[职官]市县分离何时能实现 [复制链接]

所谓的地级市、县级市是从过去的行政区划称谓演变来的。省会市，与地级市不同，高于地级市，可以是副省级，地级市相当于正厅级，县级市相当于正处级。
北京是直辖市，和省会市不一样，要高于省会市，相当于正省部级。
近来，民政部主管行政区划的官员又一次提出了“缩省论”与“废地论”。其行政区划改革的基本设想是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。重点内容包括：通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次。据称，中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案料于2008年完成。
中国的行政区划层级，是在历史上自然而然地逐渐形成的，在20世纪一再出现的“缩省运动”最终都不了了之，就是因为人为的激进改革企图难以冲破由政治、经济、文化各方面因素所造成的阻力和障碍。其实，中国作为世界人口第一大国，地方层级多一点并不奇怪，真正严重的问题是在所有的层级上都设立职能和机构基本类似乃至完全重叠的地方政府。在国外，有些地方层级并不设立一级自治政府，有些地方层级仅有单项职能，有些地方层级仅具有历史文化上的象征意义。全盘打乱中国现有的省、地、县、乡四级行政建制，缩省、废地、并县、虚乡（乡政府改为乡公所），在每一个层级上都将带来震荡与纷扰。如果最后不实行地方自治制度，省、县、乡三级还是保持现有的政府架构，仍然难以避免层次过多、职能不清、机构重叠的弊端。在笔者看来，地方行政区划分为三级还是四级并不是问题的关键，关键是要实行两级地方自治（暨两级地方财政），不设自治政府和财政的地方层级可以设立上级派出机构或下级合议机构，或者发挥若干特殊职能（如设立一级地方法院），或者仅作为一种文化认同和心理寄托的家园象征。

在两级自治体系中，上面一级是地方自治，下面一级是基层的社区自治。现在争论的焦点是地方自治应当设在哪一级：省一级还是自治州、地区行署和地级市一级。我们认为应是后者，并将这一级行政建制恢复原有的名称，也就是在府州一级实行地方自治。理由如下。

从历史上看

秦代建立统一帝国后，最高一级地方行政建制是郡，郡下辖县。从东汉末年到唐代初年，州取代了郡的地位，成为最高一级地方行政建制。唐玄宗开元元年（713年），改京、都所在的州为府，府与州同级而地位高于州。此后，凡陪都和皇帝行在之州均升为府，至唐末全国共设10府。宋代以后不断将大州提升为府，府、州之间的差别逐渐消失。到清代，一部分辖县的州称为直隶州，与府同级而地位略低，不辖县的州则隶属于府，与县同级而地位略高。清末光绪三十四年（1908年），全国设205府，与府同级的地方建制142个，府级行政建制共计347个，1与现在的地级行政建制数目大致相当。许多地级市的辖区，就是历史上同名府州的辖区。这些基本上保持稳定的行政区划已经有上千年的历史了。

唐代在府州之上设立了道。宋太宗至道三年（997年），废道改路，而北方的辽国仍沿用道制，在全国置五京，各为一道。元代在路之上设立了行省。明代改行省为布政使司，清代又改了回来。所谓的“道”、“路”，从名称上看，就不是常设的、固定的行政建制；所谓“行省”，是“行中书省”的简称，也就是说，是常驻中央的中书省临时派往地方办事的机构。

道、路、行省与府州的根本性区别是，后者作为正式的地方行政建制，设有地方行政长官，前者则不是正式的地方行政建制，因而不设地方行政长官。宋代在诸路派驻了漕、宪、仓、帅四监司。漕司是“水路计度转运使司”的别称，宪司即“提点刑狱司”，仓司即“提举常平司”，帅司即“安抚使司”，这四个机构互不隶属，分掌一路的财税、刑狱、义仓市易水利和治安等事宜；而且，监司的官品远低于府州大员。明代在省一级设有藩、臬、都三司，彼此互不隶属。清代在一些省同时设有总督、巡抚、布政使、按察使四位大员，在理论上都直接对朝廷负责。

