[地方财政]{与乡财县管及省直管县改革相关几贴}改进省以下财政体制的中长期考虑与建议[转载] [复制链接]

<P>内容提要： 省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分和中央对地方财政体制的贯彻和延伸。改进省以下财政体制，缓解基层财政困难，具有明显的重要意义和迫切性。本报告认为，在中央对地方财政体制尚不可能一下作出大改革的情况下，将近期目标定位在缓解基层财政困难和调动地方各级合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性上，是适宜的选择。从中长期目标看，则需对整个分税制财政体制进行系统化的调整与规范，逐步划清政府事权，减少财政层级，完善地方税体系，改进转移支付制度安排，并推动配套改革。 </P>
<P>　　省以下财政体制是国家财政体制的重要组成部分，是中央对地方财政体制的贯彻和延伸。我国省以下财政体制的框架，本是出自1994年实行分税制的要求，但目前过渡色彩很浓重，合理化程度和规范性都不高。从十年来的运行情况看，现行体制在提高“两个比重”，增强中央政府宏观调控能力，调动各级政府理财的积极性等方面发挥了积极的作用，但省以下的现状是各地不一，稳定性差，包含地方各级间许许多多复杂而易变的“共享”与“讨价还价”；靠近基层的一端，往往干脆实行旧式“包干”办法；企业所得税分享改革后，仍有些地方层级间继续按企业行政隶属关系划分各自收入。财政运行中也出现一些新问题，突出表现为在全国财政总收入高速增长的同时，基层财政困难加剧，农村义务教育、农村公共卫生体系建设等方面的缺陷和问题，成为各方关注的焦点。党的十六届三中全会强调要在科学发展观指导下实现经济、社会的协调发展和“五个统筹”。如何调整、改进省以下财政体制，缓解基层财政困难，实现中央提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展”的目标，成为迫切需要解决的问题。我们认为，在目前中央对地方财政体制尚不可能一下作出大的改革的情况下，将近期目标定位在缓解基层财政困难和调动基层合理发展经济、精简机构、增收节支的积极性上，积极推行“以奖代补”的试验，是适当的选择。但从中长期目标来看，需对整个分税制财政体制进行系统化的调整、改进和规范。</P>
<P>　　一、在公共财政框架下明确地方职能、逐步划清政府间事权</P>
<P>　　形成目前地方财政困难的原因很多，但政府职能定位不够明确、不够合理，各级次之间事权划分不清晰，是其中的一个重要原因，加之近年省以下体制内事权重心下移而财权重心上移，使两权更加缺乏呼应，基层感到困难加重。今后深化改革中，需要进一步强调正确处理地方政府与市场之间的关系，根据市场经济条件下政府与市场分工的基本原则确定中长期地方政府职能调整的方向。应按照有所为、有所不为的原则，将省以下地方财政的主要职能转移到保证地方政府区域性公共职能发挥、为辖区提供公共产品及公共服务上来。在总体的事权划分上，涉及国家安全、国防、内政、外交、宏观调控、地区财力平衡、全国性及跨地区的基础设施建设与环境保护重点项目、大型国有企业兴建与控股监管、协调地区间经济和社会事业发展及其中央政府机关职能运转、中央直接管理的事业发展等支出项目，应由中央财政负责，以保证国家法制、政令和市场的统一和宏观调控的有效性。省级财政主要负责区域性的经济结构调整、环境改善、中观目标的调控、省本级机关的职能运转和省直管事业的发展等地方性支出项目，以完善中观调控，承上启下增强行政活力与效能。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体支出事宜，其主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基建投资、公用事业技改和科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等事业支出，改善公共设施，营造市县域发展环境。</P>
<P>　　此外，可将基础教育、卫生防疫、环境保护等涉及全体国民素质、社会公共产品、国土资源保护和环境治理方面的支出，作为中央、省和市县政府的共同职责，中央在全国范围内统一规划、统一调控、协调发展。比如，近年已将乡镇教师工资上划县财政发放之后，仍需进一步探讨适合各地不同情况的从中央到省、到基层各级政府的基础教育职责分工合理方案，因为九年制义务教育应是每个公民平等享有的权益，原则上应属各级政府的共有事权，除特别发达区域可主要由县级政府承担之外，其经费应在合理划分各自管理范围和管理责任的前提下，由各级财政适当分担。</P>
<P>　　从上述事权范围上看，财政总支出的大头应该在省以下的地方，市、县支出约占全国财政总支出的50-55%，再加上省级的15-20%，中央支出只能占全国财政总支出的25-30%（参见表1）。因此，财政转移支付势必成为财政体制的重要组成部分。</P>
<P>　　无论是借鉴国外经验，还是从国内实践中表现出的问题来看，政府间事权划分除了应明确化、具体化外，是否达到在客观因素量化基础上的法制化，至关重要。否则，财政支出管理中的“上级挤下级、下级求上级”的问题永远得不到解决。建议通过完善《预算法》、制定《财政转移支付法》等措施，逐步强化政府间事权划分和财力分配的法制化。</P>
<P>　　二、在现行行政管理体制不变的情况下，鼓励各地通过“省财政直接对县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级。</P>
<P>　　上世纪80年代，随着“分灶吃饭”财政体制的实施，我国开始建立乡镇财政，形成了中央、省、市、县、乡镇五级财政。如此复杂的五级财政体制，从世界各国来看是十分罕见的，它无论在国家财政运行和管理效率方面，还是在纵向和横向财政平衡的公平性方面，都已表现出不少负面效应。在许多地方，“市管县”体制要么造成与城市缺乏关联的县拖垮市财政的问题，要么形成市财政肆意挤占县财政的现象。乡财政的问题更加突出。随着经济体制改革的不断深化，乡镇的工商、税务、技术监督、公、检、法等重要经济管理和执法部门被先后按经济区划设置或上划垂直管理，加上农村中小学教师工资上划和乡镇卫生院经费的上划，已使乡镇财政处在非常尴尬的境地。随着农业税的取消，乡镇财政的主要任务只剩下政府人员工资支出，其预算编制、执行和监督方面的职能形同虚设，乡镇作为一级财政应该具备的条件和应该拥有的职能总体而言不复存在，作为一级财政的作用，基本上已名存实亡。</P>
