原文：
http://newpaper.dahe.cn/dhcf/html/2011-06/23/content_530960.htm□本报记者 李传金
核心提示
“郡县治则天下安”。
6月1日，一场调整县域
经济生产关系布局的试点改革在
河南十个县市间悄然铺开。解放束缚县域经济发展的
体制羁绊成为改革的重要方向。
下放财权与事权，成为这次体制改革的两大关键环节。减少
行政管理层级，建立扁平化行政管理模式，释放县级政府的经济决策权与自主权成为改革的目标。
那么，试点改革的十个县市有何样本价值？此次改革与过往的县级政府扩权改革有何进步？释放了经济决策权的县级政府在区域经济发展上如何最大可能地释放经济效率，实现县域经济的快速发展，真正达到试点的目标？
这需要十个县市的实践作答。
A
体制突破何处
“我去了固始、兰考、滑县还有汝州，考察投资环境是一方面，更看好省里给这些县安排的项目带来的商机。”6月12日，来自
浙江的投资商王辉告诉记者。
王辉的眼光是独到的。他所考察的河南数个县市，均是从6月1日实施的“省管县”试点县市。优先安排项目，优先分配套资金也成为试点改革的内容，这成为王辉嗅到的商机。
据介绍，“省管县”体制改革最大亮点是赋予了县级政府与省辖市相同的财权与事权，改变了县级政府隶属于省辖市的关系。
记者在拿到的一份《中共河南省委、河南省
人民政府关于印发〈河南省省
直管县体制改革试点工作实施意见〉的通知》（以下简称《通知》）中看到“调整行政管理体制”、“调整完善财政管理体制”成为最为关键的词组。
“说白了，就是省里把省辖市管理权限赋予了县级政府，实现了‘省管县’与省辖市之间的平等兄弟关系，同时，又赋予了相应的财权，由省级财政直接管理县级财政。”河南省科学院地理经济研究所所长冯德显认为。
河南省社科院副院长谷建全分析，“省管县”应该从两个层面理解其含义：一是政府管理体制上的，市县平级，县级政府拥有了财政权、人事权、审批权等经济社会的各项权限；二是财政体制上的，在财政预算编制、收支划分、转移支付、资金往来、预算决算等方面，由省级财政直接管理。
“从这两个方面看，‘省管县’改革应该是包括行政体制综合改革和财政管理体制改革。”谷建全表示。
记者从《通知》中看到，除了对以上两个方面的改革之外，推进公共服务体制改革，也纳入到了这次“省管县”改革体系之中，这包括文化体制、医疗卫生体制、行政审批制度等，其改革的目标是建立大科室制，并对业务相近机构进行整合，同时，还要理顺与垂直管理部门的关系等等。
B
试点样本的价值
为何“省管县”体制改革筛选了巩义、兰考、滑县、汝州、长垣、鹿邑、邓州、固始、永城、新蔡等十个县市作为试点，它们具有怎样的代表性？
对于农业大省来说，县域经济的体制与机制创新肯定会比国家政策性扶持更具活力，因此，选择农业大县进行体制创新试点肯定是首选目标。
记者观察到在这十个县市中，农业大县所占比例最重。除了巩义、汝州之外，兰考、滑县、长垣、鹿邑、邓州、固始、永城、新蔡，均为农业大县。
作为商品粮基地的农业大县在发展中的探索又各具传统农业生产优势，比如产粮大县滑县、河南最大的农业县（市）邓州市。
而形成区域性经济特色的有兰考的桐木加工产业、鹿邑县的尾毛加工业以及老子文化开发产业、新蔡的畜牧养殖业、永城的面粉加工业、固始与长垣的劳务经济特色等等。
“可以说，这些农业县大都具有区域经济特色，具有区域农业生产上的代表性。”谷建全表示。
而巩义作为多年来综合经济实力位居全省第一的县市，其铝加工、建材生产等工业产业一枝独秀，具有工业发展上的代表性。
同时，这其中还有资源型大县的代表，比如汝州、永城，且均是煤炭开采大县。
应该说，这十个县市浓缩了河南省县域经济发展中的农业、工业、文化产业、服务业上的经济特色，具有典型的示范意义。
同时，这其中的巩义、邓州、固始与永城，还是2004年省政府实施的第一批扩权县市，它们在行政体制与财政体制改革上已经摸索出一定的经验。“这四个扩权县经济基础好，改革条件成熟，为这次改革提供了有益的借鉴。”谷建全分析后认为。
