成涛林 苏州经济 今天
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日前，西交利物浦大学的智库平台公众号“西浦智库”，刊发苏州市政府研究室科研处处长成涛林博士的文章《加快
行政区划调整 助推苏州高质量发展》，阐述了
行政区划调整对推动苏州市社会
经济长期高质量发展的重要作用。
报告从苏州行政区划调整
历史、全国大中
城市行政区划调整效果、苏州城市发展现状、苏州现有行政区划格局和国家行政区划调整政策等五个方面，论证了苏州开展行政区划调整有关工作的迫切性。报告提出了成立临沪新区的近期区划调整
方案和设立新的太湖区和江滨新区为内容的中远期规划。
党的十九大报告深刻指出，“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段”。省委十三届三次全会提出了“六个高质量”的目标要求。推动高质量发展走在前列，是省委对苏州的殷切期盼，也是新时代苏州义不容辞的责任和使命。推动高质量发展的动力源包括很多方面，有创新、人才、改革、开放、新经济新业态新模式等，这也是当下全国各地力推的重要举措，苏州在这方面动作也很多，成效也很明显。但行政区划调整的驱动作用却往往被忽视，迫切需要予以高度重视，努力打造成为推动高质量发展的新动力源。
一、行政区划调整是高质量发展的重要动力源
（一）从纵向（自身的历史经验）来看，苏州确实通过行政区划调整有效提升了综合实力
长期以来，县域经济协调发展是苏州的一大特色和亮点，四个县级市在全国县域经济发展综合实力排名中始终位列前十位，形成了各具特色的发展之路，这在全国县域经济发展史上也是独一无二的。但与此同时，也带来一个问题，那就是苏州市区力量相对薄弱，这如同是一枚硬币的两面。
从上世纪90年代开始，苏州就经历了多次行政区划调整，例如设立工业园区，吴县撤市建区，虎丘区和高新区合并等。到了2003年，时任市委主要领导就意识到苏州市区经济实力不强的问题，以GDP为例，市区GDP占全市的比重仅为36%，从省内看，与南京、无锡等地的差距较大；从省外看，与杭州、宁波的差距则更大。相关部门对此专题进行了调研，此后市里也相应出台了扶持古城区发展的政策措施，以此来推动市区振兴。随着工业园区和高新区的崛起，吴中和相城的发展壮大，市区综合实力得到了一定程度的提升。2011年，市区GDP占全市的比重为37.9%，比2002年提高2个百分点。
2012年是苏州行政区划调整史上值得铭记的一年，也是应该浓墨重彩的一年。当年，撤销沧浪、金阊、平江三区，设立姑苏区；同时，吴江市撤市设区，设立吴江区。由此，市区综合实力得到很大提升。2017年，市区GDP占全市的比重为45%，比2011年提高7个百分点。
（二）从横向看（其他城市的经验），全国大中城市普遍通过行政区划调整来提升城市发展空间和能级
近年来，全国大中城市都把实施区划调整作为推动新一轮发展的重要手段，纷纷通过优化行政区划实现城市发展的扩容提质。
例如南京，在2013年对行政区划进行了大幅度调整，撤销秦淮区、白下区，设立新的秦淮区；撤销鼓楼区、下关区，设立新的鼓楼区；撤销溧水县，设立溧水区；撤销高淳县，设立高淳区。由此，南京进入“无县时代”，市区面积达到6587平方公里，是苏州市区面积4653平方公里的1.41倍。
又如杭州，于2017年进行了第三轮“撤县建区”，撤销临安市，设立临安区，自此市区面积一下子突破8000平方公里，是苏州市区面积的1.72倍，接近整个苏州市域面积，跃升为江浙沪三省市区面积最大的城市。
再看重庆，从2014年开始，重庆已连续三年调整了行政区划。2014年撤销璧山县和铜梁县，设立璧山区和铜梁区；2015年撤销潼南县和荣昌县，设立潼南区和荣昌区；2017年，又分两次分别撤销开县设立开州区和撤销梁平县、武隆县，设立梁平区、武隆区，由此市区面积达到43322平方公里，是苏州的9.3倍。
