航道局疏浚珠江河口被海洋局罚款?
本站 2003-01-16 10:21:52
大洋网讯 近日，广州海事法院开庭审理了广州航道局诉国家海洋局南海分局不服行政处罚一案。此案的焦点其实是珠江河口究竟是河道的管理范围还是海域的管理范围之争。近年来，由于河口与海域的分界线划定不够明确，使得“河海之争”日趋激烈，不断引发事端。因此，有关人士呼吁，珠江口水域若不尽快明确划定河口与海洋的分界问题，相关法律法规在执行过程中将再次遭遇尴尬。
案由：海洋局开出罚单成被告
1998年6月发生的西江、北江百年一遇大洪水，给广东省特别是珠江三角洲地区造成了重大损失。为什么在上游只是出现50年一遇洪水，而地处中下游的珠江三角洲部分地区却出现100—200年一遇的洪水水位？究其原因，主要是珠江入海河口整治滞后，导致河道淤积严重。为此，1999年10月，省政府召集省水利厅、财政厅、海洋与水产厅（现海洋与渔业局）、国土厅、省计委、环保局和珠江水利委员会等部门，专门研究、协调珠江河口的整治方案，要求加强珠江河口的综合整治与管理。正是在这种情况下，省人大常委会审议通过了《广东省河口滩涂管理条例》，从立法的角度保障珠江河口整治工作的顺利进行。作为河道主管部门的广东省水利厅根据会议精神，迅速成立了珠江河口整治工程指挥部，专项负责珠江河口的整治工作。
就是从这一年开始，对珠江河口大规模的综合整治工作拉开了序幕。
2001年9月8日15时，广州航道局雇请的编号为“穗浚133”、“斗井运218”、“粤番禺6401”等船在珠江口横门、洪奇门附近水域进行调整汇流工程作业时，被国家海洋局南海分局海监执法人员查获，认为其未经国家海洋行政主管部门的许可，将工程的疏浚泥在横门水道2号—3号灯标附近海域倾倒，违反了《中华人民共和国海洋环境保护法》的有关规定，属违法倾废行为。为此，国家海洋局南海分局于2002年8月26日作出了海南法罚字［2002］第8号《行政处罚决定书》，责令广州航道局停止此类倾倒行为，并对该局处以6万元的罚款。
广州航道局不服此项处罚，于2002年11月26日将国家海洋局南海分局推上了被告席。广东省水利厅主动申请作为第三人参加了诉讼。
广州海事法院于同年12月17日开庭审理此案。
航道局：被告超越职权用错法律
广州航道局在庭审时认为，被告的行政处罚超越职权，且适用法律法规错误，因此，应当依法予以撤销。
首先，国家海洋局南海分局在河口范围内行使海洋行政管理职能，超越了职权范围，其行政处罚超越了职权。广州航道局所雇用的船只施工和卸泥的横门水道区域属于《中华人民共和国防洪法》和《中华人民共和国河道管理条例》中规定的区域，即属于河道；同时，亦属《珠江河口管理办法》划定的珠江河口八大口门区当中的一个，即横门河口。因此，该区域应该属于河道的管理范围，而不是海域。而根据有关法律规定，河道（河口）的主管部门是县级以上水行政主管部门，而不是海洋管理部门。珠江八大河口作为国家确定的重点河段，横门水道是由水利部珠江水利委员会和广东省人民政府水行政主管部门依据规定的权限实施管理，法律法规并未赋予海洋管理部门在河道行使管理职权。
其次，广州航道局按珠江河口整治指挥部的指令，依据《珠江河口管理办法》和水利部《关于加强珠江流域近期防洪建设的若干意见》的规定，结合河道行洪纳潮需要，对珠江河口横门水道进行整治、清淤、卸泥工作，这属于河口整治的范围，不属于海洋法律法规的调整范围。而且，关于横门北叉及洪奇门交汇区域的清淤疏浚工程项目从1999年广东省计委上报、国家立项开始，都是按照水利项目来立项、报批和建设的，从未按涉海项目要求海洋管理部门或珠江河口整治指挥部办理任何涉海、用海或者倾倒手续，所以根本没有违反海洋方面的法律法规。
最后，广州航道局认为，南海分局认定卸泥的区域是内水范围，但到目前为止，国务院尚未划定或批准具体的海岸线，海域使用法等法律也尚未对内水作出明确的划定；而另一方面，《珠江河口管理办法》则对珠江河口具体范围作出了明确划定，所以应当适用已有的具体、明确的规定，即原告施工的区域很明显是属于河口而不是海域。因此，南海分局在属于河道的管理范围内使用海洋管理法规，是适用法律法规错误。
