世界上最早的专职警察组织，一般都认为是1829年英国内政大臣罗伯特·皮尔建立的伦敦大都会警察。实际上，我国的秦汉时期，在县以下的基层就设置了专职的警察组织——亭，类似于今天的派出所；亭内的亭长、亭卒也是世界上最早的制服警察。这比伦敦大都会警察至少要早2000年。我们这么说，并不仅仅是为了证明中国警察文化之悠久。重要的是，亭作为中国古代基层唯一由官府设置的警察组织，它的发展与衰落，为我们今天搞好公安基层基础建设提供了宝贵的历史经验。
（一）亭的性质是基层警察机构
亭最早出现是在战国时期，是一种设置在城门和边境地区的军事组织。《墨子·旗帜》介绍守城之法时候，多次提到“亭”。《战国策》中的《魏策》、《韩策》以及《韩非子·内储说上》提到秦、魏、韩边境上有驻守军队“亭障”、“小亭”。随着秦统一战争的进行，这种设置在城门和边境地区的军事组织逐渐遍布在秦境内，并演化成为一种基层行政组织。汉帝国的建立者刘邦在秦朝就担任过泗上亭的亭长，他可以说是历史上最出名的亭长了。
亭作为一种基层组织，与秦汉基层设置的乡、里行政组织是什么关系呢？以往学者多认为亭是介于乡、里之间的基层行政机构，所谓“十里一亭”，“十亭一乡”。后来历史学者王毓铨根据文献材料，指出汉代亭的与乡、里没有隶属关系，是与乡里不同性质的行政系统，是专门“逐捕盗贼”的基层警察机构。[1]上个世纪九十年代中，随着江苏省连云港市“尹湾汉简”的出土，学者根据尹湾汉简中“集簿”关于东海郡县、乡、亭、里数字的记载，认定亭与乡、里没有隶属关系。[2]至此，亭是不同于乡、里的行政系统被普遍接受。
亭是县政府派出常驻乡的机构，直属于县令最主要的掾属——功曹，与乡、里没有隶属关系。西汉人冀奉就说“亭长、游徼外部吏，皆属功曹”[3]（270） 。这与现代派出所的性质，完全一致。
秦汉时期，基层专职的警察组织有亭和游徼两种。两者都是县政府派出，主要的职责都是专主逐捕盗贼。汉代的识字课本《急就篇》教导人们“斗变杀伤捕五邻，亭长游徼共杂诊。” 注云：“亭长，一亭之长，主逐捕盗贼。游徼，乡之游行徼循，皆督察奸非者也。杂，犹参也。诊，验视也。有被杀伤者，则令亭长与游徼相参而诊验之，知其轻重曲直也。”[4]意思是：基层发生了打架斗殴、伤人死人的事件，就要把邻居控制起来，请亭长、游徼一起来“杂诊”（现场勘查和询问）。这段话既然是记在识字课本中，显然，基层斗变杀伤的案件由亭长、游徼专门负责是当时的常识。
不过，亭和游徼虽然同是基层专职的警察组织，但两者在数量和勤务方式上有显著的不同，作用也有很大的区别。亭普遍设置于基层，亭长、亭卒也常驻基层，亭有固定的办公地点——亭舍，从文献材料来看，亭舍往往有高楼便于瞭望，有多处房间，大的亭舍如东汉洛阳的“都亭”，甚至可以容纳5000人的军队；而游徼在基层的设置并不普遍，有些基层不设游徼，并且游徼的作用在于“游”，即到基层巡逻，不是长期驻住在基层；[5](468~478)更重要的是，在基层亭的数量远远超过游徼。据尹湾汉简“集簿”的记载，西汉晚期东海郡38县，170乡，688亭长，82游徼， 2972亭卒，每乡平均有4个亭长，17.5个亭卒，而游徼不到0.5，甚至有14个县和侯国没有游徼。[6]因此，就基层治安而言，亭的作用更为重要。也可以说亭是秦汉时期基层最重要、最有特色的警察组织。
