一 新疆霍尔果斯口岸设市及其发展条件分析
(中科院、国家计委地理研究所， 北京i00101)
l、问题的提出
新疆霍尔果斯是我国历史悠久的边境口岸， 长期来国际政治风云的变幻， 口岸有启有
闭。随着前苏联的解体和我国对外开放的深入发展，霍尔果斯口岸进入了一个新的发展时
期， 尤其九十年代以来，口岸发展非常迅速。从1991年到1993年，进出口货物从18万t增加到
67万t，增长近4倍，出入境旅客从7．5万猛增到55．8Z，增长6倍多，互市贸易市场一再扩
建， 面积从4000m。扩大到20000m。，摊位从200个增加到1000个。口岸、业务的发展带动了
口岸规模和口岸建设的扩大，口岸常住人口从不足500人扩大到近2000人， 口岸常驻单位
从12个增加到38个，而且有不少县团级单位， 口岸建成区面积扩大到近lkm。， 而且建设征地
不断扩展。与此同时，霍尔果斯口岸作为有特别限定范围的地域综合体，作为一种特殊类型
的居民点， 在管理和建没上也随之出现了一系列矛盾和问题， 其中表现最突出的有以下
三个方面。
1．1 口岸建设用地的矛盾
由于历史原因， 口岸所在地区的土地由驻口岸部队和农垦兵团所占用，属口岸支配的土
地面积只4kin。，这就决定了口岸发展缺乏备用的土地资源，要用地就涉及到与兵团和部队
协商，而且往往出现利益分割上的讨价还价，争执不休，连口岸管理委员会和伊犁州人民政
府也无能为力。
1．2 口岸管理机构的权限与职能的矛盾
目前霍尔果斯口岸的管理职能，实际上已远远超出国务院口岸办授予的协调管理的职权
范围。它除了负责口岸基本结构体系的统一管理与协调之外， 还必须承担一级政府的全套行
政职能，从市政管理、工商行政、税收、民政、外事、边防到社会治安、环境卫生、计划生
育等等都不例外， 而且涉及驻口岸的所有单位。然而现行的口岸管委会是州人民政府的派出
机构，并非一级政府。它要行使一级政府的行政职能，又缺乏相应的管理权限，从而使得他
们缺乏权威性。特别是面对那些县团级的驻口岸单位，更显出诸多困难和工作乏力。
1．3 口岸财政与自身发展资金积累的矛盾
根据国务院关于口岸发展“以口岸养口岸”的精神，口岸的工商管理费和税收收入，是积
累口岸发展建设资金的主要来源。1992年霍尔果斯的工商管理费和税金收入已达138万元。
但按目前的管理体制， 口岸不具备一级财政。它虽属伊犁州政府， 由于口岸所在地为霍城县
符辖， 口岸的工商管理和税收却由霍城县负责。霍城县本应将这笔临入的一部分用于口岸
术本研究项目得到国家自然科学基金资助
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建设，可是因管理体制上的脱节，“以口岸养口岸”的方针只流于空谈。这种利益与义务脱节
的局面，不仅使口岸市政建设资金难以筹集，也挫伤了口岸的积极性。
由此可见口岸发展中出现的种种矛盾和问题， 其症结均在于管理体制上的不相适应。因
而，解决问题关键有赖于体例的变革，而设立霍尔果斯市便是这种变革的最佳选择。
2 口岸优势及其发展前景
按照城镇的职能特征，我国的城镇可分为综合性城镇和专业性城镇。后者按其某一突出
的专门化职能，又可分为工矿业城镇、交通枢纽、港口城镇、旅游城镇和边境口岸城镇等类
型。对于专业性城镇，依各自专门化职能不同，评价其设市条件的具体内容相差较大。边境
口岸城市以口岸为依托， 以口岸为突出的专门化职能， 故口岸的具体功能必然直接关系到口
岸城市的建设和发展。
霍尔果斯口岸是融进出口贸易、货物中转、商贸旅游、产品加工于一体，对第三国开放
的国家一类公路口岸。因而据此发展起来的城市， 其性质应是集进出口贸易、货物中转、商
