行政区划的基本原则和中国市制的演变——兼谈海口澄迈合并
作者：华子
关于海口澄迈的合并，不管是在民间还是在官方，都已经讨论了较长的时间。几天前，海南省政协通过了《关于加快海口发展的建议》，这是第一次在官方正式文件中提到海口与澄迈合并的问题。虽然从法律地位来说，政协并非国家权力机关，其决议也并无任何的法律效力，但熟悉中国政治体制的人都明白，类似的议案能够获得通过，必然代表官方正着手推进相关事宜。
该议案一公布，就在论坛上引起了激烈的讨论。俗话说，当局者迷，当一个人在一件事情上有着自己的情感和利益的时候，就很难用中立的眼光来看问题。这个时候，我们只有后退一步，从更远的距离、更长的时间来看问题，才能清楚了解事情的全貌，从而得出可能相同也可能完全不同的结论。
行政区划的基本原则
山川形便。山川形便是指以河流山脉作为行政区划的边界，使得行政区划与地理单元保持一致。比如海南省，就是典型的依照山川形便原则而设立。山川形便的原则也在发生变化，古代多以江河湖海作为行政区划的边界，因为在当时的交通条件下，跨越大江大河非常困难。而现代，城市傍水而生，大江大河交汇之处，往往也是城市的孕育之地，沿江两岸，往往是一个城市的中心，于是就自然而然地跨江而治了。但不管交通条件如何改善，山河的险阻仍然是行政区划最天然的分界线。
流域论。流域论是山川形便理论的一个分支，是指按照水系和流域来划分行政区划。也就是说，一条河流的流域，应尽可能归属于同一个行政区，一个行政区，应尽可能不跨流域设置。这里的河流有可能是单独的河流，也有可能是大江大河的支流。流域论的理论基础是，不管是农业社会还是现代社会，水资源都是最重要的资源，跨流域设立行政区，不利于水资源的利用和管理。同时，水还是天然的情感纽带，同饮一江水使人产生命运共同体的情感。
文化和语言。对一个多族群的大国来说，按照文化和语言的不同来设立行政区，是非常常见的方法。也就是说，不同的族群，设立不同的行政区。同一个行政区的人，如果语言文化相通，当然就会具有最大的向心力。如果语言文化有较大的差异，则可能会产生一些矛盾和纷争。
经济交通。工业化以来，行政区划的调整，更多考虑经济和交通的因素。比如城市的发展，大型工矿区的建设，铁路公路的建设等经济和交通因素，都有可能导致行政区划发生改变。经济发展的需要，特别是城镇化的需要，逐渐成为调整行政区划的主因。
历史。行政区划对人的认同感和归属感有着较大的影响，具有很强的历史传承性，不能说变就变。即使一个错误划分的行政区划，只要经过较长时间的历史传承，就容易获得现有居民的认同，而很难去改变。我是哪儿哪儿的人，这是多数中国人一生下来就刻上的烙印。在今天，搬家和人口流动已经成为最常见的事，许多人可能有多个故乡，这对于打破籍贯藩篱有一定的帮助。
犬牙交错。犬牙交错是对以上几个原则的逆转，从统治者治理国家、管束人民的角度，他们希望将不同族裔、不同地理单元的人混合在一起，互相制约，以保证其长久的统治。中国各省的边界多数都符合犬牙交错的原则，这主要是因为行省制度形成于异族统治的蒙元时代，当时的统治者对自己的统治缺乏信心。当然，犬牙交错并未能使蒙元政权长久，但其行省的基础边界却在后世沿袭了下来。而作为中国最基本的治理单元的县，则较少出现犬牙交错的情形。
中国市制的演变
中国现行市起源于民国时期开始的“切块设市”，也就是从一个县里边，把一小块人口聚集区切割出来设为“市”，我们称之为“狭域市”。广州市、汉口市、上海市等民国时期就已赫赫有名的大城市如此，深圳市、海口市等后起之秀也如此。一个市原先所在的县被称为“母县”。海口市是从琼山县切出一小块土地设立的，因此，琼山县就是海口市的母县。
随着城市的发展，狭域市不断吞噬周边的土地，刚开始是一个乡一个乡并入，然后是母县整体并入。不管是在大陆还是台湾，狭域市都在不断减少，绝大部分狭域市，已经与其母县合并。比如近年来台湾发生的，高雄县市合并、台南县市合并、台中县市合并。大陆的例子就更多，比如上海市的母县上海县、松江县（历史上曾为同一个县）改为上海市的区，深圳市的母县宝安县改为深圳市的区。而海口市与其母县琼山县，也在2003年进行了合并。与母县合并之后的市，其面积相当于一个县的面积，我们称之为“适域市”。