广州和天津也是如此，2014年，广州将原萝岗区和原黄埔区合并为新的黄埔区，将从化市、增城市“撤县并区”，市区面积变为7434平方公里，是苏州的1.6倍。天津2015年撤销宁河县、静海县，设立宁河区、静海区；2016年撤销蓟县，设立蓟州区。自此, 广州和天津均成为“无县城市”。
此外，无锡、盐城、连云港、淮安、大同等地都开展了较大规模的行政区划调整工作。重庆、广州、杭州、南京等地这几年呈现出的良好发展态势，与其所进行的行政区划调整不无关系。由此可以看出，撤市（县）建区、行政区重组设立等行政区划调整，是大中城市的普遍做法，也是城市经济发展的客观规律。
（三）从当前城市竞争格局看，苏州正面临既有优势弱化、城市竞争压力加大等问题，需要寻找新的发展空间和增长点
改革开放以来，苏州紧紧抓住乡镇企业、浦东大开发等机遇，实现了“农转工”、“内转外”的重要转变，造就了一个又一个“苏州奇迹”，主要经济指标稳居全国大中城市前列。与此同时，我们也要看到光鲜背后隐藏的各种危机。以GDP为例，虽然GDP总量较大，但在全国的位次却有所下滑。
2011年前，苏州GDP基本上一直保持在第五位左右，仅次于上海、北京、广州、深圳。到了2012年，后退1位，变成第六位，天津超过了我们；到了2014年，又后退1位，变成第7位，重庆又超过苏州，这一格局一直维持至今。
以深圳为例，深圳一直是苏州的学习标杆。在2005年的时候，深圳GDP位列第4，苏州位列第5，但苏州仅比深圳少800亿；但到了2010年，苏州比深圳少3000亿，2018年又扩大到5600亿。
在这里，本文提三个问题与大家一起思考，也就是“深圳与苏州对比三问”：
——第一个问题，为什么深圳面积不到2000平方公里，却承载了2000万
人口、GDP达到2.2万亿元？而苏州面积超过8000平方公里，却只承载了不到1400万人口、GDP只有1.86万亿元？
——第二个问题，为什么深圳没有著名大学，也很少有国家级的研发机构，但却是全国创新能力、创新活力最强的城市？而苏州拥有苏州大学、西交利物浦以及国家级大院大所研发机构，但创新能力和一些关键指标却比较落后？
——第三个问题，为什么深圳在经过高速发展后，这几年还能保持9%左右的高增速且主要经济指标都很好？而苏州在经过“十五”（期间GDP平均增幅为15.5%）、“十一五”（期间GDP平均增幅为14%）快速发展之后，近两三年却只能维持7%左右的中低速增长？再看GDP排在苏州后面的成都、武汉等城市，这几年他们的发展势头很好，增速较快。例如，今年上半年，位列第8、第9的成都和武汉这两个城市的GDP增幅分别为8.2%和8.1%，高于苏州6.3%的增幅。
正所谓“标兵越来越远，追兵越来越近”。苏州GDP与其他城市的差距，从深层次上反映出苏州产业转型、动能转换的相对滞后。下一步如何追赶，甚至是保持既有优势？值得我们去深思。
（四）苏州现有的行政区划格局，制约了资源要素的高效集聚利用
随着经济社会发展水平的不断提升，各种资源要素向大城市集聚是不以人意志为转移的客观规律。高附加值、高技术产业是高端要素高密度集聚的产业，只有中心大城市具有集聚大量高端要素的优势和能力，这是小城市所不具备且无法替代的优势。
目前，苏州仍有四县六区共十个板块，这种大而全、小而散的区域发展格局弊端越来越明显，主要有：
一是行政
管理体制和财政管理体制相互掣肘，省管县的财政权与市级行政权存在匹配错位。苏州市级财力占全市财力的比重仅为15%，远远低于南京32%和无锡38%的水平。市级财力的有限性对统筹解决涉及全市性的重大问题有心而力不足，一些扶持政策主要侧重于市区而较少顾及各市（县），影响了苏州大市一盘棋协调发展。
二是区域重复建设、资源浪费依然存在。由于现行的考核机制，区域间进行竞争是正常现象，也是长期以来促进地区经济发展的主要动力。但与此也带来了重复建设、资源浪费、恶性竞争等问题。例如，苏州拥有太湖四分之三的水域面积，但却分布在吴江、吴中、高新区三地，吴江有太湖新城，吴中也有太湖新城，吴中搞了一个太湖文化论坛，吴江又建一个文博中心，既导致资源浪费和低效利用，也不利于太湖的整体保护与利用。