府州之上的行政区划带有非正规和临时性，变动频繁，在长时期中都没有趋于成熟和稳定，清代许多学者早有批评，并且提出了改制的具体建议。顾炎武主张将省、道、督、抚各官一律裁撤，合五、六县为一郡，实行郡县二级制。县设县令，试任合格者可终身任职；郡设太守，三年一任。中央派出御史巡行各郡，一年一换。2包世臣认为各省设藩、臬二司即可，以下设知府、知县二级。他批评设督、抚及分守、分巡各道“何为者也？谓司不可信，安见督抚遂可信乎？”主张全面裁革。3在清末，康有为等维新人士又提出了“废省”的主张。1888年12月3日，康有为在致曾纪泽的信中说：“今泰西之言治道，可谓盛矣。其美处在下情能达。……得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？其令长以下之官几何？”41895年5月2日，康有为在《上清帝第二书》中，提出了废除省制的初步建议。5在1902年发表的《官制议》中，康有为倡议实行道县乡三级制。道设督办民政大臣，权同巡抚，上达于国；县设民政长官，升位同今知府，下逮于民；乡则为民政地方自治；省与府留为虚名之区，各省设一总督，总督兼领首道督办大臣，节制全省各道督办大臣。

民国元年（1912年）10月，袁世凯政府决定在地方体制上实行“虚三级制”，大体上接受了康有为原先的主张。分全国为四十乃至五十余道。道一面为国家行政区划，又一面为自治团体。设道总监为行政长官，直隶于内务部。设道会、道董事会、道总董为自治机关。每道辖县四十乃至五十有余。县为国家行政区划，并为自治团体，与道同。设县知事为县行政机关，设县会、县董事为县自治机关。每县辖镇若干，乡若干。镇乡纯为自治团体。合若干道为一省。省置中央专使一人，名称另定，专司监督各道。不为自治团体，故无省议会等自治机关。6这时，康有为又撰长文《废省议》，表示自己先前以道为行政至大之区是“一时之权论”，进而主张废省、撤道、存府，“以府为行政至大之区，上达政府，每府立尹，照顺天、奉天两尹之事权体制”。他说：“昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府县二级。其道制可存者，惟边要岩疆耳。”

从政治上看

直到清季之前，省制还不具有头等重要的意义，因为在巡抚的上面还有总督。全国8个跨省及不跨省的总督，十几个巡抚以及边陲地方的将军、都统，彼此之间的关系一直没有厘清，但地方治理和政经改革的重心始终是在总督管辖范围，相当于后来的大行政区。省级建制重要性在清末民初的凸现，主要是基于政治的原因，而不是行政的理由。20世纪前半叶几次掀起省自治运动，都是革新力量以地方独立性作为一种便利的政治武器，来反对保守的中央政权，而不是根据对调整中央地方关系的行政合理性的考量。

梁启超、欧榘甲等部分康门弟子在思想倾向革命的几年中，曾鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著《新广东》一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。……吾广东人，请言自立自广东始。”8康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，表示反对。9在梁启超退缩后，孙中山、戴季陶等革命党人成为省自治主张的主要倡导者。孙中山认为，中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”10清廷将地方自治局限在城镇乡和厅州县两级，不同意在省级建立自治机构，但同意在各省成立谘议局，可视为对革新力量的一种让步。

后来，省谘议局在辛亥革命中发挥了重要的作用，从而奠定了省级行政建制在中国政治中的关键地位。孙中山在听到武昌起义消息从海外回国途中表示，回国后要“组织联邦共和政体”。11革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派，以省区为单位；临时政府组织大纲，由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。12民国建立后，联邦制的思想逐渐消退。是否实行省自治，在原来的革命党人孙中山、章太炎、宋教仁之间也出现了意见分歧。

袁世凯大权独揽后，不仅章太炎等老革命党和孙中山的门徒一起呼吁扩大省自治，连原来反对省自治的进步党人也成了联邦制的鼓吹者。张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”13到1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动再次兴起。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。14联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。15湖南省是联省自治运动的先锋。1920年7月，在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行；同年12月，依照省宪建立了省政府。青年毛泽东曾是湖南自治运动中的激进分子，他于1920年9月至10月，在湖南长沙《大公报》上发表了阐述建立湖南共和国的系列文章，包括：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《释疑》、《再说“促进的运动”》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》、《为湖南自治敬言长沙三十万市民》等；10月10日，他在上海《时事新报》副刊《学灯》发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说：中国之所以至此地步，“推究原因，吃亏就在‘中国’二字，就在于这中国的统一。”“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标，实施新理想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡。”16在国民党掌权之后，中共接过了国民党在野时期所持的省自治主张。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》，主张“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”17在野的革新力量鼓吹省自治，当其在政治上趋于保守，或者上台掌握了权柄，便从行政的角度提出了另外的主张，这几乎成为一条规律。