从1980年代中期开始，随着大量的地区被改为市，市管县（地级市管辖县和县级市）开始盛行，市不但管辖了其母县，还管辖着数个乃至十数个临近的县。其后，在城市化的浪潮中，大量大中城市周边的县和县级市被改为了区，从而纳入同城的范围。新近的例子包括，江苏省的吴江市被改为苏州市吴江区，而武汉市、南京市则已经把所辖市县全部改为了区，与市区距离100公里外的地方都已经成为了“区”。这种辖区面积相当于几个县面积的市，我们称之为“广域市”。今天，我们耳熟能详的一些城市，大多数已经成为广域市。深圳、厦门、海口等算是其中的一些例外，与此同时，关于深莞惠合并、厦门漳州合并的传言不时出现在网络，而海口澄迈合并的消息，也开始从民间走向了官方。
从中国第一个建制市广州市的设立算起，中国的市制已经有了90多年的历史，其间经历了从狭域市到适域市再到广域市的变迁。应该说，狭域市毫无疑问已经被淘汰，那些还未与母县合并的城市，都在民政部排着队等审批通过。而广域市，虽然已经成为行政区划上的常态，但其争议也是最大的。近些年，一方面，省直管县的呼声很大，许多省也进行了试点。另一方面，地级市将所代管的县和县级市改为市辖区也在逐年增多，双方进入一种白热化的竞赛状态。
中国市制的演进过程中，除了所辖区域的问题，还有一个重要的问题是城市名称问题，特别是切块设市带来的上下级地名调换的问题。因为切块设市，然后再合并母县。很多地区的小地名和大地名做了一个互换，原先的府州名变成了县区名，而原先的乡镇名，则变成了地级市（相当于府州）名。这改变了很多人的历史认同和归属感，引发了不必要的争议。
比如佛山原本是南海县的一个镇，现在则变成了佛山市南海区。深圳原本是保安县的一小块地方，现在变成了深圳市宝安区，海口也一样，原本是琼山县属地，现在则成了海口市琼山区。假设有某种历史预见性，佛山设市时叫做南海市，深圳设市时叫做宝安市，海口设市时叫做琼山市，那么，我们的子孙后代在阅读史书上的地名时，将会少很多困扰。
海南的行政区划
说完了行政区划的基本原则和中国市制的演变，我们再来讨论海南行政区划的问题。我个人对地理和行政区划比较感兴趣，也比较关注各地的区划调整动向。我一向认为，海南的县市过多，每个县市都太小，资源不够集中，不利于城镇化和快速形成区域中心城市。而一旦不能形成中心城市，资源必然外流，最明显的是人才资源，海南生源的大学生，一旦到外地上学，再回海南的比例就非常低。
县市过多的问题，在台湾也同样存在，台湾面积比海南略大，人口是海南的两倍多。在台湾本岛，此前共有22个县市，最近几年撤并了3个，目前还有19个县市，拟议中还将撤并4个，最终减少到15个县市。由于县市过多的弊端非常明显，台湾政坛提出了各种改革措施，包括陈水扁政府的两都四州两特区方案、宋楚瑜的五都五县方案、谢长廷的六州方案、现任内政部长李鸿源的五大区方案等，基本的方向与海南很多网友提议的海南行政区划调整方案雷同。不管哪一种方案，在方向上大家都赞同，但一旦要具体执行，却都面临巨大的阻力。只有马英九的不太激进的三都十五县（含离岛三县）方案变相得到了部分实现。
说回海南，按照山川形便和流域论，以五指山脉、黎母山脉作为天然分界线，以滨海平原地区为主要的人口聚集区和城镇化区域，以南渡江、昌化江、万泉河等流域为区划主体。兼顾文化和行政区划的历史，历史上海南岛的行政区划主要包括北部的琼州府、南部的崖州府、西部的儋州等，并在明清两朝长期分为13县，比今天的18县市少5个。
再从经济发展的角度，北部需要打造区域中心城市，南部需要打三亚牌，扩大三亚这个品牌的受益面。综合这些因素，适当地进行县市合并是非常有必要的。而最急迫的是，陵水、保亭并入三亚，打造大三亚。另外就是一些内陆小县市的撤并，以及内陆小县城迁移至沿海地区。一方面扩大沿海地区的城镇规模，一方面加强对山区和水源地、热带雨林的环境保护。而随着城市化的发展，海口和澄迈（老城）的城市建成区必将连成一片，到那个时候，一切都将水到渠成。作为一种有预见性的行动方案，有两种比较好的选择，一是澄迈县政府驻地从金江迁至老城，将资源放在最有效的地方，形成以太效应；二是海口和澄迈可以在交界处共建海澄新区，省里的一些重点项目都可以放在这个新区。
原本，在一个市场经济国家，行政区划对经济、对民生都不会产生重大的影响。因此，没有必要过于关注行政区划调整的问题。比如大伦敦地区、旧金山湾区，虽然城市已经连绵在一起，但仍然由多个不同的建制市组成，并没有影响到当地的经济发展。但在中国，政府掌控着主要的经济和社会资源，政府的规划和投资对经济和民生有着重大的影响，而政府的投资和规划，都是按照行政区划来制定的，并且会对外部的竞争者采取排斥多于合作的行动。在这种情况下，行政区划就显得异常重要，这就使得我们不得不来关注行政区划调整的问题。