（二）亭的设置
亭设置的地点非常广泛，设置在市场的称之为“市亭”，设置在城门的称之为“门亭”，设置在关津的称之为“津亭”，设置在边境上的称之为“燧亭”，设置在交通线上的称之为“邮亭”，设置在屯田地区的称之为“农亭”，设置在城内的称之为“都亭”，设置在乡村的称之为“乡亭”或“野亭”。市亭、门亭、津亭、燧亭、邮亭、农亭类似今铁路、交通、民航、林业、新疆生产建设兵团系统的派出所。而都亭、乡亭则是按照行政区划设置的基层派出所，类似今天的公安派出所。我们这里只介绍都亭、乡亭的设置情况。
亭有辖区。汉代似乎按照面积来规定亭的管辖区域，亭的辖区，叫做“亭部”，类似今派出所辖区。按照汉代统治者的设计，亭部的大小，就是所谓的“十里一亭”，即长、宽各十里的区域，汉代1里约合今0.425公里，这样的一块区域约合今17.2平方公里。由于亭长、亭卒主要是通过巡逻亭部来负责治安，按照汉代军法“日行二十里，吉行三十里”的速度，这个大小是比较适宜的。不过，“十里一亭”只是一个理想设计，具体得设置要考虑各地的实际情况。例如，西汉后期政府统计的全国土地面积是14513万顷，约合今6675980平方公里；西汉后期全国有亭29635个，平均每个亭部为225平方公里；西汉后期东海郡688个亭，大致每个亭部是32.7平方公里；首都长安面积是970顷，有亭120个，平均每个亭部0.323 平方公里。一般说来，人口密集、经济发达、政治地位重要的地区，亭设部就小些，反之则大。[7]
辖区内的民众，称为“部民”。虽然，汉代各地“亭部”大小相差悬殊，但每个亭管辖的“部民”数却大体相近。西汉长安平均每个亭管辖2051人；东海郡是2031人；西汉末年全国平均是2011人。大致都在2000人左右。因此，虽然汉代有“十里一亭”的说法，但亭的设置很可能不是按照面积而主要是是按照人口聚集的情况设置。今天派出所的设置，人口也是一个主要的指标。
（三）亭内人员的构成及待遇
亭有亭长，负责一亭的事务。亭长是由县令任命，要经过试选和试用。《汉书》记载刘邦少时不事产业，及壮，试用补吏才，当上泗上亭长的。试用不合格的，是要罢免的。西汉官至九卿的王温舒，试用为亭长，几次都不合格，“数废”。但亭长试选和试用的具体内容是什么，由于缺乏文献记载，已经不得而知了。值得注意的是，亭长的身份是官吏，是属于最低级的“佐史”级官。作为官吏，就享有官吏的权利。一是有俸禄，月俸八斛。据考证西汉“佐史”的月俸折合为钱，大约为600~900钱[8](145)；二是有象征官吏权力的官印——“亭印”；三是有合法的休假，汉代称之为“休沐”，除法定节日外，五日一休。
亭内的其他人员，史料中有不同的名称，如亭公、求盗、亭父、亭卒、亭佐、亭校长、亭掾、弩父、行亭掾等等。似乎亭内的其他人员不少。但这些名称中有的只是个别时期有，如亭校长只存在于秦及汉初；有的只是与亭的事务有关，但并非亭内人员，如亭佐、亭掾、行亭掾；有的只是各地称呼不一造成的，如西汉扬雄《方言》记载“旧亭卒名弩父，陈、楚谓之亭父，或云亭部，淮泗谓之求盗。”