<P>　　预算级次过多不仅造成机构重叠、人员臃肿、财政养人过多不堪重负，而且明显降低行政效率，形成“层层向上集中、层层对下截流”的局面，在改革和发展的进程中，其负面效应还有扩大之势。因此，建议在现行行政管理体制大体不变的情况下，在省以下率先启动和进一步推动“省管县”和“乡财县管”的改革试点，即在有条件的地方逐步取消市管县体制，实行省级财政直管市、县财政，市、县行政不同级但可财政同级，市级财政只管市辖区；并虚化乡财政-将乡镇预算内容归入县级财政管理，为将乡镇变为县级政府派出机构创造条件，这样，逐步形成和完善中央-省-市县三级财政体制。这样就可以通过行政体制与财政体制的“扁平化”，来使分税分级的实质内容在省以下得到可操作性，按照分税制体制的基本原则，根据我国的财源体系、税种设置、财政功能，追求有利于发挥各级财政基本功能、有利于促进各级政府发展经济的积极性、有利于提高政府运行效率和实现公共服务均等化的目标，合理分配政府间的财力，科学设置省以下体制。从预算角度来看的“三级”基本职责分工大体如表2所示：</P>
<P>　　实行中央-省-市县三级体制，不仅有利于夯实财政体制的低端基础，把县级财政和市辖区的财政建成我国功能齐全、职能完善的基层财政；同时有利于在减少政府层级、收敛政府间摩擦因素的同时显著减少行政成本，从根本上解决政府职能过宽和机构叠床架屋、财政养人过多的问题。这样，既可以促使政府摆脱大量的微观管理，把与市场经济发展相悖的职责剥离出去，解决政府目前存在的职能转换不到位、事权划分不清和办事效率不高的问题；还可以避免因政府层级过多而形成层层集中模式，增强省级财政对市县级财政的指导和协调功能，从而为规范省以下各级政府间的分配关系，建立架构合理、职能规范、运行高效的分税分级财政体制奠定基础。</P>
<P>　　三、逐步完善地方税收体系，调整各级政府间的财力划分</P>
<P>　　改进省以下财政体制要把税制改革放在重要位置，本着“简税制、宽税基、低税率、严征管”的原则，逐步健全、完善地方税体系，不断提高征管水平。一是取消面向农业独立设置的农税制度，逐步实行城乡税制一体化。在切实减轻农民负担和简化税制的前提下，可探讨对农业流转收入开征增值税；对城乡、内外统一开征土地使用税，并对农业用地实行优惠税率，保证农民对承包土地的经营使用权；对农户开征个人所得税，在起征点的设计上实行成本扣除政策，从而体现政府对农民的公平和优惠。二是在税收政策上与国际惯例接轨，统一内外资企业的所得税，对各种国别和各种所有制性质的企业实行国民待遇，在税收上一视同仁、政策优惠上透明规范，从而为各类企业公平竞争提供良好的环境。三是取消屠宰税、宴席税、固定资产投资方向调节税等过时税种，在简化税制的基础上减少行政成本。四是将房产税和城镇房地产等合并为物业税（不动产税），并创造条件开征社会保障税、环保税、教育税和遗产及赠与税。在税制改革的进程中逐步健全地方税体系。</P>
<P>　　要合理划分各级政府之间的收入范围及征管权限。中长期看可将目前中央和省级财政集中的部分专项收入按不同的性质和责任分别下划到县级，分别设置省税和市县税，将税基较广、收入稳定、流动性不大的税种作为市县级政府的主体税种，改变目前县级没有主体税种和共享税过多的局面。</P>
<P>　　可考虑在改革之后，中央财政的固定收入包括：增值税、消费税、所得税、社会保障税、关税和证券交易税等涉及国民经济稳定、统一市场运行、调节收入分配以及流动性较强和分布不均的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的55%-60%之间。省级财政的固定收入包括：营业税、环保税等涉及社会结构调整和环境改善方面的税种；其收入总量应控制在全国收入比重的15%-20%之间。市县财政的固定收入包括：不动产税、城市维护建设税、车船使用税、印花税、土地增值税、遗产及赠与税、教育税和契税等流动性较低、信息要求较细、适宜由基层掌握的税种，以及其他国税、省税以外的较小税种；其收入总量应保持在全国收入比重的25%-30%之间。个人所得税和资源税等成长性税种和保护性税种可作为各级政府的共享收入，具体分享比例由中央财政根据各级政府间的财力状况合理划分。在近中期，增值税可继续作为中央、地方共享税以维持大格局的稳定。（以上初步设想参见表3）</P>
<P>　　在财力分配上，要大力向基层政府倾斜，降低上解比例，取消困难县的上缴任务，共享税的返还部分要尽可能多留给县级财政，使基层财政能在涵养财源的基础上休养生息、正常运转，从而真正担当起基层财政的职能。</P>
<P>　　四、加大转移支付力度，调整转移支付结构</P>
<P>　　建立科学、规范的财政转移支付制度，不仅是分税制财政体制的题中应有之义，同时也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度，提高基层财政的公共服务水平，必须在改革、创新的基础上，重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度，尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。</P>
<P>　　（一）要在确保中央财政财力分配主导地位和调控能力有效发挥的基础上，强化中央财政的再分配功能，把规范和完善财政转移支付制度作为财政体制改革的重要内容。</P>
<P>　　从现行财政转移支付的规模看，中央财政用于转移支付的资金约占全国财政支出的30%、中央财政支出的50%，这样的规模与现行体制及中央财力基本适应。其中主要的问题是转移支付的制度不规范，均等化程度低。因此，必须大力改进转移支付制度、方法、手段，争取较快增加“因素法”转移支付的数量和覆盖范围，使保既得利益的“税收返还”等比重下降到相当小的份量之后，便可以取消增值税返还、基数返还、体制补助和地区间的不平等政策，有效纠正历史上遗留的不合理因素，并主要根据政府财力和地区间财力的不平衡程度，合理确定转移支付的结构、资金比例和计算方法（公式）。</P>
<P>　　在转移支付的结构安排上，一是要根据地区间人口、经济、财力和支出标准等综合因素，科学测算“标准支出”和“标准收入”，确定标准支出的范围和计量方式，根据客观因素，设置一般均等化转移支付项目和指标；二是要根据国家产业政策、经济目标和阶段性任务，设置专项转移支付项目和指标；三是要根据区域间经济、财力的不平衡程度和省以下政府的公共服务水平，设置横向均等化转移支付项目和指标。这样可主要基于客观因素，从体制上扼制地区间差距拉大的趋势，有效实现全国地区间财力横向均衡的调节目标。</P>