放弃了十八省分立主张的梁启超为其师傅提出的“废省立道”说归纳了八条理由：1.现制不能保政治之统一；2.缘此而中央施政之范围太狭；3.缘此而财政计划极难善良；4.缘此而弛内阁之责任；5.督抚无责任之道；6.欲免此诸弊而行中央集权，督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教，不得自为政治上的计划，今制之督抚遂成赘疣；7.督抚为国家政务官，辖治之境域较广，规划始能见其大，若仅为地方行政官，行政区域则不宜太大；8.省界为国家主义发达之障，苟将省区改置，则此种结习，不期而自消。18进步党人反对袁世凯独裁时曾提出联邦制的设想，而袁世凯一命呜呼、洪宪帝制推翻后，他们又改变了主张，不仅反对省长民选，而且反对省制入宪，认为有类似联邦制的嫌疑。由此而引发著名的国会斗殴案，并导致制宪的流产。

国民党执政后，出于巩固中央集权和反对地方割据的考虑，既不愿意实行省级地方自治，也不愿意省的辖区太大，因而一再推动“缩省运动”。国民政府成立初期、抗日战争中期和抗战胜利之后，国民党中央和国民政府三次发起动议、做出决定并展开了预先的调研工作，提出了具体的改制方案。商务印书馆于1948年出版了内政部方域司司长傅角今撰写的《重划中国省区论》。傅角今的重划省区方案，建议将全国划分为56省、12直辖市以及2个地方，共计70个省级建制。

1990年代以来，陆续有人提出“中国式财政联邦主义”和联邦制的主张。早在1990年，就有人提出了“区域经济自治”的主张，认为要打破经济改革僵局，必要的第一步是允许和发展区域经济自治，即自治区域内人民对经济制度具有完全自由选择权。各自治区域可以发行货币，确定自己的改革战略，自主对外贸易，有权决定与其他区域的联合或分离。中央政府则将演变为主要职能为协调的机构。当整个中国划分成几十个自治区域后，至少有一个开明成功的经济体制出现的概率要比现在大一统局面状况下要大得多。19这些主张同样是基于政治上的考虑，既用开明的地方政府来冲击和推动保守的中央政府改革。如果中央政府能够主动操盘、率先改革，“区域经济自治”的好处就不一定比得上“建立统一市场”的好处。另外，地方冲击型改革有可能导致类似苏联解体的危险，也是主张将中国的省改造为美国的州的联邦制鼓吹者不能不加以考虑的。政治动力学的研究角度不同于行政效能与合理化的研究角度，把握这一点是非常重要的。

我们在《中国地方自治论》中曾说过：联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”并获得这种竞争所带来的种种好处。因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。在笔者看来，原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的则可以考虑联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一，但没有必要为此而把大陆现有的省都改造为联邦主体。未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

从经济上看

废地（府州），省县直辖，并不是什么新鲜事，而是20世纪中国政界与学界的主流意见，但在实践中屡屡走样。

辛亥革命前夕清廷内阁法制院草拟了外官制大纲十条，其中规定地方实行二级制：“督抚一级，府州县一级。……各道均裁。”21这里的府是与州县平级的府，不是作为县的上级的府。不久，辛亥革命爆发，湖北、安徽、江苏、浙江、江西等南方独立省份随即宣布撤道，府州一律改县，将法制院的改革方案付诸实施。22孙中山与国民党自民初以来一贯主张省县二级制。孙中山手定的《国民政府建国大纲》称：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”联省自治运动的推动者也赞成省县二级制。1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》第一百零一条和第一百零二条规定：“县为省之地方行政区域，并为自治团体。”“县置县长；受省长之指挥监督，执行省之地方行政，及县之自治行政，并同时监督县以下之各自治机关。”当时的北京政府执政者同样赞成省县二级制。1923年10月10日公布的《中华民国宪法》即所谓“曹锟宪法”地方自治章第一百二十四条明确规定：“地方划分为省县两级。”23然而，纸面上的规定并不等于政治生活中的现实。在此后的一段时间里，道制在北方继续存在，南方一些省份也仍然在省县之间设有一级非正式的行政机构。1929年召开的国民党三全大会和三届二中全会，再次明确地方建制按照《建国大纲》的原则，实行省县二级制。但是，不过两年光景，辖区与清代的府（直隶州）大致相当的行政督察专员制度又在一些省份建立起来，抗战期间在全国普及，包括中共统治区。