实际上，亭内人员除亭长外，分为两类，一是亭父，负责内勤和接待；一是求盗，负责缉捕盗贼。两者统称“亭卒”。据上述尹湾汉简，东海郡688个亭，亭卒2972，每个亭平均4.3个亭卒。因此，一亭加上亭长不过五、六人而已。亭卒来自于地方的服役人员，也可能由政府以“更役钱”雇佣。亭卒虽不是官，但每月也有“卒月值”。东汉施延“家贫母老，……后到吴郡海盐取卒月值，赁作半路亭父，以养其母。”可见，“卒月值”是可以勉强两人生活的。[9]根据居延汉简，边地亭卒每月可以从官府领取3.3石（斛）粮食（合今70市斤），每年还可以领取衣物（或置衣钱）；配偶及未成年子女每人每月可领2.16石（约合今44市斤）。据考证，汉代成年人月食粮食数为1.5～1.8石。因此，亭卒除去食粮外，每年还有近20石头剩余。而一般农民之家庭，《汉书·食货志》提到年收入不过百石，除去各项开支，所剩无几。因此，亭卒的待遇较之农民要好些。
（四）亭长亭卒的考核升迁
汉代对于官吏有严格的考核、升迁制度，亭长作为基层从事警察工作的官吏，也不例外。汉代的考核升迁制度主要有察举和积功劳两种。所谓积功劳，包括劳和功两种。干一日活，有一日的劳；劳积累为功；每月、每季、每年对个人功、劳多少进行考核，区分殿最，积累到一定的功劳，就可以升迁。居延汉简就有“亭长最”的记载。汉代察举的标准大致不出四条，史称“四科取士”，大致是道德行为、儒学修养、明达法令、从政才能等四方面，[10]但主要偏重道德行为和儒学修养。由于亭长、亭卒工作性质的限制，很难符合察举的标准来升迁，只能通过完成日常琐碎的工作，积功劳来升迁。大致而言，由于西汉重积功劳，东汉重察举，因此，西汉时期不少亭长、亭卒通过积功劳升迁至于三公九卿，相当于现在的总理和部长；而东汉时期由亭长亭卒升至三公的施延一人，而且其从亭卒升迁不是因为工作干的好，而是因为他孝顺老母亲，并且“明于五经”。
（五）亭长亭卒是制服警察
亭长亭卒有专门的制服。《会稽典录》载东汉荆州刺史谢夷吾巡行属县鲁阳县，有亭部民告亭长强奸，鲁阳县令断为“和奸”（即通奸）。谢夷吾切责说“亭长，诏书朱帻之吏，职在禁奸，今为恶之端，何得言和？” [11]意思是：亭长是皇帝让身着朱帻的官吏，其职责是禁止奸邪的事情，现在故意做出如此恶事，怎么能说是通奸呢？古代社会对于服饰有严格的身份 、等级规定，二十四史的《舆服志》有明确而详细的规定。按照汉代的规定，亭长只能是着朱帻。所谓朱帻，即是以红色的布包头。东汉郑玄又说“亭长著绛衣”，[12]即身穿黑色的衣服。因此，红色的包头巾、黑色的衣服，就是亭长专有的服饰。亭长的这身服饰给人的印象是如此的深刻，以致于当时人将一种黑身赤头的小虫子命名为 “葛上亭长”。李时珍《本草纲目》卷40“葛上亭长”条引南朝梁人陶弘景《释名》说：“此虫黑身赤头，如亭长着玄衣赤帻，故名。”
而亭卒也有专门服饰，身着红色衣服。西汉扬雄谓亭卒又称“褚”，晋郭璞注“言衣赤也”。[13]故此，西汉淮南王刘安预谋造反时，“欲令人衣求盗衣”以便发兵。[14]因此，亭长亭卒也称得上是世界上最早的制服警察了。
（六）与亭相关的法律制度
秦汉的亭规模较大，在官吏队伍中占有较大的比例。据文献记载，西汉后期全国官吏132805人，亭长29635，约占20%；东汉中叶官吏152986人，亭长12442人，约占8%。秦汉的统治者非常重视亭的建设，为确保亭履行警察的职责，制订了诸多的法律制度。