<P>　　在各项转移支付资金的比例和计算方式上，用于一般均等化转移支付的比重以保持在转移支付资金总量的50%以上为宜，专项转移支付及横向均等化转移支付两项资金之和不高于50%.同时必须采用科学的计算方法和规范化的分配手段，使转移支付的资金和项目与各级政府的预算相衔接，把转移支付财力纳入整个预算体制和财政体制通盘考虑，在全国构筑一个主体明确、层次分明、纵横交织的财政转移支付体系，提高均等化转移支付的规模和比例、增加转移支付科学性和透明度，使财政转移支付制度真正贯彻均等化的导向和意图。</P>
<P>　　（二）要在提高转移支付总量和增加转移支付规模的基础上，加大中央财政对中西部地区转移支付的力度和省级财政对县级财政转移支付的力度。</P>
<P>　　在因素的选择和权重的设定上，应充分考虑中西部地区及其县级财政的困难问题，对多年来受工农产品价格剪刀差不利影响及为我国工业化发展作过巨大贡献的农业地区和中西部地区，给予体制性倾斜支持，逐步实现在同等努力程度下，全国不同地区间公共服务水平大体均等，促进不同区域间经济社会的协调发展。</P>
<P>　　省级财政在分配中央拨给地方的转移支付资金时，不仅要更多地让利于基层，而且要做到辖区内公平、公正、公开透明，把解决县级财政的困难问题作为稳定基层政权和完善财政体制的战略任务，力争在较短的时间内有效缓解县级财政困境。</P>
<P>　　五、配套改革</P>
<P>　　改进和完善省以下财政体制，涉及多个方面，特别是行政管理体制调整、机构改革、中央对地方的财政体制调整等。因此，需要在相关方面推动配套改革。</P>
<P>　　（一）创造条件从行政体制上减少政府级次。一级政府一级财政的结构是分税制最基本的体制要素，这样可以保持各级政府在财力上的相对独立性，较好发挥激励约束的作用提高各地方政府的积极性和水平。前已论及，从我国目前省以下财政体制看，五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题，需要首先简化财政管理级次。这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应，但从长远看是应该最终对应起来的。简化财政级次之后，乡级政府随着事权的大量减少，一般应转为县级政府的派出机构，而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致，也需要改变原来的上下级关系，成为平级政府。同时，要做好精简政府人员工作，使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应，减轻财政负担。</P>
<P>　　（二）调整税收征管机构设置。为了克服国税、地税、财政分设带来的征收成本高、协调难度大、管户交叉、征税交叉等弊端，需要寻找适当时机，对税收征管机构进行调整。目前有两种调整思路，一是将国税和地税合并，从而降低税收征收成本和降低纳税人的遵从成本，并提高税务机构的行政协调效率。但考虑到我国税收机构分设后，税务人员已愈百万，大量分流现有人员易影响税收收入的稳定增长并有可能带来社会问题，可以先采取地税和国税分工，在条件成熟时再进行实质性的合并。比如先由现有国税部门负责稽查、现有地税部门主管征收，对国税和地税两套税务机构进行职能整合，人员适当调配。另一种思路是，将财政和地税合并，以改变目前地方政府收、支职能的割裂局面。这种合并方法可以完全避免地税和国税部门合并有可能带来的地方税收侵占中央税收问题，充分保证中央税收收入的安全，同时还可以增加地方财政统筹收支的能力，其缺点是在降低征税成本和减轻企业负担方面力度不大。无论选择哪种切入路径，从中长期看，国地税合并势在必行，特别是随“金财”、“金税”工程的发展与对接，中央税收安全性的问题将完全解决，现在就有必要重视其实施预案的研究。</P>
<P>　　（三）在一定前提条件制约之下，给予地方政府适当举债权。由于财政支出的不同性质，财政收入也往往采取不同的形式。经常性支出，一般由社会绝大部分人共同享用，是为满足社会公共需要无偿拨付的，无取得收益的可能性，而且这些支出形成的综合效益大体上对应于本期，因此满足此用途所需要的资金应该由本期受益的人们来分担。与经常性支出对应的是资本性支出，这类支出的受益不仅体现在本财政年度，也体现在以后的多个财政年度，如果由税收为这些项目筹资，将负担完全加在当期人们身上，而受益却延续到以后各代，从经济意义上讲，有不够公平之处，且易发生筹资困难缺口。而且，有些资本性支出项目，其收益只落在一部分项目使用者的身上，若以由全社会普遍负担的税收形式为这些项目融资，更是不公平的。因此，对于这类支出，可采取有借有还的政府债务形式进行融资，并通过以后年度的税收或受益者的付费分期偿还先期的投入。正是由于资本性支出形成的公共项目的这种性质，使政府有通过公债筹集收入的必要。</P>
<P>　　在高度集中的财政管理体制下，中央政府集中统一管理下级各地方政府的财政收支，地方政府的相对独立性很弱，中央政府完全可以以自己的名义发行债券并将所筹资金拨给地方政府使用。进入前些年的转轨过程后，由于地方政府存在管理机制中的欠缺，为了保证政府的信誉和金融市场的稳定，也只能由中央政府代地方政府发债。但随着分税制财政体制改革的深化，地方政府将有逐步清晰、相对独立的事权与财权，统筹本级政府收支的能力将有所增强。相应地，也应该具有一定的选择本级政府收入来源与收入结构的权利，同时承担相关的责任。因此，可以考虑在一定前提条件制约之下，谨慎进行赋予地方政府举债权的试点，至少在第一步，可试行将地方政府以“项目债”、“公司债”名义变相举债的行为，改为规范、透明的地方市政债举借行为，使其可以根据本地区支出要求与发展规划，在公共财政框架下通过规范的制度安排筹集所需资金。同时，要周密设计、严格执行地方政府举债的程序和规模，使地方政府的举债行为能够做到内部自律和外部有效监管。</P>
<P>　　主要参考文献：</P>
<P>　　1.财政部科研所课题组：《改进与健全省以下分税制的探讨》，财科所《研究报告》1997年第6期。</P>
<P>　　2.贾康、白景明：《县乡财政解困与财政体制创新》，《经济研究》2002年第2期。</P>
<P>　　3.贾康等：《地方财政问题研究》，经济科学出版社2004年。</P>
<P>　　4.贾康、傅志华、阎坤、李明：《关于省以下财政体制改革的若干认识》，《中国财经信息资料》2004年第23期。</P>
<P>　　5.阎坤：《完善省以下财政体制改革》，《财政研究》2004年第8期。
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【来源：中国经济时报】 【作者：张占斌】
　　“市管县”暴露的问题和“省管县”体制的优势