三是不利于推进长三角一体化。当前，长三角一体化发展已经进入了全面提升的新阶段，苏州全面接轨上海进入了“快车道”，但苏州毗邻上海的有太仓、昆山和吴江三地，在接受上海辐射带动上肯定存在竞争行为。再看长江经济带保护开发，张家港、常熟、太仓都是临江城市，各有各的港口，在协同保护开发、发挥整体优势上需要重新考量
（五）从国家层面看，撤县建区工作恰逢其时
国家发改委提出，“要优化城市市辖区规模结构，制定《市辖区设置标准》、《市辖区设置审核办法》，稳步推进撤县（市）设区，增强设区市辐射带动作用”。因此，从国家政策层面看，鼓励各地进行区划调整，优化城市空间结构，正面临着撤县建区的大好机遇。这是地区优化资源配置、激活发展动力、增强竞争能力的战略选择，也是进一步解放和发展生产力的必然要求。
面对上述挑战和机遇，我们要居安思危，尽快启动研究行政区划调整有关工作，推进县域经济向都市区经济转型，以都市区为主体形态优化空间布局。只有推进以大城市为主的新型城市化，才能在新一轮区域经济竞争中抢占制高点，才能赢得更高质量的发展。
二、行政区划调整的近期和中远期方案
行政区划调整是一项系统性工程，涉及社会、经济等诸多方面，也是一项战略性、全局性、历史性、基础性的重大变革，这就需要我们深入各地调研，充分听取意见、统一思想认识，科学拟定方案，果断作出决策，加大推进力度。结合当前实际，本文提出近期和中远期两个方案。
（一）近期方案：以规划建设苏州机场为抓手，撤销昆山市和太仓市，与吴江区共同成立临沪新区
规划建设苏州机场是苏州深度融入、积极参与、主动服务长三角世界级城市群建设的举措，也是苏州高质量发展的强大战略引擎。根据前期初步研究结果，昆山淀山湖场址的条件最优，具备建设民用运输机场的优越条件。我们要举全市之力，多方努力，力争在三五年内办成建设苏州机场这件大事、要事，解除压在苏州人心中多年的“痛楚”。
此外，还要抓紧轨道交通S1线建设，早日建成，实现苏州市区与昆山轨交的互联互通。与此同时，研究撤销昆山市和太仓市，设立昆山区和太仓区；在此基础上，参照天津滨海新区模式，设立临沪新区，共同发挥临沪区位优势，协力推进全面接轨战略，共同投身长三角一体化发展。
近几年，南通、嘉兴在全面接轨上海方面动作颇多颇大，成效也较为明显。苏州应该在全面接轨上海方面迎头赶上，要抢在前，最先、最快、最准抓住和运用各种机遇，努力实现接轨成效最好、最优、最佳，从而引领和带动其他城市全面接受上海辐射。设立临沪新区正是我们的一个重要抓手。
（二）中远期方案：调整设立新的太湖区和放大苏州工业园区和江滨新区
太湖是苏州不可再生的宝贵财富，需要我们精心呵护。为加大太湖保护开发，可撤销吴中区，将吴江区西南部临太湖地区、吴中区和高新区临太湖地区分割出来，共同设立太湖区，统一行使太湖保护开发；吴中区东部郭巷、甪直等地区并入工业园区，西部木渎等地并入高新区，吴中高新区并入姑苏区。
与此同时，撤销相城区，将相城区东部阳澄湖等地区并入工业园区，共同保护开发阳澄湖，西部望亭等地区并入高新区，南部地区并入姑苏区。这样的好处有三个：一是可以放大工业园区和高新区的政策优势，利用先进成熟的发展理念和经验做法带动相对落后地区发展；二是统一太湖保护开发，避免各自为政，放大太湖旅游资源；三是放大姑苏区文化旅游及社会管理服务的优势。
在此基础上，撤销常熟市、张家港市，与太仓区临江地区合并，共同成立江滨新区，共同发挥临江优势，协同推进长江经济带保护开发，打响苏州长江品牌。
经过上述调整，苏州也将成为“无县市”，由现在的4市6区，变为工业园区、高新区、临沪新区、太湖区、江滨新区、姑苏区6个区，行政区划设置更为合理，空间格局更加优化，特色更为明显，人员机构也更加精简，实现了多赢的目的。
