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李少魁：联省自治？郡县制？


发布时间:2013-09-11 15:47 作者:质研斋 字号：大 中 小 点击:3655次

——与郑永年先生商榷《行为联邦制》 　　新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年先生，是持久关注中国改革的著名学者，也是笔者长期研读、学习的著名学者。郑永年先生2013年初推出“积20年功力”的巨著《行为联邦制》，成为一道政改理论的靓丽风景线。 　　郑永年的四个立论 　　（1）从中央-地方关系中寻找改革的动力，早已经成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。 　　（2）中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。 　　（3）中国的地方领导人是最具有改革动力的. 　　（4）在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。 　　这四点，前三个都会认可，第四点，笔者跑得国家少，不知道实情，不敢苟同，只是知道美国各个州的立法权很大，州与州之间的法律条款可以打架，例如同性恋、例如堕胎等等，有行有止。中国大一统，省与省之间可没有法律条款对着干的，顶多是社保不能出省之类的差异。 　　“行为联邦制”的三个条件 　　在此基础上，郑永年先生认为“中国的高速经济发展和实际上存在的联邦主义结构是相关的”，也就是判断中国的“行为联邦”已经是一种存在，所以主张，一个国家能被称为“行为联邦制”，需要满足下列条件： 　　第一，政府体系是分层级的，如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。 　　第二，各级政府间的放权已经制度化，使得中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。 　　第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。 　　在此，我只想强调两点，一是郑永年先生是以“政策不出中南海”现象为依据判断认为“中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省”，似乎有一点不靠谱。二是中国除了中央财政，哪一级省市政府编制赤字预算？而美国哪一个州、县敢缺少赤字预算？再比一比中国有哪一个省市发生过破产危机？而美国曾经有多少个州、县曾经频临过破产危机？ 　　郑永年先生认为，“尽管中国从理论上说属单一制国家，但地方政府拥有着实际上远较其它政治体系更大的法律权力”。 问题是与谁比？与美国地方州比吗？中国哪一个省市有超越中央的独立司法权？例如劳动法、婚姻法？连一个异地高考和异地劳保互认都不行。把“上有政策下有对策”的中国特色曲解为“更大的法律权力”，似有一些误判。 　　存在事实上的“行为联邦制”吗？ 　　不可思议的是，郑永年先生认为中国事实上已经存在着“行为联邦制”并且“为中国的经济发展做出了巨大的贡献”，这是不是有些许武断？把县域经济、区域经济的建设成就划归“行为联邦制”，是不是有一点生搬硬套？ 　　同样的偏差，也出现在基本国情的判断上，郑注意到，“富裕的省份因为经济实力强，常常抵制中央的政策倡议；而贫穷的省份因为财力不够，常常难以有效地执行中央政策”。笔者认为，恰恰这方面是举国体制，做得最好。例如支援西部大开发；例如对口援藏、援疆；例如对口救助汶川地震灾区重建，等等。中国的中央集权制实际上最忌讳地方主义，中国根本没有“行为联邦”生存的政治空间，包括80、90年代的地方经济诸侯刚刚露头，中央就立即实施分税制，将财源果断收回中央。

李少魁：联省自治？郡县制？(2)发布时间:2013-09-11 15:47 作者:质研斋 字号：大 中 小 点击:3658次
　　郑永年认为，“首先是因为地方的改革创新缺乏法律的保护，‘行为联邦制’不同于欧美国家的联邦制。”笔者对于这句话的逻辑关系有一些疑惑：如果“地方的改革创新有法律的保护”，是不是“‘行为联邦制’就等同于欧美国家的联邦制”了？对于郑永年先生将中国改革开放35年以来崛起的县域经济、区域经济划归自己设计的的“行为联邦制”，让人实在有一些无法认同。