　　对于目前市管县体制暴露的问题，有学者做了简要归纳（王吉平，２００５），主要有以下方面：第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的“直辖市和较大的市”，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。



第二，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率。第三，规模小、辐射功能弱的地级市，“小马拉大车”，并未带动所辖县发展。第四，普遍存在市“吃”县、市“刮”县、市“卡”县、市“压”县、市“挤”县现象，市县矛盾突出。第五，在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区，市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。第六，市管县体制造成了广域型城市的大量出现，农业人口依旧占绝对比重，二三产业的比重也比较低，导致城市虚化和泛城市化现象。第七，市管县往往背离市带县、工农互补的初衷，变成重工轻农、厚城薄乡。第八，有些地区“县改市”以后，出现地级市以“代管”的形式避开法律矛盾管县级市的“怪现象”。名为代管，实际上与直接管理没有多大区别，地级市与县级市之间产生了新的冲突。第九，由城乡合治走向城乡分治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。市管县体制违背城乡分治的发展规律，违背城乡分治的国际惯例。第十，市管县体制的经济绩效并不突出，等等。

　　如果对市管县体制进行改革，我们也需要对省管县体制的优势有比较客观的认识。综合各种讨论的观点，可以把省管县体制的优势归纳为以下几个大的方面。

　　其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能受到限制，常常存在着行政区经济的问题，更高层次更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免。在市域范围内，就可能出现这样的情况：一方面因要素流动性差，存在着资源的严重短缺，另一方面又因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费。比较极端的例子是航空港和汽车厂的兴建（当然这不仅仅是省域协调的问题），典型的例子是跨江大桥和重要的产业布局。各市从自身的角度考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调规划，尤其在某些市比较有实力时，省域范围内的统筹协调规划往往失效。

　　其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政转移支付和分税制的情况下，由于“分灶吃饭”，省域内经济社会发展非常不平衡，虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付，但由于多种原因，省域地区间的不平衡问题难以解决。不仅地区间公务员的工资有较大差距，更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大，甚至还出现了“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”。有些地级市的财政本身就勉强维持，根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题，有的“小马拉大车”的市，为了中心城市的发展，利用行政权力，有时还从县里“抽血”，与县里争项目，甚至截留上级给县里的各种资源，事实上成为县域经济的“抽水机”。县里有苦也不敢诉，有理也讲不清。地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突，不完全是市管县造成的，但却与这种体制问题有一定的关联，如果不改变这种体制，有些问题也确实难以化解。

　　其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决“三农”问题。城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优势，能吸纳要素，其工作重心也转向城市建设与市政管理，势必会出现“重城轻乡”的问题，也很难对“三农”问题有较实质性的帮助和解决。目前县级财政收入只占全国的２１％，财政供养人员却占到了全国的７１％，使县级拥有的“行政权”与“财政权”不相匹配。随着市场经济的发展，特别是发展壮大县域经济思想的提出，中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市一级的职能范围逐渐趋少，只能发挥中间传递的作用，指导县级发展经济的可能性越来越小。强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。

　　其四，有利于通过减少行政层级的“扁平化”革命，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。从理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化，就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复地变动，就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当，过多过少都有问题。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到２０％。美国国土面积与我国相近，实行州－市二级与州－县－镇三级共存制；印度实行邦－县－区三级制；日本为都、道、府、县－市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。