亭长随身配备弓弩、戟、楯、刀剑、甲铠五种兵器和小鼓；“执二尺板以劾贼，索绳以收执贼”，[15]即有权逮捕和收审犯人。平时亭长带领亭卒在辖区巡逻，有权盘查过往行人，拘捕可疑人员，遇到现场反抗，可以格杀勿论。西汉末年王莽专权的时候，大司空士夜过奉常亭，亭长盘问是否有符传（通行证），大司空士以马鞭击打亭长，亭长将其斩首。王莽称赞说“亭长奉公”。但亭长对于被拘捕的人员无处置权，只能临时安置在亭的监狱，称为“犴”，相当于现在的留置室，送交县里处置。东汉末年，曹操与董卓闹翻后，从洛阳跑回老家，董卓沿途通缉。曹操跑到中牟县，就被亭长捉住了，送到县里处置。幸亏县里的功曹知道他，让县令释放了曹操[17]。否则，三国的历史就要改写了。
秦汉还规定：亭长不能纠正本部强盗，正法；亭长犯法加重处罚；亭长、亭父要负责过往官员的饮食住宿和保卫工作，但是专门负责捕捉盗贼的求盗不要迎来送往（“求盗勿令送逆为它”）。同时，为督促民众配合亭的警察工作，汉代还特别规定了“部落鼓鸣”制。即亭长有事击鼓，基层的官吏和民众都要出来协助亭长工作。东汉应劭《风俗通义》卷九就记载汝南阳县西门亭发现死人后，“亭长击鼓会诸庐吏，共集诊之”。“部落鼓鸣”对于民众来讲，是一个很重的负担。西汉后期，有一个叫贡禹的给皇帝上疏说，影响老百姓生计的有七种情况（“七亡”），其中之一就是“部落鼓鸣，男女遮列”。意思是：老百姓听到鼓声，以为是有盗贼来了，男女老少都丢下手头的活，跑出来追捕盗贼[18]。这和秦汉实行“什伍连坐”有关。从贡禹列举的情况看，也反映了汉代“部落鼓鸣”制度执行得很严格。
更重要的是，汉代郡县一把手要负责亭的维护，并将亭修缮与否列为对郡县一把手考核的内容，以此督促地方一把手重视亭的建设。《汉官旧仪》记载汉代的上计考核制度时，提到皇帝要求郡县一把手“守寺、乡亭漏败，垣墙阤坏……不稱任，先自劾不应法”[15]意思是：亭和官府衙门一样重要，一旦出现建筑损毁的情况，郡县一把手就是不称职，考核之前要先弹劾自己不合格”。
事实上，亭的确在汉代发挥了重要作用，即使在动乱年代，亭也颇为统治者所信赖。光武末年，单臣、傅镇起义，东海王建议不要急攻，“宜小挺缓，令得逃亡，逃亡则一亭长可以禽矣。”东汉末年，天下大乱，贾诩建议董卓部将“诸君若弃军单行，则一亭长可以束君矣”。曹操在从洛阳跑回故乡的途中也被中牟县的亭长抓获。
（七）亭的衰落
亭自东汉开始就显示出衰落的迹象。西汉末年全国1587个县，6622个乡，29635个亭[21](卷19上百官公卿表)；东汉1180个县，3681个乡，12443个亭。[22]（卷33郡国志）与西汉比较，东汉县、乡、亭分别减少了26%、45%和58%。魏晋南北朝，亭长、游徼已经很少见于文献，[23]隋唐只有中央各机构有“亭长”一职， 但其职责只是各机构的办事员，与治安无关。可以说，隋唐以后作为基层专职警察组织的亭彻底消失了。消失的原因可归纳为以下方面：
从政治而言。亭长是由县令任命、派出至乡的“外部吏”，本来是代表国家维护基层治安的。但是，汉魏制度，县令属吏的任命要参照乡里舆论，而乡里舆论往往为地方豪族及其代表 “名士”所左右，因此，县属吏之职往往被地方豪族所占据，[24]成为地方豪族横行乡里的凭借。有的学者指出地方大姓多有出任亭长及亭卒情形，合谋犯法，为群盗和盗贼，[25]成为破坏基层治安的重要因素。或许基于此，亭逐渐被裁撤。
