省管县的改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权的问题。中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团，是这一改革的阻碍。
比如以前县的财政收入被市里截流，现在直接交到省里，市的财政收入减少。另外，很多配套性的制度也还没有制定，所以下放到县的各项权力还难以落实
★ 文/刘洋硕 李书龙
“省管县”的改革试验再次被推向前台——2008年7月8日，海南省委会议通过一项决议，177项行政管理权被下放到该省各个市、县。
“海南模式绝非一个万能的样板，”有学者认为，“但海南的改制也代表了中国行政体制改革的一个方向。”
“海南方向”与“浙江经验”
顾名思义，“省管县”体制是将县里的人事、财政、计划、项目审批等方面由省里直接管理，最终实现省市县的行政管理关系由“省—地级市—县”三级体制到“省—市、县”二级体制的转变。
有关专家认为：实行省管县的管理模式有助于理顺政府管理体制，解决“政令不出中南海”的弊病，而对县域经济的发展也有推动作用。1992年以来，包括湖北、浙江、广东、河南、辽宁在内的许多省都在进行省管县的改革探索。
与其他省不同，海南的改制有其得天独厚的条件——省域面积小、县级区域少。这个省的面积，在全国34个省级行政区域中排行第29位；而在1988年建省之初便实行了市、县平级的管理体制。全省2个地级市、6个县级市、4个县、6个民族自治县都由省里直接管理，彼此间没有从属关系。这不仅实现了财政层面上的省管县，更是实现了行政层面的省管县。
“我们此次的改革，是将更多的自主权下放给县市。”海南省委秘书长许俊接受《中国新闻周刊》采访时说。海南省第一批向市县下放的177项权力中，民办初中、小学和幼儿园的审批下放市、县、自治县教育行政主管部门；城市自来水价格管理由市、县、自治县人民政府报省价格主管部门备案；投资额在1亿元以下项目由市、县、自治县发展与改革部门实施备案等。
这与浙江的改革明显不同——在那个GDP排行在全国前5名的省份，改革主要推动力是发达的民营经济。
“财政体制上实行省管县，扩大县级政府经济管理的权限”。这一直是浙江改革中很重要的经验。虽然在社会管理和公共服务等方面，浙江还不是完全的省管县，但浙江改革模式依然可以成为了多数地区推行省管县改革参考的样本。
1982年，为更好地集中市场要素建设中心城市，以农促工，中央决定全面推行“市领导县”的行政管理体制。大多数省开始实行“市管县”体制，浙江也开始“撤地建市”。但与其他省不同的是，浙江一直保留着原有“省管县”的财政体制。
1992年至2002年的十年间，浙江省先后三次出台政策，扩大经济强县的财政、经济管理和社会事务管理范围。尤其在2002年的扩权改革中，浙江省将313项审批权直接下放给绍兴、温岭等20个县(市、区)。
作为中国陆域面积偏小的省份之一，浙江多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位。农民人均纯收入连续23年位居各省区之首。县域经济发展，对浙江省经济发展的带动作用显而易见。然而，随着经济的发展，前三轮的扩权已不能满足经济强县快速发展的需要。
“目前浙江省实现了财政省管县，但是只有部分社会管理权直接下放到县。” 浙江省长兴县县长章根明说：“长兴县主要是民营经济，很多企业的项目审批在市里不能完全解决。我们期望能够将权力直接放下来，这样对发展地方经济更加有利。”
2006年，浙江省开始了第四轮强县扩权改革试验，在此次试验中义乌市成为了唯一的试点。改革后原先属于金华市的131项管理权限、472项省级部门的经济社会管理权限以不同形式下放义乌市。一时间，义乌被媒体喻为“全国权力最大县”。 至2007年底，义乌的这603项扩权事项已全部完成权限移交，其中有572项事项和权限已得到落实。省管县体制的“浙江模式”逐渐呈现。
一场权力与利益的博弈
2004年6月13日，在河北省召开的全国财政科研系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上，浙江代表曾表示：虽然省管县体制得到坚持，但曾出现过多次相关争论、甚至矛盾“斗争”。体制能最终表现为“长期稳定”，其实并不容易。
当初推行“市管县”的初衷之一，是利用中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，从而带动县域经济的发展，缩小城乡差距。