　　从财政体制到行政体制省直管县改革的关键问题

　　目前各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省－县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。如果改革继续深入，会不会从财政体制过渡到行政体制的省直管县？实践表明，“强县扩权”和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。从理论上看，不仅完全是可能的，也是应该的。从实践来看，这也是大势所趋，只是时间问题。总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，省直管县。改革后，市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。有几个关键问题，需要认真研究，加强共识。

　　其一，改革出现的问题可通过改革发展逐步解决，要采取积极的姿态推进改革。省直管县的改革，不是要削弱城市经济发展，而是要通过管理体制创新，发挥市、县的比较优势，发展壮大县域经济，把根基做牢，形成更多的区域经济发展中心，加速城市化进程。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，市场经济体制建立并逐步完善，为省直管县提供了制度保障；现代科技手段的普及应用，为省直管县提供了技术支持；基础设施的改善，为省直管县提供了物质条件；中央提出了新的战略思考，为省直管县提供了政策发展空间。在推进改革过程中，也有各种矛盾和问题出现。一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县（市）发展带来很大资金制约。二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。这些矛盾和问题不是不改革的理由，而是需要通过改革深化和制度创新来解决。

　　其二，目前重点是从财政上推进省直管县的改革进程，要分类改革和分类指导。就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、社会关系方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能一刀切。其类型可能有三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县（市）建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也适当可扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从财政层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在“十一五”时期积极探索省直管县的改革。

　　其三，中央、省级政府要在各地探索的基础上加强统筹协调，出台比较稳妥的渐进式改革文件以保证改革的推进力度。在发展县域经济，解决“三农”问题的政策背景下，县级政府责任重大。为了使其发展经济和治理社会的主动性、积极性大大增强，使县级真正成为一个“完整的政府”，省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省直管单位也要考虑把权力下放到县里，增强公共政策的有效性。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活。但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。应当通过改革使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体。当然，在扩权后相关的监督也要加强，以避免权力的滥用。

　　其四，减少政府层级需要行政区划和行政管理体制的配套改革。改变市管县体制，实行省直管县，需要合理划分中央和地方的财权和事权，认真设定地方政府的职能，这是改革的前提条件。同时还要逐步解决几个方面的配套问题。

　　一是解决我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大问题。目前不少省级区划里有八九十个县，多的１００多个，如四川、河北、河南等。省直管县要实现有效管理，县大体应在５０－６０个左右，太多了可能也会出现问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系，合理下放和配置权力，减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。

　　二是调整县级行政区划设置。由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如，河北省与湖北省的行政区划面积都是１９万平方公里，而前者竟然比后者多出了７０个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国２０万人口以下的县有７２０个（其中不到１０万人口的县有３１４个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。可考虑通过少部分县升格为地极市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市级建制来减少层级。有学者建议可以改镇为市，这个设想值得重视研究。

　　三是借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构——城县联盟、都市联盟或相关地方政府联合组织。在省的领导下，调节城乡利益矛盾，自主协商、解决共同问题。同时也可设立无治所的派出专员，负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。

　　（作者为国家行政学院经济学部教授）

(责任编辑：任宁)

应该承认：虽然省辖县优势甚多，但是，目前存在着的行政官僚体系会同意么？？

当官的怎么安排,只能工人下岗,他们又不能下岗的.[em05]

好久没有在坛上发表看法了。谈一些关于地方行政体制改革的新想法。我认为有以下几点：

１、减少地方管理层级，变４级地方政权为２＋１（虚乡）级，或２＋２（虚省、虚乡）级，从而为精兵简政奠定基础。

２、重新厘定各级地方政府工作的重点。以２＋１方式来说，县市级政府应当侧重在公共管理、服务上，省级政府侧重在经济发展上，上下机构不一定对口，人员不要重复设置。精兵简政！

３、从上述原则来说，县市政府毋庸在意本地的经济发展和财政收入，这是省里的事情，应当由省政府按居民人数下拨管理经费，地方税务局统归省政府。现在各级政府都在想钱袋子，老百姓如何能不苦？公共服务事业如何有人关心？环境问题、干群问题如何不尖锐？

可考虑通过少部分县升格为地极市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市级建制来减少层级。

现行行政区划体制细枝末节的修补已经不能解决问题了，需要重大改革才行。这种改革应该包括行政区划的重新划分、各级政府权责的立法确定、分税制的完善、市制的创新、区域协作体制的建立等等，缺少任何一项制度都会导致整个改革的失败，这样复杂的改革需要时间和耐心，更需要政治勇气和智慧。[em05]

http://finance.sina.com.cn 2006年09月25日 05:18 全景网络－证券时报

　　安体富

　　当前我国财政体制中的一个突出问题，是基层财政相当困难。基层财政是指县、乡两级政府财政，其困难突出表现在收不抵支，赤字大，债务负担重，提供的公共产品和服务严重不足。造成基层财政困难的原因主要有以下几个方面：

　　一是县乡政府的财权与事权不相匹配。目前我国各级政府之间的职责划分不清，不规范，即事权不清，在此情况下，各级政府间事权层层下放，而财权却层层上收。目前基层政府的财政支出责任不断增加，包括义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农支出等支出大都由基层财政负担。例如，据调查，我国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省负担11％，中央财政负担不足2％，又如，预算内公共卫生支出的55％～60％由县乡财政负担。而在许多国家，这些基本公共服务大多由中央和省级财政负担。另一方面，从财权来看，基层政府没有税收立法权，没有举债权，也没有独立的主体税种，收入主要依靠共享税，使其掌控的收入极其有限，据统计，目前拥有占全国人口70％以上的县乡财政组织的收入仅占全国财政收入的20％左右。可见，财权与事权的不匹配是基层财政困难的根本原因。

