县是中国最传统的行政区划，是郡县制的基础，也是目前中国关键的一级政权。我建议国家考虑进行“虚省实县”的区划改革，将县作为基本政权单位，重组中国的政权体系。
具体的做法是：
一、虚化省级政权，将之转变为地区协调机构，类似于20世纪50年代的华北局、西南局等。取缔省级政府、省级财政，任命中央驻各省的专员，撤消省属多数厅局，仅保留建设委、发改委、统计局、环保局等少数需要宏观协调的部门，其开支由中央财政转移支付。
二、扩大县级辖区，加强县级政权。将现有的2000多个县合并为500至1000个，使得县平均人口在200万左右，实行中央对县直辖的新体制，将五级政权改为“中央——县（市）” 扁平型两级政权，建立“中央——县（市）”两级财政，从根本上解决目前的五级财政造成的县、乡镇财政困难，层层掠夺农民的状况。
三、将县提升为厅级，与一般的市平级，取消直辖市，将其辖区缩小，降格为厅级，或者取消所有地方政府的行政级别。同时，取消市管县体制，取缔县（处）级市的建制，市、县平等，互不隶属，县城人口达到一定的规模即可改县为市。
四、实行乡镇自治，将乡镇政府改为小规模的县派出机构，公共物品的供给由县财政转移支付。
行政区划改革方案如果能够实施，将具有极其重大的意义。
第一，它可一劳永逸地遏制地方诸侯势力，避免军阀混战、国家分裂的可能，瓦解地方保护主义。因为县一级不足以构成对中央权威的挑战，其经济规模也不足以支撑地方主义。它比缩省改革更优越、更有效，缩省后每个省也有2、3千万人，足抵世界上的大中型国家，各省诸侯可能自行其是，对中央构成潜在的威胁。
第二，它变复杂为简易，将极大地促进中国的民主、法治建设。形成两级政府后，未来只在县市、国家两个层次上进行民主选举，特别是，只需先集中精力抓好县一级民主改革，避免了五级政府、千头万绪、畏途重重的局面。县级民主改革的实验即使失败了，震荡也很小。过去，政府层次太多，造成了“上有政策，下有对策”、中央的权威效力不断衰减、中央对于县治鞭长莫及、法治不彰等问题，进行“虚省实县”的两级政府改革之后，上述问题迎刃而解。
第三，它可改管制型、搜刮型政府为服务型政府，促进市场经济的健康发展，提高政府在民众中的威望。政府层次少了，机构自然得以精简，管制、审批的“婆婆”不得不从市场经济中撤退，吃“皇粮”的人也必将减少，民众的负担必将得以减轻。由于只有中央、县市两级财政，按世界平均水平和我国的现状，中央可获56%的税收，县市可获44%的税收，县级政权的财政将会得到充分的保障，他们用不着违法搜刮了。而且，由于中央直接监督的政府层次少了，监管相对容易，地方政府的行为不得不趋于规范，服务性的工作将会日益到位，这些都将有助于政府重新赢得民心。
特别值得注意的是，“虚省实县”的改革易于操作，可行性极大。扩并县域，相比于调整省级辖区，阻力小得多；改变市管县的体制，县市平级，不存在市政权的出路问题，容易做到；县以下逐步实行自治，不求一步到位，其成果对县政改革没有直接的影响；唯一的问题是，解散省级政府和大部分省级部门，需要妥善安置相关人员——有的可以到中央驻省（自治区）办事处或行署就职，有的可以买断工龄、提前退休，有的可以经过培训转岗到警察、司法、税收部门工作，因为这些部门的力量亟待加强，中国每万人中拥有的警察、法官、税收人员数量仅为发达国家的十分之一左右。
从上可见，“虚省实县”的改革成本比较低，收益却极大。政治家们不能不重视其巨大的战略价值。
困难当然是有的，首先要修改宪法，中央必须就此达成高度的一致；其次要说服各省（自治区、直辖市）的巨头，促其合作；再次要改变直辖市、市管县的建制，安排省级官员和工作人员的出路。这些问题，无论哪个没有解决好，“虚省实县”的改革也就寿终正寝。
但是我相信，只要有助于中华民族的崛起，有助于中国社会的长期发展和稳定，中央政府就应当下这个决心——利在当代，功在千秋！何乐而不为！
2004年7月15日