海洋局：处罚违法倾倒有法可依
国家海洋局南海分局则认为，横门水道附近区域属于我国的内水海域。因为根据《中华人民共和国海域使用管理法》规定，内水是指我国领海基线向内陆一侧至海岸线的海域，倾倒地点横门水道在内水范围之内，自然也就属于海域。加上广东省海洋功能区划也将横门水道区域作了海洋功能区划，因此横门水道附近区域属于海域毋庸置疑。既然该区域是内水海域，那么在该区域的倾倒行为就属于《中华人民共和国海洋环境保护法》的管理范围，依据该法第五十五条规定，广州航道局所雇用的船只在未领许可证的情况下，擅自倾倒疏浚物，属违法倾倒，因此对其进行行政处罚是完全正确的。
国家海洋局南海分局还指出，广州航道局所引用的《珠江河口管理规定》和《广东省河口滩涂管理条例》的适用范围虽然包括了上述倾倒区域，但这两项条例均是根据《中华人民共和国防洪法》及相关法规对防洪、滩涂使用等行为进行调整，其主要目的是为了防洪，因此不能说有了这两项条例横门海域就成了内河性质。更何况，《广东省河口滩涂管理条例》当中并没有涵盖倾倒管理的内容。另一方面，这两项条例并不排斥其它法规如海关法、海洋环境保护法等在上述区域的实施，所以，南海分局作为海洋行政主管部门依照相关法规对广州航道局船只的倾倒行为进行管理，是履行自己的职责，是完全合法的，而且不与上述条例相矛盾。
此外，南海分局还提到，珠江口虎门以南的倾倒活动，早在上世纪80年代就已经被纳入“海洋倾倒”活动进行管理，横门水道附近海域距离其中的淇澳岛东北倾倒区只有3.3海里，因此属于海洋管理区域。
焦点：河口范围是河还是海？
这起案件的发生并不是孤立的，有着更深层的原因。
1996年以前，河海分界问题并不突出。1996年4月1日《广东省海域使用管理规定》作出“江河出海口与海域分界线由省海洋与水产厅会同省水利厅划定后报省人民政府批准”的规定后，河海分界作为一个需要解决的问题在省政府规章中明确提了出来。但是，由于种种原因，虽然海域使用费已征收多年，但作为必须确定的征收范围即河口与海域的分界却至今未能划定，致使近年来河海纷争不断出现并呈扩大化的趋势。
为了彻底解决这个问题，作为广东省水行政主管部门的广东省水利厅曾专门召开过论证会，包括水利部政策法规司司长张林祥、中国科学院工程院院士徐乾清在内的20多名专家学者对珠江河口与海域的分界线进行了充分的论证。专家们一致认为，入海河口诸多功能中，行洪纳潮是最主要的功能，因此，入海河口与海域界线的划分依据主要是洪、潮水及泥沙运动所及的地方。水利部颁发的《珠江河口管理办法》划定的入海河口范围符合保证行洪纳潮及泥沙运动规律，珠江河口的划分原则上应维持该《办法》规定的范围。
《珠江河口管理办法》是水利部根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条的授权，于1999年9月24日发布的。水利部在发布该办法之前，曾征求过广东省政府意见，省政府不赞成把珠江三角洲河网区纳入管理范围，但同意水利部对珠江口门区的划分。该《办法》第二条对珠江八大口门区的范围作了大致的规定——
八大口门区：自虎门黄埔（东江北干流大盛、南支流泗盛、北江干流沙湾水道三沙口水位站）、蕉门南沙、洪奇门万倾沙西、横门水位站、磨刀门灯笼山、鸡啼门黄金、虎跳门西炮台、崖门黄冲水位站以下至伶仃洋赤湾半岛、内伶仃、横琴、三灶、高栏、荷苞、大襟岛、赤溪半岛间的连线之间的河道、水域及岸线。
河口延伸区：自上述齿湾、赤溪半岛连线以下，与从深圳河口起沿广东省与香港特别行政区水域分界线至南面海域段18号点和由18号点与外伶仃岛、横岗岛、万山岛、小襟岛南面外沿、赤溪半岛鹅头颈的连线之间的水域及岸线。
该《办法》还同时规定：珠江河口整治开发活动由水利部珠江水利委员会和广东省人民政府水行政主管部门按照本办法划定的权限实施监督管理。
广州航道局卸泥的区域属于横门河口，是珠江八大河口之一。
若按照《珠江河口管理办法》对珠江河口范围的划分，案件的争执区域应属于河道的管理范围。（南方日报 记者曾庆春 实习生李拉）