　　二是财政级次过多。根据宪法规定，我国实行五级政府体制，即中央、省（自治区、直辖市）、市（自治州）、县、乡镇等五级。相应地，财政体制也实行这样的五级体制。按理说，每一级财政都应该有自已的主体税种，以保证其有稳定的收入来源。但目前我国的主要税种不多，建立五级分税分级财政相当困难。这样的多级体制，在国外也很少见。另外，过多的政府级次还会造成机构重叠，人员臃肿，既增加了提供公共产品和服务的成本，又影响其效率。

　　三是地方税收体系不健全。分级财政体制是以分税制为基础的，目前我国的税种虽然也分中央税、地方税和共享税，但地方税种都比较小，收入不稳定，更主要的是地方没有税收立法权，缺少主体税种，特别是县乡财政没有主体税种，没有形成完整的地方税收体系，这使得基层财政的收入来源缺乏保证，取消农业税后这一问题更加突出。

　　四是转移支付不足。在实行分税制的国家，并不一定要求地方政府用自已组织的收入弥补其支出，通常是中央和上一级财政的收入大于支出，地方或下级财政的支出大于收入，其差额由中央和上级财政通过转移支付的形式予以弥补。目前我国的问题是，转移支付的形式很多，其中用于均等化的一般转移支付总量偏小，而占比重较大的专项补助很不规范，人为操作因素较大，起不到均衡地区间政府财力差距的作用。

　　在基层财政相当困难而又没有正常收入来源的情况下，为了弥补资金的缺口，通常主要采取两种办法：一是收费。收费项目主要有行政事业性收费、政府性基金和罚没收入等。各种收费过去主要表现为预算外收入，现在统称非税收入，其规模就全国来看目前约占到财政资金的40％左右。非税收入主要集中在地方，并且越往下越大，一般占到地方财政收入的60％以上，有的地方甚至超过了财政收入。二是借债。地方政府债务有多种形式，除了通过发行政府债券形成的债务外，更多地表现为政府的各种欠款，以政府为担保形成的债务和政府所属职能部门的债务等。目前县乡政府的债务规模都比较大，据典型调查，有的债务余额相当于年度财政收入的数倍，甚至十多倍，已经构成了相当严重的财政风险，有的地方还影响到了社会的稳定。

　　根据上面对县乡财政困难原因的分析，解决这一问题的根本途径是：

　　第一，合理界定各级政府的职能范围。明确规定各级政府在提供义务教育、公共卫生、社会保障和福利救济、支农、基础设施和交通通讯等公共产品和服务方面的职责，并通过法律制度固定下来，使得基层政府的财权与事权相匹配。

　　第二，积极推进政府财政级次改革，试行“乡财县管”和“省直管县”。所谓“乡财县管”，是指在保留乡政府对本级资金的所有权和使用权的条件下，通过实行“预算共编”、“账户统设”、“集中收付”和“统办采购”等形式，弱化乡级财政；而“省直管县”，是指县财政直接由省财政管理，不再通过地市。这一改革的最终目标，是将目前我国实行的五级财政级次逐步过渡到中央、省和市县三级财政。

　　第三，完善地方税收体系，适当赋予地方政府一定的税收立法权。通过房地产税的改革和适时开征遗产税、赠与税等，使财产税成为基层财政的主体税种。

　　笫四，改革转移支付制度。转移支付制度改革的目标是实现公共服务的均等化，并使之成为地方政府的稳定的资金来源。应在明确划分各级政府职能范围的条件下，合理确定转移支付的规模、标准和规则，规范转移支付形式。应逐步取消税收返还、体制补助等非规范化的转移支付形式，实行以体现均等化目标的一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的制度，并通过法律形式予以确定。

