博锐管理在线 ，2006年2月11日，作者：周季钢
1980年代后的中国行政区划变迁史，实是一部市场经济的发展史，是政府力量与市场力量不断博弈的结果。“省管县”思路日趋主流化，最终使得地级市建制的变革与存废问题跃入公众视野。
民政部地名研究所副所长浦善新说起这样一个现象：一些地方政府代表团去国外考察，代表团团长是副市长张某，众多团员的名片上却显赫地印着李市长、王市长，这让接待方时常感到纳闷。他们不知道，在中国，市长头衔是有着种种区别的，既有直辖市市长，也有副省级市市长，还有地级市市长以及县级市市长。
据了解，按照《宪法》规定，中国地方行政区划实行三级与四级混合制。在一般情况下，实行“省—县—乡”三级制；特殊情况下，实行“省—自治州—县—乡”四级制。现实情况是，因为地市级建制的存在，大部分地方是四五级建制并存，这还不包括非正规的行政区，譬如副省级的市、副地级的县、副县级的镇等等。
民政部区划地名司司长戴均良表示，目前中国行政管理层次之多为世界之最。据统计，自秦至民国末年的2100年时间内，实行二级制约290年，占13.6%；实行三级制为1210年，占56.9%；三、四级并存制276年，占13%；其余350年为多级制。和国外相比，大多数国家实行二级制或三级制，有些国家实行一级制，实行四级制及以上的国家不足20%。譬如印度，实行“邦—县—区”三级制；日本实行“都（道、府、县）—市（町、村）”二级制；美国国土面积和中国相近，实行“州—市”二级制与“州—县—镇”三级共存制。
2005年10月，中共中央十六届五中全会提出，要着力推进行政管理体制改革。据了解，国家有关部委正在研究政府层级和行政区划改革的问题，其中最为引人关注的议题是“省管县”。早在2005年6月召开的中国农村税费改革试点工作会议上，温家宝总理就明确表示，具备条件的地方，可以推进“省管县”的改革试点。
“省管县”思路日趋主流化，这使得地级市建制的变革与存废问题跃入公众视野。
“建市”高潮迭起
地级市建制在中国早已有之。新中国成立之初，为保证城市居民的蔬菜和副食品供应，开始出现个别市管县的现象。但大规模的出现，则在改革开放之后。中国社科院研究员刘维新向《凤凰周刊》介绍，1980年代初，中国由计划经济向有计划的商品经济过渡。时任国务院总理的赵紫阳提出实行地市合并，打破城乡分离，形成城市带动农村发展的局面。
1982年，中共中央51号文件作出“改革地区体制，实行市领导县”的决策；1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极实行地、市合并”；1983年，江苏和辽宁成为此次改革的急先锋。地级市建制很快在全国铺开，到目前为止，除西藏、青海、海南外，其他省市都改成了市管县体制。
据统计，从1982年到1998年，中国的地区数从170个减少到66个，地级市数由109个增加到227个。中国出现“建市”高峰。
在中国社科院研究员、中国城市经济学会副会长刘维新看来，地级市的设置至少产生了三大效应：一、精简了机构，节约了管理成本；二、打破了城乡分割；三、城市带动农村，推动了区域经济的发展。
地级市的兴起，也带来了县级市的跟进。民政部地名研究所副所长浦善新介绍，中国县级市的设市模式分为三种：切块设市，整县改市和多中心组合模式。
1986年2月3日，民政部向国务院递交《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》。随后，国务院以国发（1986）46号文件的形式批转各地试行。民政部认为，时下城乡变化巨大，为了适应这种情况，不仅应该把达到标准的镇改为市（切块设市），而且还应该把符合条件的县撤县设市（整县改市）。
据了解，第二种模式为普遍采用，大陆现有的660个市，70%以上采用整县改市模式。
1979年，珠海、深圳、乐山等地率先开始撤县设市。1983年，撤县设市达到高潮，当年就有39个县改成县级市或地级市。
此外，中央政府还给予一些地级市以省级的经济管理权限，并配予副省级的行政干部，以期发挥大城市的经济带动作用。中国一度出现17个计划单列市，也称副省级市。
变迁背后的利益推手