　　从郡县制到行省制



　　首先回顾一下，自秦统一六国以来两千多年的行政制度沿革：



　　秦废除分封制、在超大规模领土上，创建两项重大的新型国家制度，一是中央集权的帝制，二是郡县制，颁行天下。在两千二百多年前，这无疑是革命性的制度。但是，秦二世而亡的一个重要原因是只有顶层制度设计，没有填充郡县制的人力资源，拿武将去填充，等于是军政府，摸石头过河。所以汉承秦制的同时，恢复同姓王分封制，与郡县制并行不悖，而人力资源问题依靠民主推选制——“举贤能”加以解决，结果是分封制嫌郡县制碍事，没完没了打架，同姓王也没完没了造反，末期再次亡于诸侯王割据，导致第一次的合久必分。



　　闹腾到隋朝，分久必合，首先弥补郡县制度设计的缺陷，着力于解决人力资源的新途径——创建科举制度，这是在民主制“举贤能”基础上建立的面向全社会征集人才的公平竞争机制，至唐朝完善为文官选拔制度，成就人才辈出的大唐盛世。人力资源的瓶颈总算是解决了，但是中央政府到郡县中间的巨大真空，终使大唐又一次灭于藩镇割据。



　　到金元两代，中央到郡县之间巨大空间，“开始有行中书省。中书省是当时中央的宰相府，一般称为都省。行中书省是由中央宰相府（都省）分出一个机关驻扎在外面。”“行中书省正名定义，并不是地方政府，而只是流动的中央政府”（钱穆《中国历代政治得与失》1952）。



　　元、明、清、民800年至今 中国没有联邦制基础



　　这是“中央集权制-郡县制”这一演进逾千年制度的最后一次补充设计，其意义在于（1）郡县制得以完善、功能齐全，致使分封制被边缘化；（2）“中央集权制-行省制-郡县制”构建出一座完整的金字塔政治结构；（3）这一结构引导中央集权制进入“稳态均衡”，铸就了元、明、清、民至今连续800年的大一统，成为秦制以来两千多年间反反复复“合久必分 分久必合”历史进程中，大一统时间最长的周期。历史学家已经有比较精确的统计：



　　美国是“滚雪球式”的联邦制



　　在这样“稳态均衡”的框架中，或许是过去有人讲的“超稳定结构”中，寻求“双主体法权”，寻求“行为联邦”，可以说不现实。



　　“行为联邦”首先是把行省制当做分省制看待了，以为是顺理成章可以学习美国的联邦制做法，岂不知美国的国家体制，起源于13州，先有州，后有合众国，再后有50州，是从小规模国家“滚雪球”到超大规模国家的。美国与中国的路径相反，总不可能让两千多年中国的国家体制，合久必分，照着二百多年的联邦制重新洗牌吧？



　　客观上存在着县域经济、区域经济，而且中国经济发展的活力确实蕴藏在区域经济之中，这并不意味着是“联邦制经济”，更不可能意味着是已经实施了“行为联邦制”的政治基础。



　　联邦制对于中国，其实并不陌生，就是联省自治。辛亥革命时期就是搞的联省自治，“武昌首义，十数行省，宣告独立。对于满清，是为脱离；对于各省，是为联合，蒙古、西藏意亦同此。”（孙中山《临时大总统就职演讲》）很快几个月，就被袁世凯瓦解。后来，袁世凯称帝，联省自治运动再次兴起，倒袁成功，北洋政府组阁，联省自治也就偃旗息鼓。在此，还必须提醒国人，第一次联省自治运动虽然曾一度成功，同时也出了一个中华民族最不愿意看到的“副产品”：



　　在沙俄操纵下，喀尔喀蒙古（外蒙古）首席大活佛八世哲布尊丹巴宣称：“今内地各省，既皆相继独立，脱离满洲。我蒙古为保护土地、宗教起见，亦应宣布独立，以明万全。现已由四盟公推本哲布尊丹巴呼土克图，为大蒙古独立国大皇帝，不日即当御极”，从而迈出外蒙古独立的第一步。（李含章《“水牛年文告”：一份被误读的文件》西藏研究 1999）



　　事实上在90年前，在广东，又有人与孙中山先生争拗过，主张“联邦政府与各构成单位（州、省、邦）之间的权限划分由宪法严格规定，联邦政府的权力由各构成单位授予，双方之间没有上下级关系，联邦政府管理国防、外交、统一大市场等与全国民众密切相关、需要集中管理的事项，其它事项由各构成单位自行管理。世界上大国几乎都采用联邦制。（陈炯明《中国统一刍议》）