从财政体制到行政体制省直管县改革探讨
2006年08月17日 11:35:47 中财网
　　"市管县"暴露的问题和"省管县"体制的优势
　　对于目前市管县体制暴露的问题，有学者做了简要归纳（王吉平，２００５），主要有以下方面：第一，管县的地级市大多不是符合宪法规定的"直辖市和较大的市"，它们领导和管理县缺乏宪法和法律依据。第二，市管县增加管理层次，提高行政成本，降低行政效率。第三，规模小、辐射功能弱的地级市，"小马拉大车"，并未带动所辖县发展。第四，普遍存在市"吃"县、市"刮"县、市"卡"县、市"压"县、市"挤"县现象，市县矛盾突出。第五，在中心城市和其所辖县经济实力相似的地区，市管县体制制约县的发展和大都市圈的形成。第六，市管县体制造成了广域型城市的大量出现，农业人口依旧占绝对比重，二三产业的比重也比较低，导致城市虚化和泛城市化现象。第七，市管县往往背离市带县、工农互补的初衷，变成重工轻农、厚城薄乡。第八，有些地区"县改市"以后，出现地级市以"代管"的形式避开法律矛盾管县级市的"怪现象"。名为代管，实际上与直接管理没有多大区别，地级市与县级市之间产生了新的冲突。第九，由城乡合治走向城乡分治，是许多国家城乡治理的成功经验，也是世界行政史揭示的一个客观规律。市管县体制违背城乡分治的发展规律，违背城乡分治的国际惯例。第十，市管县体制的经济绩效并不突出，等等。
　　如果对市管县体制进行改革，我们也需要对省管县体制的优势有比较客观的认识。综合各种讨论的观点，可以把省管县体制的优势归纳为以下几个大的方面。
　　其一，有利于增强省域经济社会发展战略规划的科学性和系统性，增强省域经济社会发展的整体协调性和布局特色性。以往的体制下，虽然也有着省域的统筹问题，但实际上效果并不明显，更多的要体现市一级的发展意图、资源配置和产业布局，县域视野、胆量和潜能受到限制，常常存在着行政区经济的问题，更高层次更大范围的区域合作存在着诸多限制，特别是跨市跨省域的合作需要协调沟通的机构和部门非常繁琐，而布局特色也缺乏更大范围的识别能力和品牌效应，小而全的问题也难避免。在市域范围内，就可能出现这样的情况：一方面因要素流动性差，存在着资源的严重短缺，另一方面又因要素的行政配置，存在着资源的严重浪费。比较极端的例子是航空港和汽车厂的兴建（当然这不仅仅是省域协调的问题），典型的例子是跨江大桥和重要的产业布局。各市从自身的角度考虑问题，缺乏在省域范围内的统筹协调规划，尤其在某些市比较有实力时，省域范围内的统筹协调规划往往失效。
　　其二，有利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的把握，增强省级政府对省域城乡统筹协调的自觉性和主动性。在现行财政转移支付和分税制的情况下，由于"分灶吃饭"，省域内经济社会发展非常不平衡，虽然省级政府也有对贫困地区的财政转移支付，但由于多种原因，省域地区间的不平衡问题难以解决。不仅地区间公务员的工资有较大差距，更重要的是地区间经济社会发展水平逐渐拉大，甚至还出现了"贫者愈贫，富者愈富"的"马太效应"。有些地级市的财政本身就勉强维持，根本无力统筹所管辖县的经济社会发展问题，有的"小马拉大车"的市，为了中心城市的发展，利用行政权力，有时还从县里"抽血"，与县里争项目，甚至截留上级给县里的各种资源，事实上成为县域经济的"抽水机"。县里有苦也不敢诉，有理也讲不清。地区间的不平衡和各种利益矛盾冲突，不完全是市管县造成的，但却与这种体制问题有一定的关联，如果不改变这种体制，有些问题也确实难以化解。
　　其三，有利于城乡在经济社会发展中的角色定位清晰，在相当长的时间里通过实行城乡分治更好地解决"三农"问题。城乡混为一体，在市和县功能有很大区别的情况下，市里有着天然的发展优势，能吸纳要素，其工作重心也转向城市建设与市政管理，势必会出现"重城轻乡"的问题，也很难对"三农"问题有较实质性的帮助和解决。目前县级财政收入只占全国的２１％，财政供养人员却占到了全国的７１％，使县级拥有的"行政权"与"财政权"不相匹配。随着市场经济的发展，特别是发展壮大县域经济思想的提出，中央政府和省级政府也将加大经济政策、社会政策的统筹协调，市一级的职能范围逐渐趋少，只能发挥中间传递的作用，指导县级发展经济的可能性越来越小。强化县一级，已成为我国实现城乡经济社会协调发展的最佳选择。实行城乡分治，各自解决不同的问题，也符合国际上地方管理的有效模式。县由省直管，市可以集中精力发展和治理城区，县可以专心致志发展和治理乡村，中央和省可以进行分类指导和政策支持。
　　其四，有利于通过减少行政层级的"扁平化"革命，增强政府政策信息传递的准确性、有效性和管理绩效。从理论上讲，只有完全成熟的市场经济才能摆脱行政区划的限制，在这种情况下，即使行政区划不改革也无大碍。许多国家的行政区划基本上不变化，就是这个道理。我们国家的行政区划反反复复地变动，就是为了调整政区来适应变化了的经济区。就中央政府来说，主观愿望是层级越少越好，政令容易贯彻，下情容易上达。但层级过少，管理幅度就要增大。因此，行政层级的设置要适当，过多过少都有问题。目前世界绝大部分国家实行的是二级或三级制，有些国家实行的是一级制，实行四级制及以上的国家不到２０％。美国国土面积与我国相近，实行州－市二级与州－县－镇三级共存制；印度实行邦－县－区三级制；日本为都、道、府、县－市、町、村二级制。相比之下，我国已成为行政层级最多的国家。行政层级过多，不符合国际上的改革发展方向，不仅行政成本上升，更重要的是无助于提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。
　　从财政体制到行政体制省直管县改革的关键问题
　　目前各省的强县扩权和省直管县改革试点，主要是下放经济管理权，省对县的财政进行直管，实行省－县二级财政体制，但仍维持市对县的行政领导地位。如果改革继续深入，会不会从财政体制过渡到行政体制的省直管县？实践表明，"强县扩权"和财政上的省直管县应当是行政体制上省直管县的渐进过渡。从理论上看，不仅完全是可能的，也是应该的。从实践来看，这也是大势所趋，只是时间问题。总的方向应当是，地级市不再管县（级别可保留），市和县分治，相互不再是上下级关系，统一由省直管，省直管县。改革后，市与县的经济合作联系要以市场推动为主，政府协调配合为辅，逐步形成区域经济发展的共同体。有几个关键问题，需要认真研究，加强共识。
　　其一，改革出现的问题可通过改革发展逐步解决，要采取积极的姿态推进改革。省直管县的改革，不是要削弱城市经济发展，而是要通过管理体制创新，发挥市、县的比较优势，发展壮大县域经济，把根基做牢，形成更多的区域经济发展中心，加速城市化进程。目前我国经济发展、政治稳定，政府改革力度加强，市场经济体制建立并逐步完善，为省直管县提供了制度保障；现代科技手段的普及应用，为省直管县提供了技术支持；基础设施的改善，为省直管县提供了物质条件；中央提出了新的战略思考，为省直管县提供了政策发展空间。在推进改革过程中，也有各种矛盾和问题出现。一是省辖市对扩权县市的支持力度减弱。比如，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里资金下来了，要求省辖市配套的部分没有到位，而省里又没有直补的政策，这样就给县（市）发展带来很大资金制约。二是省直部门在扩权政策中定位模糊。这些部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们各自都有自上而下的一套行政体制和管理体制，扩权政策在这种既成的事实面前显得无能为力。三是扩权带来的这部分县（市）事实上与原来隶属的省辖市管理脱钩，催生了与原来省辖市的矛盾。扩权县既要主动维护省一级部门的话语权，还要维护与市领导部门的关系，这就增加了这些县（市）主要领导进行协调的工作量。这些矛盾和问题不是不改革的理由，而是需要通过改革深化和制度创新来解决。
　　其二，目前重点是从财政上推进省直管县的改革进程，要分类改革和分类指导。就全国而言，由于各省在经济实力、地域面积、人口数量、社会关系方面差别很大，面临的问题也十分复杂，因此改革不能一刀切。其类型可能有三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆直辖市和广州、深圳、南京、武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进"撤县（市）建区"的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也适当可扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙古等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从财政层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在"十一五"时期积极探索省直管县的改革。
　　其三，中央、省级政府要在各地探索的基础上加强统筹协调，出台比较稳妥的渐进式改革文件以保证改革的推进力度。在发展县域经济，解决"三农"问题的政策背景下，县级政府责任重大。为了使其发展经济和治理社会的主动性、积极性大大增强，使县级真正成为一个"完整的政府"，省级政府应把大量的行政审批权限和经济管理权下放到县级行政单位，有些中央和省直管单位也要考虑把权力下放到县里，增强公共政策的有效性。目前省直管县改革中存在的问题表面是扩权县（市）与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足不活。但实际上是缺乏相关实施细则，一些应该下放到县（市）的管理审批权限没有下放，仍需到市里办理，扩权政策执行不彻底。应当通过改革使县级行政单位功能完善，成为真正的一级权力主体。当然，在扩权后相关的监督也要加强，以避免权力的滥用。
　　其四，减少政府层级需要行政区划和行政管理体制的配套改革。改变市管县体制，实行省直管县，需要合理划分中央和地方的财权和事权，认真设定地方政府的职能，这是改革的前提条件。同时还要逐步解决几个方面的配套问题。
　　一是解决我国省级政府的管理规模和幅度普遍较大问题。目前不少省级区划里有八九十个县，多的１００多个，如四川、河北、河南等。省直管县要实现有效管理，县大体应在５０－６０个左右，太多了可能也会出现问题。借鉴中国历史和国外区划的经验，可考虑以增设直辖市、分拆和重组等方式适当增加省级政府的数量，缩小省级政府的管理规模和幅度，合理界定中央与地方的事权关系，合理下放和配置权力，减少和避免地方主义，发挥中央和地方政府两方面的积极性。
　　二是调整县级行政区划设置。由于我国的县级行政区划设置不科学，造成了地方行政资源与经济资源的配置不合理。譬如，河北省与湖北省的行政区划面积都是１９万平方公里，而前者竟然比后者多出了７０个县级行政区，这显然是不合理的。再如，目前全国２０万人口以下的县有７２０个（其中不到１０万人口的县有３１４个），有的县却拥有上百万人口，地方财政收入也达到了十几亿元，但不论县域面积大小或经济实力强弱，县级机构设置和人员编制都是千篇一律的。可考虑通过少部分县升格为地极市、适当合并过小的县、逐步减少镇乡建制、创新市级建制来减少层级。有学者建议可以改镇为市，这个设想值得重视研究。
　　三是借鉴国外管理经验，组建跨界的区域性协调机构--城县联盟、都市联盟或相关地方政府联合组织。在省的领导下，调节城乡利益矛盾，自主协商、解决共同问题。同时也可设立无治所的派出专员，负责省、县之间的上情下达和下情上报等工作。（作者 张占斌 国家行政学院经济学部教授）
　 中国经济时报