贸旅游、产品加工等多种功能并兼口岸管理中心的边境陆路口岸城市。本文把口岸在这些方面
所具有的优势和发展前景作为评价霍尔果斯设市和城市发展条件的重要内容(见图1)。
图1 雹尔果斯设市及其发展条件分析示意图
2．1 传统的国际大通道
经由霍尔果斯的国际通道，历史悠久， 最早可追溯到隋唐时期的“丝绸之路 新北道。
当时通过北疆的丝路新北道主要有两支， 一支沿天山北麓向西，后穿越科古琴山到伊宁， 另
一支沿阿尔泰山山麓向西、向南，穿越科古琴山也汇合于伊宁，然后再向西经霍尔果斯到阿
拉木图、比什凯克(伏龙芝)、塔什干等中亚地区。因而霍尔果斯便成了新北道上的重要驿
站。沙俄时期，从1851年中俄签订 伊犁塔尔巴哈台通商章程 ，到1881年签订 中俄改订陆路通
商章程 ， 这条国际通道得到进一步开发利用，俄国商人出入境络绎不绝， 进口值从1905年
的406万卢布， 猛增到1913年的1827万卢布。苏联十月革命后，经由该通道的国际贸易更为
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活跃，1931年贸易额达2800万卢布。尤其抗日战争期间， 海上交通被日寇封锁，这条大通道
借甘新公路与抗日前线相连接，成为苏联援华物资和中苏贸易的最主要通道。从这里不难看
出，今天由我国的312国道，经霍尔果斯口岸，到哈萨克斯坦的阿雅公路干线(阿拉木图一
雅尔肯特)的国际大通道的形成，具有其传统背景和历史渊源。即使在北疆铁路建成、第二
条欧亚大陆桥贯通的情况下， 它仍不失其优势，并与铁路互补，共同构成通向中亚、西亚
和欧洲的复合国际大通道。并且随着欧亚国际光纤光缆干线的接通和霍尔果斯国际邮电交换
枢纽中心的建成，这条大通道还将兼有国际交通和国际通讯的双重价值。这无疑将为霍尔果
斯口岸发展提供更优越的条件。
2．2 西北量早、量大的公路口岸
霍尔果斯与巴克图(塔城)同时于1881年被辟为正式通商口岸，成为我国西北最早的边境
口岸。但由于霍尔果斯占有国际大通道的优势，口岸业务一直最活跃，规模远远超过巴克图，
成为西北最大的公路口岸。具体表现在：①它的货物进出口量和旅客出入境量最大，超过新
疆其它公路口岸的总和。目前它的客运量超过阿拉山口铁路口岸，货运量接近铁路口岸的
2／3。② 口岸的外运能力和运输服务设施在公路口岸中最佳。它除了拥有运力强的专营外运
公司和货场外，还有30多个兼营货场，过货能力达80万t，而且通过配套完善至少可提高到100
万t。按规划目标，其过货能力将达到每年200万t，出入境旅客100万人次。在这方面它既有
观实优势也有潜在优势。⑧ 口岸建设规模和人口规模也居各公路口岸之首。目前它在12km。的
规划范围内，现有建成区接近lkm。，已划拔的建设用地2km。(不包括“加洲边贸城")，等现
有开工项目竣工后，建成区面积将达3kin。J在规划区内已完成3．5km环城路，并完成了街区
道路、给排水、供电等基础设施， 口岸建设已初具规模。目前口岸的常住人口近2000人。暂
住人口5000，流动人口近万人。流动人口多能为口岸带来项目、带来资金、带来生意，形成
流动人口多、开发项目多、基建工程多、汽车往来多的连锁效应，成为城市发展的动力。
2．3 量具活力的贸易和投资市场
霍尔果斯口岸的进出口贸易，具有以地(区)边(境)贸为主，国贸、地贸、边贸齐头并进的特
点。经贸形式由单一的易货贸易发展到堆货贸易、寄售贸易、现汇贸易、购物旅游、互市贸易和
经济技术合作。1993年贸易总额超过4亿瑞士法郎，超出新疆所有公路口岸的总和，居全国
公路口岸前列。其中地边贸贸易额占到进出口总额的85．8％。边民互市贸易保持旺盛的发展
势头。从1992年8月15日第一个正规互市贸易市场开业，经过不断扩建，1993年已发展到5个
