[宏观区划体系]解放日报:转型期行政区经济透视——刘君德 [复制链接]

解放日报 2004年10月31日

转型期行政区经济透视
刘君德教授在华东师范大学的演讲


　　今年以来，国内新闻媒体十分关注中国行政区划体制改革问题，各种报章杂志刊登
大量消息，发表各家见解，非常热闹。这么多的人关注中国的行政区划改革，可以说建
国以来前所未有。它表明，行政区划作为国家的一项大政，不再是一个“禁区”，科学
工作者广泛参与“国家大政”的公开讨论、发表意见，我认为是一种进步。为什么在中
国经济高速发展期，在由计划经济向市场经济转型过程中凸显大量行政区划体制的矛盾
？这里有必要从认识转型期中国特有的“行政区经济”现象谈起。
　　“曹家渡现象”的背后
　　由于特殊的历史与体制背景，我国各级行政区的经济功能十分突出，在地方利益最
大化的动机驱使下，政府干预经济的行为十分严重，区域经济运行带有强烈的地方政府
行为色彩，使行政区划界线如同一堵“看不见的墙”对区域经济横向联系产生刚性约束
，跨区域流动严重受阻。
　　我是在实践中发现“行政区经济”现象的。先介绍几个我在科研实践中遇到的案例
。
　　第一个案例是：上世纪80年代初，我在安徽皖南山区综合科学考察中发现，具有600
多年历史、自然形成的池州地区被撤销，辖县（贵池、青阳、石台、东至）被瓜分，一
个好端端完整的行政-经济-自然区一夜之间遭遇解体变局，历史形成的传统自然-经济联
系被打破，地区经济社会发展严重受阻，上下怨声载道。之后，我们进一步考察徽州地
区，又发现许多行政区划的问题，特别是上世纪80年代初设立的县级小黄山市与徽州地
区行政分割，山上山下两架“马车”争夺资源，区域开发、环境保护与整治无法统一规
划，旅游业发展失控。后来，这两个地区的区划问题得到了纠正，形成今天的区划格局
。
　　第二个案例是：上世纪90年代初，我带领一支队伍开展江苏省苏锡常地区行政区划
战略研究，发现这三个同为吴文化，同饮太湖水，历史上形成的分工合作，各有特色、
紧密联系，共同构筑起一个大都市区，进入80年代，三市逐渐分离、相互分割，重复建
设、产业同构化现象十分严重。即使是一市之内的市县（市）之间矛盾也十分尖锐，相
互争资金、抢项目、夺人才现象十分明显。三个地级中心城市与同城的县（市）之间的
利益冲突表现尤为突出。行政区划如同一堵“看不见的墙”，对城市-区域发展带来严重
阻隔。我们在大量调查的基础上对这一地区的问题进行了深入分析，提出了一系列的改
革行政区划体制的建议。
　　第三个案例是江苏省苏中的泰州。解放前泰州有“小无锡”之称，解放初期曾为苏
北行署驻地，商贸发达。但“苏南”与“苏北”合并为江苏省之后，其行政地位逐渐下
降，一度归属于扬州市，成为一个县级市，由于行政地位的下降，泰州的城市规划、建
设和经济社会发展受到严重影响，苏中地区在一段时间里失去了一个中心城市。
　　我还要举一个上海的例子，这就是曹家渡。曹家渡曾是上海市著名的商业社区，长
期与徐家汇齐名，并多次规划为上海市区的副中心。然而，进入上世纪90年代，曹家渡
由于被静安、长宁、普陀三区行政分割，导致这个完整的商业社区被逐渐解体，城市规
划的功能定位不能实现，如今的曹家渡已失去了原有的地位与活力。我把它称之为“曹
家渡现象”。
　　以上几个案例是上世纪80-90年代我在科研实践中发现的。它充分说明，行政区划体
制对城市-区域经济发展、规划建设管理有很大影响。这种影响在中国转型期表现十分突
出。我们把转型期出现的这种特殊的区域经济现象统称之为中国的“行政区经济”现象
。
　　我所说的“行政区经济”现象，是指由于行政区划对区域经济的刚性约束而产生的
一种特殊区域经济现象，是我国区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变过程中出
现的一种区域经济类型。“行政区经济”现象的典型表现可以归集为五个方面：一是企
业在竞争中渗透着强烈的地方政府经济行为；二是生产要素在跨行政区的流动过程中受
到地方政府的强烈阻滞；三是行政区之间的产业结构同构化现象十分明显，经济结构呈
稳定状态；四是经济中心和行政中心表现出高度的一致性；五是行政区边界经济的衰竭