　　其实，前苏联解体之后，为了解而不散，立即搞了一个“独立联合体”，希图维护苏维埃联盟的一个框架。今天我们回头看，这个独联体框架，所剩几何？



　　所以笔者主张，“行为联邦制”慎行。元、明、清、民至今800年的大一统，早已经形成路径依赖，眼下并没有合久必分的内需拉动。尽管民国初年联省自治一度呼声甚高，十几年便销声匿迹，况且今日乎？！与其煞费苦心仿制联邦制，何如思考司马迁的“郡县治则天下治”？何如思考金耀基的“行政吸纳政治”？



　　郡县治——“司马迁理想”



　　自古天下第一难题乃“郡县治”。两千二百年前秦始皇嬴政设计“郡县制”，是为了确保“千古一帝”的新型帝制，但未能实现，秦历二世而亡；同样，西汉司马迁提出“郡县治，天下无不治”，一方面是对秦制的全盘肯定，一方面也是为汉祚长长久久寻求一条途径。同样，汉朝也未能实现“千古一帝”梦想延续到今天。故而我称之为“司马迁理想”。



　　历朝历代的开国皇帝，在调动全部智慧力图实现“千古一帝”的梦想的同时，也都是调动全部智慧希图践行郡县治以实现“司马迁理想”。可惜历朝历代皆未能梦想成真、也未能践行理想，遂形成天下第一难题。



　　天下第一难题之难，难在“山高皇帝远，剖竹守沧海”。秦始皇以降18次改朝换代，动乱皆从乡县起。有史为证：“山高皇帝远，民少相公多。一日三遍打，不反待如何？”（这一首《树旗谣》是元末农民领袖方国珍在浙江起义时的口号）

李少魁：联省自治？郡县制？(3)发布时间:2013-09-11 15:47 作者:质研斋 字号：大 中 小 点击:3661次


　　郡县治VS联邦制



　　在中央集权制与地方自治之间寻求一种平衡，确属不易，“几千年的皇帝打倒了，政治变了新花样，但无论如何，不得不先求国家之统一。要求统一，便要中央集权。但中央威信如何能建立，这就成为辛亥以来政治上一个大问题。我们若拿不出一个为全国人民共尊共

信的东西来，这工作自会感觉到困难。而且建立中央，同时又须顾及地方，这不是更困难了吗？”（钱穆《中国历代政治得与失》）。



　　近年来，超大规模国家治理问题成为许多学者关注的领域，颇多著作、文章问世，海外首推《行为联邦制》，国内首推《公天下》，其中尤以吴稼祥先生的超大规模国家治理，有历史纵深、有系统、有创建。确实，这是一个新视野。问题在于，我们如果总是趴在中国地图上，总是俯视着偌大的版图去想方设法治理，就只能看见分而治之的“多中心”、“双主体”、“行为联邦制”等等设想。超大规模国家现象，并非过去没有人注意；联邦制设想，亦早已有之。一百二十年前的岭南青年学者康有为，多次赴京，用脚步丈量大江南北，深知大国治理不易，强烈主张学习西方的联邦制，但不能以行省联邦，而是郡县自治。



　　一百多年以来，联邦制、联省自治、分而治之的呼声一次次响起。或许，我们应该听一听哲学家的劝告，“通往新发现的唯一且真实的旅程不在于寻找新的风景，而是拥有一双新的眼睛。”（【法】马塞尔?普鲁斯特Marcel Proust）。



　　假如，我们将习惯于俯视地图的眼睛，换成看横切面的眼睛，去观察“中央集权制-行省制-郡县制”的金字塔，会不会另辟蹊径，“通往新发现”呢?



　　假如，我们汲取大清国和沙皇俄国“中央王朝，国家是唯一试错主体”的历史教训（萧功秦《危机中的变革》2011），把试错主体下移到繁若星辰的县治，搞一个升级版的“郡县治则天下治”，会不会另辟蹊径，“通往新发现”呢?