市场，售货摊位由200个增加到1000个，市场成交额1993年达1．1亿元人民币。现还有几家市
场在加紧建设，规划中占地180亩的市场小区已具雏形。
活跃的边境贸易，增强了口岸的吸引力，启动了口岸的投资市场。截止1993年底，在口岸
投资立项的公司达202家，合同投资额8．6亿元J已开工的项目45个，到位资金近亿元。这些
投资项目除来自新疆本身外，还涉及到京、津、甘、川、鄂、豫、鲁等省市和香港。其中香
港一洲集团的“加洲边贸城”项目最为引入注目。香港一洲集团以其非凡的胆识， 抓住最有
利的时机(苏联解体)、选择最有利的地点(霍尔果斯)、抛出了最具轰动效应的项目一一
“加洲边贸城”。它试图仿深圳沙头角的中英街，在霍尔果斯建立中哈双方口岸之问相对接
的“边贸城”和“自由经贸区”构成地跨两国边界的“国际自由贸易城”，开创一个“霍尔
呆斯模式” 。该项目已获自治区人民政府批准， 完成了项目详规设计， 并于199~3年9月19日
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举行隆重的奠基仪式。按照规划，边贸城将是一个“集货物集散、现货贸易、期货贸易、加
工服务等功能齐全的贸易洽谈、综合购物、市场信息、金融结算、服务娱乐的中心"，计划
投资lO亿元人民币。它将像深圳的“特区效应 那样，使西北的沿边开放在新疆取得突破，这
对带动我国西部的发展， 吸引中、东部经济要素向西流动， 缩小东、西部差距， 具有重要战
略意义。
2．4 得天独厚的区位优势
霍尔果斯口岸的区位条件有三个突出特点l①位于东西延绵2000-3000km的天山以北，
地处新疆目前最活跃的经济地带。②地处中国与中亚之间国际大通道的连接点上，是中亚南部
的富庶之地与我国沿海发达地区相沟通的必经之地。③ 离中亚经济核心地区如阿拉木图、比
什凯克、塔什干等距离最近。尤其与铁路相比，在运输距离和时间上都占明显优势。由阿拉山口
到阿拉木图距离869km，旅途时间24／J~时左右(包括火车换轮子和办出入境手续6个半小时)，
而霍尔果斯到阿拉木图只390km，旅途时间仅8小时左右(包括办出入境手续)。这种得天独
厚的区位优势，相应地强化了该口岸对中亚地区的地缘优势，同时也决定了口岸的辐射优势。
3 城市建设条件
3．1 建制沿革与城市布局
霍尔果斯作为边关和口岸，历史上早设有行政建制。清乾隆年间(1762)始建伊犁将军
府， 并置伊犁九城； 老霍城县属九城之一， 当时称拱宸城，为绿营驻地。新疆设省后， 设绥
定县(后改称水定县)，拱宸城为县府驻地。1914年由绥定县析置霍尔果斯县，后改称霍城
县。解放后一直沿袭霍城县建制，直到1966年才与水定县合并，仍称霍城县，但县城改在水
定镇，故通常称前者为霍城。因此， 当前设霍尔果斯市，实际是恢复原霍城县建制并改为县
级市。它不仅有建制沿革的依据，而且是审时度势，适应形势发展需要的战略举措。
同时，从伊犁地区的城市化和城市布局现状考察，建立霍尔果斯市有助于改善新疆的城市
布局。目前伊犁地区的建制市只有伊宁一个，城市化程度远低于全疆平均水平；全疆城市人
口占总人口的28．7％， 而伊犁地区只有14．6％。这种状况与地区开发水平很不相适应。伊犁
地区在沿边地、州中人口密度最大， 总人口占全疆的l2％，而城市人口只占全疆的6％； 国
民生产总值占全疆的6．6~／o，而面积只占全疆的3．3％，可见其城市密度与人口及经济要素密度
之间的反差。在城市布局上，唯一的伊宁市处于伊犁河谷经济发达地区的 袋底”，距口岸
91kmt为适应当前向西开放的形式和格局，在伊犁河谷的“袋口”地区很需要有一个城市。
因此建立霍尔果斯市，在城市空间布局上也是一种合理选择。而且从啥萨克斯坦边境地区的
