资源，将这些原本属于划拨性质的土地转变为商业用地。
　　这种由划拨土地转为商业用地的例子其实早已有之。例如在2010年11月25日，广铁南站一块土地出让，万科、保利、中海等巨头参与竞标，经过198轮叫价，广铁集团旗下羊城铁路发展实业有限公司以86亿天价拿下该地块。实际上，该地块原业主即为此次参与竞拍的广铁集团，地块原属性为羊城铁路公司划拨用地，当年以三旧改造地块身份划入土地市场。
　　根据广州市旧城改造政策，地块须将成交价的60%补偿给原土地使用权人，地块拆迁部分如在2010年前完成搬迁的，还可以按成交价追加10%补偿比例。也就是说，广铁南站的开发商即为原业主广铁集团，后者仅需支付总成交价的30%即可。
　　广东作为探索以商业地产开发为铁路建设“输血”的先行军，此次意见提出的盘活铁路用地资源无疑为更多地方提供了依据。
　　“土地作为越来越紧俏的稀缺资源，其价值不言而喻。如何做好监管和引导，对于铁总的资产盘活来说十分重要。”前述观察人士称，资产盘活的闸口一旦开启就需要更加完善配套法规和监管，否则容易造成贪腐和国有资产的流失。
　　尽管市场化的路线得到了各方的首肯，但铁路作为国家宏观经济抓手的作用仍未发生变化。观察人士称，即使铁路投融资改革意见这样一份充满了“市场化”意味的文件，还是处处体现了国家对铁路的整体把控力。
　　从宏观战略上，意见指出，要优先建设中西部和贫困地区铁路及相关设施，大力推动扶贫攻坚，促进区域协调发展，积极稳妥推进城镇化。此外，要综合考虑铁路建设项目储备、前期工作和施工力量等条件，加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，切实做好明后两年建设安排。
　　事实上，随着高层多次表态铁路投资偏向西部后，多个地方一把手近期密集拜会铁总总经理盛光祖。根据公开消息，多地相关领导近日进京拜会盛光祖，商讨地方铁路建设推进事宜。而就在18日，李克强总理考察兰渝铁路木寨岭隧道施工现场时再次强调，铁路建设对扶贫、产业发展意义大，西部发展是中国最大的回旋余地所在，西部发展起来，拉动了就业，国家的就业就更有希望。
　　(记者林小昭对本文亦有贡献)

2013-08-20      南方都市报

昨日下午，中国政府网发布国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》指出，应加快“十二五”铁路建设，争取超额完成2013年投资计划，全面开放铁路建设市场，向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权；并在推进铁路投融资体制改革、完善铁路运价机制、建立铁路公益性政策性运输补贴的制度、加大力度盘活铁路用地资源等方面提出意见。

1

社会资本将可主导城际铁路开发建设

《意见》提出，全面开放铁路建设市场，对新建铁路实行分类投资建设。向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

“这使得地方政府和社会资本由参与转为主导的角色。”国家发改委综合运输研究所研究员罗仁坚介绍说，以前，更多的社会资本和地方政府都是以合资形式，在铁道部的主导下，参与铁路建设或拥有所有权；而现在，在符合规范的情况下，社会资本可以主导建设开发，拥有绝对的资本或控股。

城际铁路、资源开发性铁路等所有权的全部开放，意味着不属于大路网干线的、为地区经济服务的铁路，都可以由民间资本或地方政府主导。

罗仁坚分析说，一方面，铁总不需要继续负担所有铁路的建设费用；另一方面，对于地方来讲，有了自主建设与经营权，只要有实力，就可以随时根据地方发展的需要建设铁路，不再“等靠要”；而对于社会资本来说，独立建设和经营资源开发性铁路，只要有运量的保障，就可以赢得可观的利润。

2

社会法人不直接经营 保证合理回报

《意见》中称，将研究设立铁路发展基金，以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。“十二五”后三年，继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式。

“发展基金”是一种新提法，近年来，吸引社会资本进入铁路一直没有取得很好的效果。社会资本进入铁路，可能面临具体的项目在运营中难以得到预期回报的问题，因此社会资本并不积极。