国家行政学院张占斌教授告诉《凤凰周刊》，中国出现大量的市以及市管县体制，和当时中国市场经济的不发达有关。计划经济年代的政府是全能型政府，但包揽越多，就越管不好，加之当时的经济条件落后，信息通讯技术落后，省一级的决策需要一个中间环节来传达。
利益驱动也是一个重要因素。“譬如县改市，在行政级别上就高出了半级到一级。”刘维新说。
据某县级市官员向《凤凰周刊》透露，当年为了升市，县里专门成立了县改市领导小组，由一副县长挂帅，县财政还为此拨出数十万元作为专项经费。在县改市的过程中，该副县长最重要的工作，就是拿着这笔专项经费，打通关节，“游说”上级主管部门。
张占斌教授表示，某些地方县升市，为了达到国家对GDP的要求，甚至人为地编造GDP。
1997年，国务院下令停止改市，一些市又将目光转向"县改区"。
据华东师大教授、中国行政区划研究中心主任刘君德统计，从1998年——2004年，中国的行政区划发生了奇妙的变化，县级市大量减少，从434个减少到374个，而市辖区则大增，从737个增加到852个，其中，大部分是县级市或者县改过来的。
2001年，杭州市实施区划调整，撤销了县级萧山市、余杭市，改设为杭州市萧山区、余杭区，使市辖区增加为8个，市区面积从680平方公里扩大到3068平方公里。
浙江省民政厅副厅长方泉尧曾撰文指出：浙江省在大中城市区划调整中，一些长期困扰政府的症结正在得到缓解或根治，基本理顺了管理体制，在布局上一方面保持了目前社会稳定的局面，另一方面也为将来做进一步的调整留下了余地。
“杭州这样一调整，就马上宣布它是长三角第二大城市了。”在刘君德看来，“类似这种现象，很明显的是政府人为的做大，而不是一种正常的社会推进。”刘把这种现象比作“摊大饼”。
2005年，《经济日报》县域经济研究中心在《领导内参》上发表名为《“强县”为什么呼吁“省管县”》的文章，谈到一则地级市“摊大饼”的故事：A县作为某省的工业重镇，一直被列为重点发展对象。该省B市（地级市）经济条件相对落后，于是寻找扩大地盘的机会，积极运作省里，要求把A县划归B市。当时该省计划将另外两个县划给B市，B市嫌两个县穷，非要A县不可。为了得到A县，B市许诺：只要A县顺从并归属B市，A县的主要领导就是B市的市长。B市得到A县后，为扩大自己的区域范围，不顾产业、人口、人文历史等发展的实际情况，即把A县东部的8个发达区域划出，组成B市的另一个城区，B市的经济规模得到扩大，但A县的发展却从此止步不前。
县域经济的“抽水机”
张占斌教授指出，一些地级市由于自身实力不够强大，下辖县以后，不仅无法对县域经济进行带动，甚至出现与县争利的现象，事实上成为县域经济的“抽水机”。而在现行财政转移支付和分税制的情况下，地级市为了中心城市的发展，往往截留所辖县的资金，城乡差距越拉越大。
相关人士指出，从1994年开始，中央政府在全国范围内进行了分税制的财政体制改革，即划分中央政府与地方政府之间的财政收入和支出范围，其中，增值税中央分享75%，地方分享25%，上收的增值税成为中央财政的主要收入，余下的25%则由省、市分享。据统计，有的县级财政收入有60—70%上缴中央和省市，余下部分中的80—90%是供养公务员队伍，只有10—20%的资金投入到经济建设中，这对于促进县域经济发展作用甚微。
城乡收入差距仍在不断扩大。湖南湘潭大学党委书记彭国甫谈到这样一组数据：1984年，城乡收入比为1.71：1；1997年，二者之比上升到2.79：1。从绝对额来看，1978年农村年人均收入为134元，城镇年人均收入为316元；1997年前者为2090元，后者为5160元，两者差距达到3070元。
浦善新说：“最简单的例子是，有种税叫‘城市建设税’，按照属地来收取，但收到政府手中之后，这笔钱又全部投向了城市。”
地级市的另一个明显弊端是，在行政管理层次增加之后，形成一堵“看不见的墙”，依靠行政权力对市场进行人为的分割，产业同构化并形成无序竞争。
刘君德教授告诉《凤凰周刊》，他曾带队到江苏省的苏锡常地区进行行政区划战略研究，发现这三个地区同为吴文化，同饮太湖水，历史上形成的分工合作，各有特色、紧密联系，共同构筑起一个大都市圏。进入1980年代，三市逐渐分离，相互分割，重复建设，产业同构化现象十分严重。即使是同为一市的市县之间也矛盾尖锐，相互争资金、抢项目、夺人才现象明显，造成三市经济发展成本居高不下。
“强县扩权”的尴尬