性。
　　从理论上分析，在一国之内，如果没有地方政治上的分割，不同行政区域之间的经
济运行一般不会出现分割现象，而是按照区域经济一体化或经济区网络的规律组织经济
运行。然而，在我国，由于特殊的历史与体制背景，各级行政区的经济功能十分突出，
在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱使下，政府干预经济的行为十分严重，地
方本位与保护主义盛行，从而使区域经济运行带有强烈的地方政府行为色彩。正是这种
行为，使行政区划界线如同一堵“看不见的墙”对区域经济横向联系产生刚性约束，跨
区域流动严重受阻，一体化难以实现。可见，行政区经济是与区域经济一体化相对应的
一个概念。
　　同时，作为一个科学概念，“行政区经济”与人们通常所说的“诸侯经济”有原则
的区别。这种区别首先表现在，与“诸侯经济”概念相比，“行政区经济”的内涵更为
丰富。“行政区经济”虽然具有“诸侯经济”的表现特征，但它深刻揭示了我国转型期
区域经济运行的本质特征与规律，而“诸侯经济”只用来描述由于地方保护主义、片面
追求局部发展而产生的地区封锁、市场割据、重复建设等现象，在很大程度上是一种带
有贬义的形象比喻，仅此而已；其次，“行政区经济”是我国转型期出现的一种特殊的
区域经济类型，它与“经济区经济”相对应，“诸侯经济”只是一种经济现象，而非区
域经济类型；再次，“行政区经济”具有“贬”“褒”双重属性，而“诸侯经济”只是
一种贬义词。从正面效应来讲，改革开放以来中央放权，各地政府都把发展经济作为第
一要务，积极性空前高涨。正是地方政府发展“行政区经济”的这种空前积极性才有力
地推进了中国经济的高速发展。但是在行政区自身利益的驱动下，一段时期后，行政区
划对经济的刚性约束越来越强，自然滋生地方本位主义，谁都要讲GDP，于是就出现了我
们今天在各个层面到处可以看到的市场分割、地方封锁、重复建设等诸多“行政区经济
”负面影响。“行政区经济”的正负面影响将伴随中国整个转型阶段长期存在。
　　行政区经济辨证
　　与计划经济时期的地方经济相比，行政区经济无疑是一种进步；但与建立在统一大
市场基础上的经济区经济相比，行政区经济又是一种滞后的区域经济类型。随着市场经
济体制的完全确立，行政区经济将逐步瓦解，一种新的区域经济关系又将形成与发展。
　　为什么中国在转型期凸显“行政区经济”现象？我们要从中国的历史文化背景和现
实的体制与机制等方面寻找答案。从历史上看，中国几千年的封建社会所形成的“诸侯
经济”是地方保护主义滋生的根源；从文化背景看，儒家思想支配下的“父母官”意识
使得地方政府只关注本地利益而忽略区域利益，进行市场分割；从财税体制看，“行政
区经济”利益刺激了地方市场分割的动力；从金融体制看，银行的“属地化”，为地方
政府获取资金创造了条件；从司法制度看，中国司法机构的“属地化”为分割市场提供
了法律环境；从干部制度看，地方官员要升迁、出政绩，想方设法扩大本地经济规模，
维护本地区的利益；等等。
　　我国转型期出现的行政区经济，具有以下四个明显的特征：
　　一是行政区经济的行政性。“行政区经济”的行政性是指行政区政府在区域经济发
展中起主导性甚至决定性的作用，这是行政区经济区别于经济区经济最重要的特征。由
于行政区是一个与一定等级政府相对应的政治、经济、社会、文化综合体，具有完整而
成熟的自上而下的纵向行政管理系统，依靠这个系统，确保了行政区政治、社会、文化
功能的有效运转，同时使行政区的经济功能得以有效实现。行政区经济是行政区划对区
域经济的刚性约束，而行政区划的本质是政治和行政权力的空间配置。实践证明，在中
央放权、行政主导、经济是发展的第一要务这一体制背景和特征下，如果地方政府占有
的行政区划要素资源——主要是行政等级和地域空间——越多，那么它发展经济的有利
条件就越多，在区域发展中就越处于有利的地位。
　　二是行政区经济的封闭性。封闭性是行政区经济区别于经济区经济的又一具有本质
差异的重要表现。各级行政区基于地方利益的驱动，在地方政府直接干预下，在生产领
域和非生产领域盲目建设、上项目，重复布局，资源不能优化配置，生产要素难以跨行