“这是把双刃剑。”中国社会科学院财贸所副研究员张斌接受《中国新闻周刊》采访时表示，地级市集中全市和下辖各县的整个区域力量来建设中心城市，以乡补城，以农补工，而非将钱着重于乡和县的建设。这会造成县、乡两级财政困难，工作资源不足。
“省直管县是一种利益的重新调整，权力的重新分配。”张斌说。实行省管县在扩大县级经济实力的同时，也会给中心城市的扩张造成负面影响。于是吞县变区，控权不放成为了某些地级市应对的办法。
湖北尝试“省管县”改革后，部分地级市开始想方设法将自己所辖的经济强县“吃掉”，变为一个区。比如，黄石“吃掉”下陆，咸宁“吃掉”了咸安。
《湖北日报》公布的一项湖北省汉川市有关部门的调查显示：2004年，在汉川市239项“扩权”事项中，落实较好的有87项，仅占36%。
“省管县的改革面临的主要阻碍，就是地级市是否放权的问题。”国家行政学院的汪玉凯教授说：“中国实施市管县已经有20多年的历史，由此形成的利益权力集团，将是改革的一大阻碍。省管县，将地级市架空，就涉及到利益重新分配的问题。比如以前县的财政收入被市里截留，现在直接交到省里，市的财政收入减少。另外，很多配套性的制度也没有制定，所以下放到县的各项权力难以落实，省管县改革缺乏制度保障。”
“而权力下放，让省级部门失去一些权力，有的部门当然不情愿。”海南省省委秘书长许俊坦陈改革一定会遇到阻力。
上级市不肯放权，县级市也无可奈何。“这个问题太敏感，不好谈。”河南省邓州市市委书记刘朝瑞对《中国新闻周刊》表示。
2004年，河南省开始了“强县扩权”的尝试。地级市南阳市下的邓州市被列为该省首批5个经济单列试点县(市)之一，从而实现了财政层面的省直管。2006年3月，河南省省长李成玉在该省县域经济工作会上提出：进一步扩大邓州等5个扩权县(市)的社会管理权限，邓州可以享受与地级市相同的经济管理权限和社会管理权限。
两年后，邓州市生产总值完成166亿元，同比增长11% ；地方财政一般预算收入完成3.3亿元，同比增长28.6%。
然而行政区域的划分，让邓州市仍在南阳市的管辖之下。“一方面要应酬省里，一方面还要应酬南阳市。”邓州市委宣传部一位不愿透露姓名的官员说。刘朝瑞也坦言：“如果改革继续推进，将县级市与地级市并列，邓州的发展将更好。”
“省管县”改革引发的忧虑
对中国绝大多数省份而言，由于管辖范围较大，一个省内部同样存在着区域发展不均衡问题。财政收入如何能够有效地调节不同地区的贫富差距，是改革面临的问题之一。在市管县时代，各县的财政收入上缴到中心城市。对于贫困县，中心城市能够通过财政支付转移的方式对贫困县进行扶持。“地级市做到这一点很方便，由省来做就比较复杂。”汪玉凯教授说。
海南全省陆域面积3.54万平方公里，浙江全省陆域面积10.18万平方公里。省小县少，被许多学者认为是海南与浙江的省管县体制施行的先天优势。2004年，全国财政科研系统“完善省以下财政体制改革研讨会”上，浙江代表在介绍改革经验时指出：浙江的成功，与其特殊的地理环境有关。浙江省从省会杭州到各市、县(市)的距离较其他省、自治区为近，省级政府的行政权力作用范围相对较大。
反观那些管辖区域较大的省份，由一个中心城市管理周边的县，很容易动用社会权力对周边地区的社会矛盾进行治理。而由省管县，基层发生问题，省里如何及时地进行处理，是待解决的问题。
“在市管县体制下，有市这一级，县领导开会往较近的市里跑，路程不会太远；而在省管县体制下，县领导开会跑省会，行政管理费用将大大增加。管理半径大，管理下属单位的数量众多，行政成本反比改革之前增大了。”张斌说。他提出的应对方式是，行政管理上面临的问题可以运用电子政务管理、信息化办公、将社会事务扁平化的方式解决。但更重要的是促进各级政府职能的转变。
“但是现在还没有一个很成熟的大省‘省管县’的管理模式。”这位学者表示。
“省大县多”，对于拥有上百个县级单位的大省来说，省直管县背后所面临的权力监督与限制问题同样是改革需要考虑的难题。行政层级减少，下属单位增加，省级部门的监督难免“顾此失彼”“鞭长莫及”。
有报道称：县委书记岗位目前已成为腐败案件的多发岗位。近年来，在安徽仅以阜阳为中心的皖北地区，就先后有18名现任和原任县委书记因腐败被查处。根本原因在于县委书记权力过大但监督缺失，“上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难”。
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