日前，财政部发布了《进一步推进乡财县管工作的通知》，这意味着乡财县管的改革工作将在全国进一步推开，以规范乡镇收支行为。

　　乡财县管

　　今年的中央一号文件里提出，有条件的地方可加快推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式的改革。“2006年，财税制度在缓解县乡财政困难和加大转移支付力度等方面，都将有新的进展。”财政部财政科学研究所所长贾康在此前接受《第一财经日报》采访时表示。

　　据了解，乡财县管的前提是“三不变”：乡政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按照规定程序审批。

　　在实行乡财县管的地方，乡财县管采用了预算共编的工作规范，即在预算编制上，县级财政部门明确预算安排顺序和重点，提出乡镇财政预算安排的指导意见。乡政府根据县级财政部门的指导意见，编制本级预算草案并按照程序报批。

　　在账户管理方面，乡财县管取消了乡镇财政总预算会计和乡镇财政在各金融机构中的所有账户，由县级财政部门代理，并在各乡镇金融机构统一开设财政账户和有关结算明细账户。在收付方面，乡镇财政预算内外收入全部纳入县级财政管理，乡镇支出以预算为依据，优先保障人员工资，逐步实行工资统发。

　　此外，乡财县管还实行采购统办、票据统管和县乡联网等管理方式，并遵循“保工资、保运转、保重点、保稳定”的原则，明确了乡镇财政的支出顺序，要优先保证人员工资正常发放和机构正常运转，并向农业、教育、卫生、社会保障等领域倾斜。

建议将这个几个财政体制改革的帖子合并在一起，以便以后查询！

河北省与湖北省的行政区划面积都是１９万平方公里，而前者竟然比后者多出了７０个县级行政区，这显然是不合理的

以下是引用hbmc在2006-10-15 17:26:13的发言：
河北省与湖北省的行政区划面积都是１９万平方公里，而前者竟然比后者多出了７０个县级行政区，这显然是不合理的

河北虽然县是多,但是还是有一定道理的.河北大部分为平原区,人口密集,历史悠久是汉民族传统文化区.而湖北地在荆楚,不是崇山峻岭,就是密布的水网,为汉民族早期殖民区域,又多次迁移人口填充四川,人就相对少

楼主的文章很好,很多观点值得借鉴.

老张的观点很好,特别是县级的观点.有的县几万人,有的上百万.几倍十几倍.