乡镇改革，不可轻言并村
欧阳中球
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近年来，三农问题成为学界讨论的焦点，随着农业税的逐步取消，乡级政权的去留成为争论的中心。不少人主张，撤销市乡两级，把五级政权改为三级政权。同时有人提出实行撤乡并村，把乡政府精减下来的年轻干部，派到扩并之后的村级任职。我认为，撤乡问题多多，并村更不可行。我曾经有一篇文章《农业税取消以后，乡镇政府是否有必要保留》，重点论述了乡级政府的去留。本文重点就并村的可行性提出意见。
一、村级的集体经济性质，决定了村级组织不能轻言撤并。 村级是由人民公社化的生产大队演化而来的，那时候，队为基础，三级所有，村级的资产绝大多数是人民公社时期形成的。《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于农民集体所有的土地和其它财产……”，村级组织不仅仅是一个管理组织，而且也是一个事实上的经济组织，其所有者是全体村民。几个村能不能够合并，不能由党委或政府决定，也不能由人大决定，而应由经济组织的组成成员自已民主决定。而且，这种民主决定不适应多数通过原则，而适应协商一致的原则。也就是说，如果要把三个村并成一个村，必须要这三个村的村民全部同意，方才具有合法性。由经济组织之外的权力决定经济组织的撤并，实际上是对原经济组织所有权人所有权的侵害，这在法理上是站不住脚的。
二、村级组织的资产、负债的差异，决定了撤并村级组织难度很大。 村级组织经过生产大队大办集体企业的积累，和改革开放之后的发展和分化，有的村集体资金雄厚，发展前景良好；有的村负债累累。这样贫富不对等的状态，显然不便于合并。那么，要想在平等的基础上合并，只有将现有财产分解到人，以创造一个公平的起点。如果有集体资产分配，倒还可以以现金的形式或者股权的形式分配到人。但是对负资产怎么办？是否可以将债务分解到人，兑现了债务之后再多村合并呢？我觉得这样做不具有现实的可行性。有的村欠债很多，人平达到几千元，谁有本事将这么多的债务分解到人并兑现好呢？
有的发达地区所发生的并村现象，一般而言，有两个方面的条件之一，一是有实力强大的村对周边村的兼并，这样，实力强大的核心村可以在土地规划布局、产业规模扩大、减少协调成本等方面带来好处，同时，兼并也可以为周边村农民带来现实和未来的实惠和希望。这是与企业兼并原理一致的，是一种双赢的选择。二是乡级财政实力雄厚，村级基础不差，乡级又有能力支持一些财力，用于解决撤并中存在的问题和纠纷。但这并不等于说，发达地区的并村作法可以在大部分地区推广，因为全国广大的中西部地区并不具备上述任何一项条件，并村不能给干部群众带来好处。
三、村级组织的历史积淀，产生了撤并决定和村民认同之间的差距。 村级组织的划分，经历了几十年的历史考验，共同的生产活动、政治活动、经营活动，人民对村级范围已经形成了习惯性的心理认同感。还包括电力、水利、道路、学校等设施也有一些村级分界，有的还存在宗族、文化方面的差异。这样的差异导致了村民心理文化上的认同不会轻易地改变。
我了解，以前有一些村级管理出现问题的地方，（比方有的村派性很严重），当地政府采取措施将大村分小，或者将小村并大，但是经历了十多二十年，仍然难以得到村民的一致认同，存在一些管理上的障碍，甚至造成失控村，有的分分合合，多次反复。这样的例子随处可见——要改变人民习惯认同不是一件容易的事情。
四、村级组织的现状，决定了健全村级组织的巨大成本要远远超过健全乡级组织的成本。 随着农村经济的发展，农民流动性的增强，和就业门路的扩宽，村级指挥和组织农民生产的功能明显退化。再提倡壮大集体经济事实上不可行，部分富裕村也已经在忙着瓜分集体财产。村级集体经济组织的功能必将逐步退化，今后，靠村级集体收入负担村干部工资的可能性越来越少。
随着农业税费的逐步取消，村级协助乡政府完成收缴农业税费的功能不久就会消失。农民拖欠的农业税很难征收到位，再靠向农民征收提留而发放村干部工资已经不现实了。
有不少的村干部多年未拿到工资，不少的村被巨额的债务压得喘不过气来，有的村因为债务过多，遗留问题过多，村干部不辞而别，外出打工，有的村根本找不到在职的村干部，而且没有人愿意继任村干部。不少的村处于瘫痪或半瘫痪状态。
要想把所有村的村级组织都建设成为运转正常的，充分自治的、财务公开的、农民满意的组织，不是一件轻而易举的事。这需要从政治、经济多方面投入大量的人力和财力。何开荫在《三农中国》上发文，提出将五级政府恢复为三级政府，同时并小乡建大镇，原则上每个镇不少于10万人，在地广人稀的山区则面积不少于300平方公里；对行政村也实行并大村，并将村委会的行政职能完全剥离出来，每个行政村派三名分流干部去执行行政职能，让村委会成为名副其实的自治组织和集体经济组织。如果这样，很可能形成撤销一个乡，产生几十个乡的局面，造成尾大不掉，造成村级机构官僚化。要知道，任何组织的运转都是需要经济支撑的，从行政成本而言，这是很不合算的。
五、乡村两级的巨额债务可能在撤乡并村中引发农村的全面信用危机。 我反对撤乡并村还有一个重要原因，就是不少乡村的大量负债。《中国经营报》发表周颖的《总额6000亿巨债压身 乡村负债失控》，文章认为：乡村债务问题的解决包括两个方面，一是如何有效化解已有的债务，一是如何防止新债务的产生。如果没有很好的解决方式，将会引发激烈的农村社会矛盾。
如果把乡镇政府撤消，乡政府的债权债务肯定要由继承其职权的组织——县政府接管，就我所调查的Y县而言，乡级政府欠债大约一点六个亿！而该县的国税和地税总额每年还只有四千多万元。
村级负债也不是一个小数目，据不完全统计，仅Y县的村级负债不会少于八千万元。如果并村，这些负债谁来支付？债权人找谁？这是一个十分严重的问题。如果县政府不管这些债务，谁叫你决定并村呢？如果县政府把这些债务管起来。莫说远远超出了财政的承受能力，进一步加剧了县财政的信用危机，而且模糊了国家财政和集体经济的界限，使所有集体经济组织都产生对国家财政的依赖感，将对金融秩序和国家信用造成极大的冲击。有可能形成更大规模的村级和县级举债高潮，形成更大的债务包袱——因为反正有国家负责。由于大范围的债务都集中到县一级，而县财政的承载能力又很有限，甚至有可能形成群众的信心危机，引发群众的集体逼债行为，造成农村信用的大崩盘！
所以，我认为，在农村机构改革中，村一级组织设计应该以维持现状为主，应保持其村民自治性质不变。根据村级事务减少、收入减少和筹资能力下降的实际，村干部要大力精简，要彻底结束向村民摊派资金供养村干部的历史。要在村级干部精简的基础上，由县乡财政或中央财政转移支付中给村干部提供一定的补贴，这实际上是给予村干部的最低补助保障，同时也维持村级组织的基本服务能力，让所有的村都有人负责上传下达，有人管事。对集体经济事务比较多，收入比较多的地方，要由村民民主决定村干部补贴多少，以体现多劳多得、因地制宜的原则。一般的村要办公益事业，采取一事一议的方式，由村民大会或村民代表大会作出决议，给予授权。使村级组织不再具有加重农民负担的权力，而保留为民服务的能力。
来源:三农中国 来源时间：2005-08-11 本网站发布时间:2005-08-13