从财政而言。在广大的基层由国家设置专职的警察组织，需要国家大量的财政投入，这在古代的财政条件下是不可能持久的。以西汉为例。汉代的财政收入，学者估计为100亿钱[26]。而亭长作为“佐史”级的官，享有月俸，约600钱~900钱，西汉亭数近3万，即使以最低月俸600钱计算，一年也要2.16亿，约占西汉财政收入的2.16%。如果考虑亭长亭卒的制服、亭卒的“卒月值”、修建和维护亭舍等费用，这个比例至少还要翻倍。这么大的支出，且需长期维持，对于国家和民众而言，都是个沉重的负担。
从文化而言。秦尚法，“一断于法”；西汉初年，虽除秦苛法，但“秦朝的重刑主义仍在作强大的惯性延伸”[27]。因此，此时以执法形象出现的的亭长（即所谓的“执二尺板”）在基层还有执法的环境，也可凭严格执法而“积功劳”逐步升迁至公卿。但自汉武帝“罢黜百家”之后，儒家思想获得独尊地位，并在东汉逐渐普及于基层。由于儒家重视道德教化，严格执法被视为“酷吏”，得不到民众与上级官吏的认可；并且由于儒家的影响，考核、升迁偏重道德行为和经学研习，忽视事功，导致诸如亭长等负责具体事务的官吏再也不能“积功劳”升迁。在这个背景下，东汉时期，地方上的精英多不愿为亭长，也几乎没有亭长逐步升迁至公卿的记载。
（八）亭在中国警察史上的地位及意义
亭是中国历史上乃至世界历史上最早的警察组织。秦汉的亭，是县府派出常驻乡里的基层警察机构，有辖区、有部民，有工资待遇，有制服，有考核，有武器配备，也有专门的法律制度保障和约束其执法。类似当今派出所。按照西方学者梅拜、贝力关于警察阶段的划分标准，亭基本符合现代警察机构的专业化、合法化的特征，具备现代警察组织的雏形，亭长、亭卒称得上世界上最早的制服警察。
亭是中国古代基层唯一的、具有国家机构性质的专职警察组织。隋唐以后，亭彻底消失，基层社会再也没有类似亭这样具备国家机构性质的专职警察组织。宋以后，专职警察组织如巡检，仅仅设置到县级，基层治安的维护往往是朝廷强制民众及社会组织（如家族、保甲、会馆、会社等）承担警察的义务和职责，这些人员和组织的身份不是官，国家不给予报酬，是无偿当差。由此，形成了宋以后以社会组织为主维护基层治安的传统。[28]
亭是中国近代警察制度的来源之一。由于亭专职警察组织的性质，因此，清末在建立近代警察制度之时，曾将秦汉的亭作为重要的参考，并不是单纯的照搬西方。例如，1905年，袁世凯在天津试办四乡巡警，在基层建立近代警察制度之时，曾宣称其所建立的警察制度，一是模仿西方，二是模仿汉亭。该年8月，袁世凯曾上报朝廷说：四乡巡警“远稽汉代乡亭之职，近师日本町村之法”。[29]
亭对于我们当今搞好公安基层基础建设有重要的启发意义。一方面，两汉四百年的稳定，与汉代统治者重视亭的建设有密切关系，因此，要重视公安基层基础建设；另一方面，在广大的基层设置和维护国家机构性质的警察组织，要受政治、经济、文化等多方面因素的限制，因此，要充分发挥民众和社会组织在公安基层基础工作中的作用。
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http://blog.cpd.com.cn/thread-151103-1-1.html