政区流动，地方本位与地方保护主义十分严重。这种情况自改革开放以来延续了20多年
！正是在行政区经济运行下，使各级行政区的经济结构出现大量雷同，行政区经济呈现
稳态结构特征，加剧了行政中心与经济中心渐趋吻合的进程，制约了企业、城市和区域
在竞争、合作中的分工。而在处于同一发展水平的相邻同级政区之间，这种行政区经济
的封闭性表现尤其突出。
　　三是行政区经济的两面性。许多学者在引用“行政区经济”的概念时，只看到了它
的消极影响，即市场分割、重复建设、盲目竞争，搞小而全、大而全，地方保护等，这
实际上是将“行政区经济”混同于“诸侯经济”，而没有看到“行政区经济”运行的积
极一面。我们应当全面、客观地认识“行政区经济”现象。在看到“行政区经济”消极
影响的同时，也要看到它对地方经济发展的积极影响。事实上行政区经济运行并不完全
是坏事，在“行政区经济”运行初期和中期，正是地方政府发展经济利益的动机，激活
了区域内政治、经济、文化资源，大大推动了地方经济的快速发展。同时，应当指出，
在某种程度上地区之间的竞争的强化并不一定是件坏事，而是好事。我们要用科学发展
观正确认识行政区经济的两面性特征。
　　四是行政区经济的过渡性。从我国区域经济的发展过程来看，行政区经济是特定历
史时期的产物，它是中国转型期特定体制环境下出现的一种过渡性质的区域经济。计划
经济时期，中国的地方经济是一种凌驾于自然经济联系之上的上下级层次之间的行政－
经济联系，行政区之间的横向联系很不发育，即使是中央放权与收权，也只是中央与地
方经济权力之间的转移而已，政府与企业、市场之间的关系并未根本改变。改革开放以
来，企业的自主地位虽然逐步增强了，但地方政府的经济权限也在扩大，实际上是政府
与市场两个主体同时承担着行政区经济运行主体的职能。与计划经济时期的地方经济相
比，行政区经济无疑是一种进步；但与建立在统一大市场基础上的经济区经济相比，行
政区经济又是一种滞后的区域经济类型。随着市场经济体制的完全确立，行政区经济将
逐步瓦解，一种新的区域经济关系又将形成与发展。
　　党的十四届三中全会确定建立社会主义市场经济体制以来，我国一方面在金融、投
资、外贸、税收、人才劳动力等领域的改革全面推进，冲击了行政区经济的制度基础，
促进了生产要素在行政区之间的流动，在一定程度上减轻了行政区划对区域经济的阻隔
作用；另一方面，在中央政府的积极推动下，地方政府积极推行机构改革，转变政府职
能，实行政企分开，积极培育、规范、监管市场体系，从而使我国的行政区经济运行有
所削弱。但总体来看，行政区经济现象依然存在，地方保护、地区封锁在许多地区和部
门依然十分突出。如钢铁、玻璃、水泥、汽车等行业，乃至高科技产业以及开发区、房
地产等，重复建设、盲目上马、地方保护、地区封锁等现象仍十分严重。随手翻开报纸
，打开网页，这种现象比比皆是。商务部今年对全国22个省、自治区、直辖市的一次调
查显示，有20个省市均有产品或服务遭受地区封锁的侵害。调查表明，利税高的行业易
遭受封锁；欠发达地区保护更严重；大型企业遭遇的封锁多于中小企业；流通领域受到
的地区封锁更严重。特别是连锁经营企业，在异地开设分店往往会受到各方面抵制。国
家统计局的统计表明，去年全国新增12家轿车生产企业，达到32家，分布在全国20个省
、自治区、直辖市。有两个省份的年产量仅有500辆。全国120多家整车生产企业，三分
之一产量不足千辆。一汽集团反映，他们的车在28个城市受到不同程度的市场准入限制
或歧视。作为“无国界经济”的中国现代汽车工业，陷入浓厚的“省界经济”尴尬之中
。国务院发展研究中心对近4000家企业的问卷调查显示，2／3的企业认为地方保护对企
业的生产经营有影响。难怪一位法国的经济学家在研究中国国内省际之间的贸易商品关
税后得出的结论指出，中国入世实际上还要面对省际之间更高的贸易壁垒！
　　大量事实表明，我国行政区经济运行的机制仍然在起作用，地方政府处于自身利益
而干预区域经济的情况仍很突出，从行政区经济过渡到经济区经济依然要经过一个艰苦
的过程。尽管如此，我们应当坚信，随着政治经济体制改革的不断深入，经济全球化、
