[江苏]转：县级市驻地镇行政管理体制探析 ——以扬州市为例 [复制链接]

随着我市城市化进程的加快，县级市驻地镇的经济社会发生了巨大的变化，多年来沿用的“市管镇，镇管村，村管民”的农村行政管理模式已不能适应城市化发展的要求。目前，苏南已开始试点在县级市撤销城关镇设立街道办事处，在城区管理模式上以街道办事处取代城关镇，实现了从农村管理型向城市管理型的转化，初步构建了“一级政府、二级管理”的城区管理体制框架。因此，改革我市县级市驻地镇管理体制，进一步推进县级市城市化进程势在必行。       一、县级市驻地镇管理模式现状及存在问题       目前，我市所辖宝应、高邮、仪征、江都等县市仍沿用原先的基层行政组织“镇(城关镇)”来管辖市区。然而，已由农村型政区转变为城市型政区的县级市，其经济、社会、文化等各方面都发生了深刻的变化，工业经济日益壮大，第二、三产业快速增长，中心城区不断扩张，城市居民成倍增加，其城市管理的难度越来越大，以“镇管辖市区”的乡镇型管理模式很难适应县级市城市化发展的需要，其管理过程中的弊病也越发明显。       （一）管理体制不顺，行政效率不高。由于县市驻地镇人口和建成区规模的扩大，镇政府已经难以胜任城区的管理任务，有的不得不在县与城关镇之间设置“城区办事处”之类的中间管理层次，导致管理体制的混乱，降低了行政效率，造成“你管、我管、都不管”的混乱状况，给城市管理带来了许多矛盾。       （二）职能交叉频现，职责分工混乱。城关镇政府由于处在管理城区这一特定的位置上，在运作过程中，难免会与县政府有关职能部门之间存在职能交叉重叠的现象，从而影响行政资源的有效利用和行政效能的充分发挥。同时由于城关镇是一级政府，县政府与城关镇的事权划分矛盾较难处理，就使得县政府的作用难以充分发挥，进而出现县镇两级政府，该管的镇政府管不起来，管得起来的县政府又不便于越过镇政府直接管。       （三）功能转变缓慢，服务职能缺失。由于县级市驻地镇经济社会的快速发展，建成区面积迅速扩大，驻地镇村民的土地越来越少，人口集聚不断加快，镇村级管理功能逐步弱化，而城关镇的镇村管理方式向城市社区管理方式的转变却仍旧缓慢，许多该由农村管理型向城市管理型转变的社区服务职能没有得到进一步强化，管理服务内容还存在一定程度的缺失。       二、先进地区的主要做法及成效       针对县级市驻地镇管理体制问题，近年来无锡等地进行了撤镇设街道办事处试点，撤销县市城关镇驻地的政权建制，由县市政府直接负责县级市驻地镇的建设、管理和服务。从实际运行的情况来看，县级市街道办事处的设立在加强城市管理、提高城市管理水平、推进城市化发展方面确实发挥了积极有效的作用。主要体现在以下三个方面：       （一）优化了县级市驻地镇管理模式。一是理顺了县级市驻地镇的管理体制。撤镇设街道后，原城关镇所属区域由县政府直接管理，街道办事处作为县政府的派出机构，受县政府指派对所属区域实施具体管理。相对来说，它与县政府职能部门之间的关系要顺一些，也更容易协调一些，有利于城市的统一规划、统一建设和统一管理。二是建立了城市管理的良好载体，即以街道和社区为城市管理的有效载体，使城市管理的运行机制“市政府—街道—社区”三位一体得到了有效的统一，减少了城市管理中的中间环节，避免和减少了一些互相扯皮推诿的现象，消除了管理中的灰色地带、真空地带。       （二）实现了机构职能的正确转变。一是实现了由镇村管理型职能向社区管理型职能的转变。撤镇设街道后，街道的工作职能发生了根本转变，由原先镇一级政府从宏观方面注重社会的全面发展，改由把城市建设与管理、社区建设与管理作为主要工作职能，实现了城市建设和社区建设的新突破。二是实现了生产型职能向服务型职能的转变。撤镇设街道后，原先镇一级政府发展经济、社会职能交由县市政府统一履行后，也促进了街道功能定位由“生产型”向“服务型”转变。       （三）推动了县级市驻地镇城市化进程。一是驻地镇政区功能定位更加明确，政治文化中心、商贸中心、休闲住宅区、工业开发区等区域性定位成为各街道的功能特点，街道可以据此确定工作目标，有针对性地开展工作。二是城市建设趋于统一规范，设置街道以后，城区的政策得到统一实施，所有的工作围绕一个中心，大大加快了实施进度，保证了建设质量。三是城市社区建设进一步增强，城关镇作为乡镇一级政府，其主要职能和工作重心是管理农村社会，社区管理的职能和相应的力量配备都比较薄弱，撤镇设街后无疑强化了城市管理职能，增强了城市管理力量，进而提升了城市的档次和品位。       三、进一步创新我市县级市驻地镇管理模式设想和建议       以加快推进我市县级市城市建设为目标，结合城市发展规划，坚持按照有利于资源的整体利用、有利于加快提升城市化水平的要求，积极、稳妥地推进我市县级市驻地镇行政管理体制改革，着重做好以下几项工作：       （一）树立新的县级市城市发展理念。目前各地对撤镇设街仍怀有种种顾虑，认为镇改街会影响全国“千强镇”排名，会不利于招商引资，会面临驻地镇干部分流和资产分配等复杂问题。这些顾虑和担心不无道理，但我们仍要看到，县级市政府驻地镇改设街道办事处是加强城市管理的大趋势，是县级市城市化发展进程的必然要求。因此更应该从有利于城市建设和管理出发，从城市化的发展要求出发，从理顺城市管理体制出发，转变观念，提高认识，排除眼前利益的顾虑，充分发挥街道办事处的城市管理和服务功能，不断提高县级市城市发展水平。      （二）探索新的县级市驻地镇行政区划格局。一是对条件成熟的县级市进行撤镇设街。其中，对城市化进程较快、建成区面积较大、城区人口较多的驻地镇可以划设两个或两个以上的街道办事处。二是对条件尚不成熟的县级市，将驻地镇周边受其辐射程度较强的镇并入，在做大做强县市驻地实力的同时，以行政区划调整手段加快其城市化进程。三是严格规范街道办事处设置。街道体制主要在县级市政府驻地实施，驻地以外的中心镇仍以镇体制为主。同时，撤销所谓的“城区办事处”等不规范机构，理顺县市驻地行政管理体制。       （三）探索新的县级市城市管理方式。一是统一城区的建设、发展职能。县级市各有关部门和街道办事处共同组成城区工作联席会议，撤并按街道范围设置的部门派出机构，以城区为整体、以部门为主体履行职能。建设规划职能、经济发展职能和社会发展事业职能不再以街道为实施主体。二是加强街道办事处的城市管理职能。在其它职能剥离后，街道的主要任务就是加强城市社区建设，发展城区第三产业，改善城市发展的软环境，提升城市品位。三是优化资源配置协调城乡发展。进一步明确城区的功能分区，梳理整合各种生产要素，按功能分区进行合理配置，在发展的过程中一方面强化分区的特色，一方面完善各分区优势互补的机制，有序推进城市的建设和发展，进一步促进县级市的城市化进程和水平。