　　“郡县治”解决方案：经济智慧 + 政治智慧 + 县治的“行政民主化”



　　当今社会，处于大转型时期，矛盾重重，利益纠葛，弊端纵生。经济改革空前巨大奇迹般成功，政治改革如何转型？切时弊者众，建言者少，献策者寡，实践者无。包括国内外一些杰出的献策者，可以在理论上引经典据、广谈博论地提出超大规模国家“双主体”、“多中心治理”，提出大国的“行为联邦制”，却无从实践也无法验证。这是当今社会一道相当尴尬的难题。



　　上世纪80年代总设计师邓小平曾经提出过雄心勃勃的基层政治改革计划，从村民自治开始，向县级选举自治过渡。其实质也是主张“郡县治”。



　　今天，当我们重提“郡县治”，主张“郡县治则天下治”，主张政治体制改革的试错主体由国政下移县政，怎么才可以不重蹈历史覆辙？怎样去实现“司马迁理想”呢？唯一选择，是我们的智慧必须超越古人！



　　这本书的上卷将“三来一补”做为改革元年的“第一块石头”，实际上也是当年广东的首席执政官以顺德县为试点，既开辟了中国改革开放的新纪元，也开创了县域经济的新时代，进而推广到全国，是“郡县治”的经济智慧。



　　这本书的下卷将“小政府 大社会 好市场”做为改革35年后的“第一块石头”，实际上也是今天广东的主政者以省直管县——顺德区为试点，探路地方政府政改经验。是不是能够开辟县政的新时代，尚在进行中，不好先下结论，但作者认为完全可以说是“郡县治”的政治智慧。原因很简单，在其背后还有一套鲜为人知的《行政吸纳政治》理论，为社会转型期的“郡县治”开启了一盏县治“行政民主化”绿灯，或曰县政改革的“非政治化途径”。这是名副其实的社会管理创新。有1975香港为证；有2010顺德为例。



　　有了“郡县治”的经济智慧，有了“郡县治”的政治智慧，两者叠加，足以超越古人，“司马迁理想”——郡县治则天下治或许在社会大转型期得以实现！

  

来源: 共识网 | 来源日期：2013-09-11 | 责任编辑：孟尧  
http://www.21ccom.net/articles/gsbh/2013/0910/91737_3.html

为什么中国有转移支付，中央劫富济贫，但各省差距还是很大？为什么美国实行联邦制，各州之间相差也就是两三倍？？（人家gdp）

天朝啊，不能以常理度之。

行者无疆:天朝啊，不能以常理度之。 (2013-09-20 08:29) 

這是一個醜化西方，菅猿財産家屬卻奔向西方的神奇蟈度。

联邦制以民选为基础，而非诸侯割据。

首先，我不知道有些人是有意还是无知
为什么总拿美国来说，搞的好像世界只剩下美国一样
没错，美国是先有州后有国。
但这只是联邦制的一种。
还有德国、巴西呢。难道也是先有州后有国？
印尼好像也准备转往联邦制了，要是这样那就更不好解释了
其次联不联邦这都是虚名罢了。苏联号称联邦国家，但他比任何国家都要集权
我的意思是联邦不联邦这无所谓，但地方自治是必须的
当今社会民主思想多多少少都有一点，谁也没有忠君爱国的义务
如果还非说谁是老大，那只会让人笑掉大牙
最后，联省自治是否就等于联邦制也不好说
这种词汇没有固定涵义，如同我国的民族自治区
现在看我们也看不出在管理模式上跟内地有什么本质区别
这种东西爱怎么解释就这么解释，只要能自圆其说就行了

人类社会文明发展的一般规律，是从专制走向民主。
反映在区划体制的转变上，是从封建采邑制，到专制、中央集权的郡县制，再到基层自治。
欧洲还有日本从封建采邑制转变到基层自治只花了很短的时间，甚至严格的说，没有中国这种高度集权、历时两千余年的郡县制。
而中国，在清末民初，基层自治曾经有昙花一现的构想和设计，而到了现在，类同于封建采邑制的市管县体制给人一种倒行逆施的印象。

李先生还是不懂中国。中国是人在做事。不是事要求人。