区域经济一体化的迅速发展，社会主义市场经济体制的不断完善等，我国以纵向运行为
主、过渡性质的行政区经济最终将走向以横向运行为主，区域之间有序竞争，开放的、
一体化的、市场性质的经济区经济。
　　行政区划改革刍议
　　伴随着政府职能的转变，市场经济体制的确立，行政区应回归到它的主体功能。改
革的方向应当是转变政府职能，淡化“行政区经济”，稳定行政区划格局，加强区域协
调，推进“经济区经济”发展。
　　我们在充分认识和分析了中国转型期特有的“行政区经济”现象之后，就不难理解
为什么现阶段行政区划改革的必要性、急迫性如此凸显，为什么行政区划改革会成为当
前的一个热点问题了。下面我想就中国行政区划体制改革问题谈几点看法。
　　首先要充分认识行政区划的本质内涵。从本质涵义上看，行政区划是国家内部的地
域性分权现象，是国家公共权力的区域配置，调整行政区划意味着“公共权力”在地区
之间的再分配。行政区的主体功能应当是政治和地方管理功能。在中国“行政区经济”
运行时期，行政区的经济功能大大强化，“公共权力”成为城市和区域发展最重要的“
资源”。行政区等级越高，权力积聚越多，地方发展经济的动力就越强，就越有利于城
市和区域发展。这就是中国转型期区域发展中凸显的“行政区”效应。然而，伴随着政
府职能的转变，市场经济体制的确立，行政区应回归到它的主体功能。
　　第二要正确估计行政区划在地区发展中的作用：不可低估，也不要高估。当前在对
待行政区划改革的问题上存在着忽视和夸大行政区划的作用这两种偏向。值得注意的是
，近来在新闻媒体的“炒作”下，夸大行政区划的作用成为主要倾向。我认为，在中国
地方权力分配关系和权力的“功能”没有得到根本改变的情况下，行政区划对区域发展
将继续产生巨大的“阻滞效应”。调整行政区划就成为理顺体制、推进区域发展的一种
重要而有效的手段；但绝不能夸大行政区划的作用，改革的方向应当是转变政府职能，
淡化“行政区经济”，稳定行政区划格局，加强区域协调，推进“经济区经济”发展。
我们既要积极、又要慎用行政区划手段，针对不同地区的情况和问题，解决城市-区域发
展中的行政区划体制矛盾。
　　第三，要在明确中国行政区划改革大方向的基础上搞好行政区划规划。我认为，中
国行政区划体制改革的基本方向和思路是：减少层次；规模适中；创新制度；改革通名
；明确功能。这一总方向应逐步成为上上下下的共识。在中央领导下，统一认识，政府
与专家联手，在深入调查、科学论证的基础上，精心制定一个全国的行政区划改革规划
。这项工作已经着手进行了。
　　第四，要把握近期改革的重点，即规范、理顺城市行政区划体制，条件成熟时改革
省制。这是因为目前区划体制矛盾主要在城市。一是完善设市制度，创新设市模式，制
定科学的设市标准。二是针对目前设市制度中存在的问题，采取对应的措施。我的意见
是：取消市管县（市），从严“县改市”，推行“镇升市”，试行“县辖市”。三是适
当增设直辖市，改革直辖市内部的区划体制；在大都市圈（区）建立“都市联盟”（都
市区共同体）。四是待条件成熟时，划小省区，改革省制。
　　第五，要修订和完善包括《宪法》、《组织法》在内的行政区划法规，在法律框架
内积极、稳妥，因地制宜、有序地推进中国行政区划改革。我们完全有理由相信，经过
几十年的努力，我国的行政区划体制改革一定会取得成功。

思想者小传

　　刘君德 1937年生，华东师范大学终身教授，博士生导师。现任华东师大中国行政区
划研究中心主任、兼任中国城市社区建设研究中心副主任等。研究方向：城市和区域发
展、行政区划与行政区经济，社区发展。提出了“行政区经济”理论。出版有《中国行
政区划的理论与实践》、《中国政区地理》等专著，发表论文百余篇。获国家教育部首
作者。

行政区要适合经济区的发展,经济区的发展需要行政区的指导.经济区是地缘.地域即人文地理因素自然结合的产物,行政区对经济区的管理即整合.引导作用.若行政区(已)不适合经济区的发展,那么要改革的就是行政区.

楼上说的对

对什么对。什么叫做“行政区(已)不适合经济区的发展”，谁判断？市长吗？
这完全是计划经济思维。
如果有这种情况，首先要改的也是经济政治体制，而不是区划。
划来划去永远解决不了问题。