1954年宪法第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区划划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。”确定一般地方实行省、县、乡三级制，只是在设自治州的地方实行四级制。但次日通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》却开了一个后门：省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关，代表省人民委员会领导若干县、自治县、市。1975年《中华人民共和国宪法》第二十一、二十二条规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。省、直辖市的人民代表大会每届任期五年。地区、市、县的人民代表大会每届任期三年。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。于是，原来属于省政府派出机构的专署摇身一变，成为地区人民政府。1978宪法对1975年宪法既有继承，又有扬弃。一方面，像前者一样在第二章第三节“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”中写进了地区建置；另一方面，在地区一级不再设立作为地方国家权力机关的革命委员会。第三十四条规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”派出机构的名称与“文化大革命”前有所不同，由专员公署改为行政公署。1982年宪法仿照1954年宪法，对地区建制不置一词。有关的规定重新放到了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中。这样一来，地区建制重新由一级地方政府变为上级政府的派出机构，由实级变回到虚级。1982年全国尚有170个地区行政公署（盟），经过二十年的演化，现在所剩已经寥寥无几，绝大部分通过改为地级市建制，实现了曲线实化。省、地级市（自治州）、县（县级市）、乡（镇）四级地方政府的普及，已在事实上取代了现行宪法所规定的三级制地方政府架构。

如果说民国时期设立行政督察专员制度的主要理由是军事、治安方面的需要，那么共和国时期地级行政建制由虚变实的主要推动力量则是经济因素。

根据1958年4月下发的《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》，为了“地方工业和科学文化事业发展的需要，兴办适合于专区管理的企业，建立中等技术学校和工业、农业和科学研究机构”：“为了使工农业便于相互支持，共同发展，每一个专区应有一个工业城市作为经济、政治和文化中心。为此，各省自治区可以根据具体情况，将省、自治区直辖的若干中等城市委托专区领导，并相应地对地委和专署的领导成员作适当的调整”。24简单地说，就是为了适应中国工业化的需要。

1981年11月30日、12月1日，国务院总理赵紫阳在五届人大四次会议上作题为《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的政府工作报告。他把“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”列为“我国经济体制改革的基本方向”之一。251982年11月30日，赵紫阳在五届人大五次会议上作《关于第六个五年计划的报告》，指出“要注意发挥城市的作用，特别要注意发挥大中城市在组织经济方面的用。……要以经济比较发达的的城市为中心，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。这是改革的方向，需要有领导、有准备、有步骤地通过试点，积累经验，逐步实施。”26根据上述改革思路，1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。《通知》指出：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展，这是我们改革的基本目的和要求。主要办法是，实行地、市合并，由市领导县。”27这次改制的思路比1958年那一次有所进步，就是明确了要以推进中国城市化和城乡结合为目标。中国工业化、城市化的自身逻辑，成为“废地论”屡屡受挫的潜在经济背景。

中国是一个地广人多的大国，这就决定了既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，使之成为相应地域内经济发展的“增长极”，用它们来容纳大部分的进城农民。中国现有2000多个县级行政建制，在每个县的县域内建成一个大中型城市，显然是不可能的；在一个省的行政区域内，则需要同时形成10—20个经济“增长极”，由省级行政单位去统一管理，必然顾此失彼，显然也不适宜。这就使得地级行政单位的地位与作用突显了出来,所以说市县分离何时还需要相当长的一段时间 。

不敢苟同

已经到2008年了，看到年底能不能完成。
政区要变动可不是一件容易的事。

请沙漠王子回答是否原创。

早就该撤消地级市了！

引用第6楼无形于2008-06-25 16:04发表的  :
请沙漠王子回答是否原创。

“据称，中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案料于2008年完成。 ”

据此推断，非原创。