从苏南到苏中再到苏北。。估计每个地级市一个试点。。。
苏南：无锡--江阴市、宜兴市
苏中：泰州--泰兴市、靖江市
苏北：。。。。。。。。

吹毛求疵：
1、撤镇设街道后，原城关镇所属区域由县政府直接管理，街道办事处作为县政府的派出机构，受县政府指派对所属区域实施具体管理。相对来说，它与县政府职能部门之间的关系要顺一些，也更容易协调一些，有利于城市的统一规划、统一建设和统一管理。
2、撤镇设街道后，原先镇一级政府发展经济、社会职能交由县市政府统一履行后，也促进了街道功能定位由“生产型”向“服务型”转变。

县级市下设街道，在全国是绝大多数，你说的大概是指浙江、山东等地县下设街道吧。本文主旨是论述在县级市下设街道方面，江苏滞后了，现在要跟进，局部地区要先试点。

目前县级市下所设的街道办事处有相当的比例是农村“街道”。

多少年都‘服务’过来了，现在来唧唧歪歪。
说白了，就是眼馋。

两个方向。
一、要么所有的乡镇都改街道，由县忙去。
二、要么所有的乡镇都保留，对乡镇扩权。

有的街道只是镇政府的翻牌，换个名字而已

碧溪街道那个是常熟港区设立的街道

引用第8楼lin9913811于2011-05-29 09:10发表的  :
有的街道只是镇政府的翻牌，换个名字而已

关键是看职能有没有转变，如果不能转变，那真只能是镇政府的翻牌而已。

县城壮大，其他地区萎缩是现在的趋势。工业进园，农民进城。有必要在区划上促进

以经济建设为中心的必然结果。

各级政府，没有自己的地盘，仿佛自己对经济建设没有尽力一样。

于是乎，中央满世界搞国家级开发区；省满世界搞省级开发区；地级市、县没办法搞这些，于是改县设区、改镇设街；乡镇忙着村改社。
都是在拿自己的地盘。

中国大陆的政府不是严格意义上的上下级关系，
而是有1+34+333+2858+40858-6686=37,399个基层政府，1+34+333+2858个县级政府，1+34+333个地级政府，35个省级政府，1个中央政府

中央、省、市、县、乡镇都是乡镇

中国人其实很团结，动不动就是举国体制、举省体制、举市体制、举县体制、举乡体制...

江苏是一改一，浙江是一改多。。。看似增加机构，实则不然。。。

镇改街道，类似于过去的县改县级市。好听一点。

引用第6楼境由心造于2011-05-29 07:26发表的  :
目前县级市下所设的街道办事处有相当的比例是农村“街道”。

叫街道办事处的结果下面辖一堆的村。

引用第22楼无极若尘于2011-05-29 16:45发表的  :
叫街道办事处的结果下面辖一堆的村。

应该有个标准，如辖区城市人口比率，社区居委会的比率，我想至少都要在60%以上。

别的省份早就都变了。