冯德显表示，实施“省管县”改制，剔除行政管理上的省辖市束缚，下放给这些县更大的经济发展决策权与自主权，减少了行政管理上的效率损失，这些县在发展地方经济特色的经济能力与发展方式上均获得了支配权与开拓空间，为这些县的经济发展注入了新动力。
C
经济自主权的博弈
改革是利益的重新分配，“省管县”体制改革也不会例外。
谷建全分析，省辖市是以占有县级政府的行政与财政资源为前提的行政管理机构，“省管县”体制改革，打破了原有的利益格局，压缩了省辖市的利益空间，对省辖市的冲击很大。
不过，如果细心观察这次“省管县”改革
方案，省辖市与省里的博弈留下了非常清晰的印痕。比如，人事权仍由省辖市管理，统计数据上报省里的同时，仍然计入所属省辖市的GDP总量。记者就此话题采访永
城市财政局工作人员，据他了解，就改革后的财政收入划分上，名义上留成到永城，但是永城没有支配权，由省级财政对这部分原本上缴到商丘市财政的收入进行统一分配，事实上，仍然有一部分财政收入要流入到商丘市财政。
在博弈中，不仅是人事权上，可以说，在财权上，省辖市在这次改革中仍然让步不大。那么，省里赋予的财权在省管县里显然仍将会受到一定的打折，不过，好在省管县财权独立于市财政了。
当然，永城市财政局工作人员认为，这一改革已经取得了一定的进步。这一认识已经获得了共识。“县财权与所属市财政脱钩，实现了县级财权与市级财权的分开，避免了‘市刮县’现象的发生。”河南省财政科学研究所负责人在接受媒体采访时表示。
冯德显认为，这一改革与2004年的扩权县相较，也有着不少的进步。
邓州市是扩权县之一，当地财政局人士在分析扩权县改制的弊端时说：“比如配套资金‘棚架’问题，原本由省、市、县三级承担或由市、县两级承担的专项补助或者配套资金，扩权后，省辖市对自身应该承担的配套资金不予拨付或者不及时拨付，而省级又无弥补措施，直接造成扩权县(市)支出负担加重，落实政策吃力。”当然，还包括本应赋予扩权县（市）的权力没有真正放开，本应由扩权县（市）享受的政策没有真正落实等不一而足。
不仅是财权受到掣肘，行政权同样受到束缚。比如，市级涉农局很多，诸如农牧局、
水利局等，这些职能部门的大部分业务面向各县，他们的行政权力范围就是各个县。县级涉农部门的行政行为大都受制于市级。
现在“省管县”解脱省辖市的行政管理与财政管理的束缚，省管县拿到了经济决策与运作执行的自主权与支配权，这是省管县最大的政策利好。“实行省直管试点县（市）对邓州市来说，是一次千载难逢的发展机遇，这将为邓州经济社会更快发展注入新的活力。”上述邓州市人士分析。
当然，机遇不仅仅属于邓州。
D
寻找新定位
下放权力，理顺生产关系，目的是更好解放生产力，而不是县级权力的增加与发展自主权的扩大，意味着政府的服务机构随之膨胀，这也正是随着省管县体制改革的同时，要推进公共服务体制改革的原因了。
记者在一份鹿邑县落实“省管县”改革的实施方案中看到，政府要求加大各部门机制创新，进一步建立和完善监督制约机制，建立健全办事制度，加大效能督察和问责力度，增强全县干部职工效能意识，从而在创新工作机制的同时，提高行政效能。
县域经济发展上，决策权的下放，提升了县级政府的服务效率，财权的下放则意味着政府为百姓提供公共服务的能力有所提升，可以说，省管县解脱了县域经济发展的束缚，省管县获得了极大的发展空间。
“现在，到了省管县重新审视发展规划的时候了，毕竟，在省辖市的管理下，县域经济的定位有时需要听从市里的布局，这是基于市里发展规划需求而设计的，没有了市级的管控，省管县要剔除市里的发展计划烙印，找到遵循县域经济发展优势的产业，并考虑其长远布局。”冯德显建言。
不唯省管县县域经济要重新审视，就是省辖市也到了重新规划区域中心城市发展定位的时候了。现在是省管县试点，大面积铺开应该是体制改革的趋势，那么，当县级全部直管后，省辖市的发展空间在哪里？显然，省辖市的发展思路与模式也需要
变化。谷建全分析。