“铁路发展基金主要希望吸引的社会法人目标，这些法人可能是持有大量资金的保险公司等大型企业。”罗仁坚推测说。他解释道，设立“铁路发展基金”的模式，意味着把政府性资金、铁路征收的铁路建设基金等投入放在同一个池子里，吸收社会资本进入，投资一揽子项目。“投资者不需要操心具体投资哪个具体项目，免除了不可控因素，保证投资者的稳定回报。”

而在铁路建设债券方面，今年发改委已经批复同意分期发行1500亿元债券，所筹资金全部用于哈尔滨至齐齐哈尔铁路客运专线等73个铁路建设项目。债券品种的多样化，如5年、10年期等，便于吸引投资者购买。

3

《意见》暂未明确铁路客运价格变化趋势

《意见》提出，要不断完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系。坚持铁路运价改革市场化取向，按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格，分步理顺价格水平，并建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制。创造条件，将铁路货运价格由政府定价改为政府指导价，增加运价弹性。

罗仁坚认为，由政府定价改为政府指导价的发展方向是对的，“给企业一定的定价自主权，在政府指导下进行一定范围内的浮动，这样有利于激发企业的积极性。”不过，罗仁坚表示，《意见》中所提及的“按照铁路与公路保持合理比价关系的原则制定国铁货运价格”，“建立铁路货运价格随公路货运价格变化的动态调整机制”并不明确。

“公路的运价有很多种类，它的标准本身就很难确定；另一方面，公路运价可能较低，不能从市场中收益，只能靠拼命超载来降低成本，如果参照公路的运价，就会形成恶性循环。”罗仁坚认为，铁路的定价并不需要参照物，而是应当依据铁路货运本身经营的社会成本来计算。

此外，《意见》中暂未明确铁路客运价格的变化趋势。今年3月，铁路系统实行政企分开，一些人猜测，铁路客运可能会提高运价，罗仁坚说，铁路的客运价格是关系到民生的问题，目前政府部门考虑到相关影响，并未提及客运价格问题。

4

铁总享过渡性补贴 延续税收优惠政策

《意见》中称，在理顺铁路运价、建立公益性运输核算制度之前，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013年和明后两年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。此外，中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策，国务院及有关部门、地方政府对铁路实行的原有优惠政策继续执行。

罗仁坚介绍说，铁路改制前为“政企合一”，作为政府部门承担公益性运输理所应当。而在经营状况并不理想的情况下，铁路总公司作为一家企业，与其投资公司承担公益性运输时，应当进行合理的补贴。

不过，罗仁坚认为，真正建立补贴机制并不容易。哪些项目属于公益性运输？其运输量有多大？成本与补贴额应为多少？这些都需要经过详细的测算，是一个十分复杂的过程。由此，在补贴体系尚未完善时，过渡性的补助将为铁路总公司解决一定的燃眉之急。

有媒体去年报道，原铁道部部长盛光祖曾在一次内部会议上称，去年铁路公益运输线路亏损700亿元。而一位铁道部的退休官员则称，铁道部因为公益服务而遭受的损失一年估计在1000亿元以上。不过，罗仁坚认为，由国家补贴其中的大部分，使企业扭亏为盈的可能性并不大。

关于中国铁路总公司继续享有的国家对原铁道部的税收优惠政策，罗仁坚解释说，其中包括铁路建设债券享有政府信用支持，以及企业购买中国铁路建设债券所取得的利息收入，享受减半征收所得税等政策。

5

支持铁路车站及线路用地综合开发

《意见》提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用。支持铁路车站及线路用地综合开发。鼓励对现有铁路建设用地的地上地下空间进行综合开发。地方政府要支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划，按照市场化、集约化原则实施综合开发，以开发收益支持铁路发展。

罗仁坚说，铁路车站占有的土地，以前只能用于生产经营，利用强度较低。如果可以综合开发，将实现地上地下空间综合利用。如建设较高楼层，底层用于生产经营，上层用于开发作商业用途，利用获得收益来更好地支持铁路建设。

允许民间融资，下放经营权，我觉得火车票价应该要涨了！

地铁应该还是货运为主

地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权，鼓励社会资本投资建设铁路。

//这条有意思。

即便民资修好了铁路，线路运营、客货运力安排等还要仰仗铁总，铁总要想卡就能把民资卡死

我不看好，铁路是最明显的玻璃门，比金融还难进

能进入铁路高速这些项目要投的钱也不少，不过路还是不要太私有化，不然到时自主收费不知道要收多少年，要定一个年限才行。