撤地建市20多年来，一个令人尴尬的现实是，一场以城市化为取向的改革，结果与初衷却是渐行渐远。
民政部区划地名司司长戴君良指出：城市化是工业化的必然产物，也是工业化和现代化的平台，而一个农业人口占绝大多数的国家是难以实现工业化和现代化的。目前，中国经济社会发展处于工业化和城市化的中期阶段，因此在全面建设小康社会阶段，要“基本实现工业化，建设完善的社会主义市场经济体制和更具有活力、更加开放的经济体系。城镇人口的比重大幅度提高，工农差别、城乡差别和地区差别扩大的趋势逐步扭转。”在此背景下，戴君良将中国行政区划改革创新的思路概括为：“缩省并县，省县直管，创新市制，乡镇自治。”
戴认为，从全国的情况看，浙江和辽宁两省更适合作“强县扩权”和“省管县”的试点。理由是：首先，这两个省属于中等规模的省区，且全部实行市管县体制，比较好操作；其次，两个省都有两个经济较强的副省级市——辽宁省的沈阳市、大连市，浙江省的杭州市、宁波市，在实现省管县体制的初期，省管县太多有难度，可以让两个副省级市暂时保留市管县体制。再次，两省的县的数量不多，除去两个副省级市管辖的县外，省直接领导的县市为50个左右，比较适度。另外，两省的经济都比较发达，经济市场化程度较高，自然条件较好，交通发达，易于管理。
其实，早在1992年，浙江省便开始了“强县扩权”的试验。他们对13个经济发展较快的县市进行了扩权，扩大了县级政府在基本建设、技术改造和外商投资等项目的审批权。 2002年8月17日，浙江省又将313项属于地级市的经济管理权限下放到20个县级行政区，这几乎囊括了市级政府的所有经济权限。
2004年9月22日，辽宁省省长张文岳主持召开会议，通过了《辽宁省本纪财政资金管理暂行办法》，其中关于“改革县域经济管理体制，进一步下放经济管理权限，扩大县市经济管理权限，对进入全国综合实力百强县的县市，赋予其省辖地级市的经济管理权限。”
截至目前，包括湖北、河南、安徽、福建、黑龙江、江西、湖南、河北等省在内，均已开始试行“强县扩权”或“省管县”。
但推行“省管县”的过程，远非一帆风顺。
以河南省为例，2005年，河南省出台《扩大部分县（市）管理权限的意见》，赋予了巩义、固始等5县（市）与地级市相同的经济管理权限和部分社会管理权限，扩大了偃师等30个县（市）部分经济管理权限。然而，在财政配套资金问题上，对于一些已经审批的项目，省里的资金下来了，要求地级市配套的部分很难到位，而省里又没有直补的政策，给县域发展带来很大的资金障碍。
“扩权是件好事，但心里却很不是滋味。”河南一位地级市官员坦言。
撤销地级市还是创新市制
“省管县”、“强县扩权”之后的下一步是什么？浙江大学财政研究所所长朱柏銘教授认为：“将来虚化甚至撤销地级市，使它成为本来意义上的城市，在行政级别上和县平行。”
香港一家电视台就曾以《中国内地拟撤销地级市》为题发表评论。
但刘维新认为：“不应该撤，而且也撤销不了。”他说：“如果笼统地全盘实行省管县，就会导致新的条块分割和城乡分割，制约区域经济的发展，就很难在一个区域中形成中心城市。凡是发达地区，包括东京、纽约，包括中国的长三角、珠三角都证明了这点，没有城市群的形成，区域整体发展不了。”
刘君德则认为，在撤除部分地级市的同时，可以考虑对发达城镇进行市制创新。
据统计，美国有19000个自治市，日本1995年有664个市，中国台湾1999年有37个建制市，其中县辖市30个，譬如台北县下辖台北市。刘君德认为，目前，中国无论是设市数量还是质量，都与其经济的发展和城市化的推进态势不相称。
刘提出，在县以下的城镇制度改革中，可尝试实行县下辖市。县辖市应有以下特征：隶属关系不变，仍归县领导，由县统筹；县辖市空间适度，实行“城乡合一”，其范围大体为经过调整后的乡镇，主要是中心镇。
他认为，推行县辖市，将有利于调动具发展潜力的中心镇的积极性，发展县域小城市，通过小城市的发展来增强县域经济。现在内地的一些经济强镇，人口大镇，在西方的一些经济参照指数上，完全有设立为"市"的资格，譬如广东东莞市的虎门镇等。
北京大学城市与环境系主任、中国地理学会理事会常务理事周一星教授也对设立县辖市持赞同态度。周进而提出，应淡化城市的行政等级概念。据透露，不久前，周就中国行政区划问题，应邀为中央高层讲课。