城市布局看，在霍尔果斯对面有雅尔肯特市(原名潘菲洛夫)，距我口岸只35kin。
至于城市的具体定位，最好从霍清公路北侧考虑。那里西端是霍尔果斯口岸，东有清水
河镇， 中间是老霍城县城、62团场所在地； 口岸离清水河镇28kin，有新建的霍清二级公路
相连，清水河镇又正当霍清公路与312国道的交汇处。基于上述情况，根据口岸城市不宜太
靠近边界的原则，城市定位可选择在老霍城县城附近霍清公路北侧或在清水河镇西侧。前
者尊重了历史沿革，且有利于口岸与城市的一体化建设，但离边界仍显太近。后者交通位置
好，依托新兴的清水河镇及经济技术开发区，距边界的距离也较适度，与哈方的雅尔肯特市
大体呈对称之势。
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3．2 城市建设的自然条件
尽管新疆处于干旱、半干旱及高寒的恶劣环境，但霍尔果斯地区却比较温暖湿润，气候
宜人，年平均降水量超过200ram， 山区可达460ram， 年平均气温8．9。C， 无霜期170天， 是
新疆水资源相对较丰富的地区。整个伊犁河流域蕴藏地表水资源达170亿in 3 占全疆地表资
源的19．2％， 另外还有7亿in。的地下水资源。在口岸地区有属伊犁河水系的霍尔果斯河、大
西沟河，小西沟河、切得克苏河、格干沟河等河流，年径流总量6亿in。，还有地下水资源约
5／5m。j解放后修建了大西沟龙口总干渠，大西沟东、中、西干渠等水利设施，完全可满足
口岸小城市的用水需求。加之地处于河谷平原与山前倾斜平原之间，地势平坦，城市建设用
地条件好，数量充足。总之，与一些重点口岸的发展建设受到这样那样的不利环境条件制约
相比， 霍尔果斯城市建设之“地利”， 可说是得天独厚。
3．3 城市交通和邮电通讯条件
根据现状和未来的格局， 霍尔果斯口岸的交通和道路基础设施， 都是新疆所有公路口岸
中最好的。口岸规划区的道路网初具轮廊，为发展城市公共交通创造了有利条件。对外交通
已完成高等级路面的改造工程， 包括规划区内2．2kin的一级干道29kin的霍清二级公路。等
正在进行的312国道二级路面改造工程完成以后， 对伊宁和乌鲁木齐的交通运输条件都将大
大改善。它对外通向阿拉木图的道路，亦系哈萨克斯坦的国家级干道，路况良好，运输通
畅。再加上公路运输的比较优势，货物集散灵活，过货快，霍尔果斯将成为交通最繁忙的口
岸。
口岸的邮电通讯有长足进步。短短二、三年内，它已经完成口岸至伊宁市91kin光纤光
缆，开通480条数字微波， 新建1000门数字程控交换机一台， 开通至哈方的3O条载波国际电
路， 实现了口岸通讯国际、国内直拔。而且随着1995年欧亚光缆干线的接通， 还将给当地新增
960条电路。那时将新开通5ooof~程控电话， 并兴建一座国际邮电交换枢纽中心。这种便捷
的邮电通讯条件，对霍尔果斯口岸城市的发展建设和改善其投资环境，都将起着重要作用。
4 结论
首先，霍尔果斯设市，是口岸自身发展的需要，也是扩大和加快西部开放的需要，应从我
国全方位开放战略中向西重点突破的战略高度看待其意义和价值。其次， 口岸城市属于有其
特殊性的专业性城市， 在评价其设市条件时，对其综合发展水平和发展的区域基础，应当特
殊情况特殊对待。第三， 根据霍尔果斯口岸的优势、发展前景和城市建设条件， 在霍清公路
北侧兴建霍尔果斯市是合理的、可行的。第四，设立霍尔果斯市和推进 加洲边贸城 项目
的顺利实施，是当前西北开放实现战略突破的关键。应以兴办特区的战略眼光，审时度势，
不失良机，就此尽快决策并提出配套的保证措施，以充分发挥霍尔果斯大通道、大口岸、大
市场的优势， 为我国西部的开放发挥龙头作用。
