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曹瑞泰一、背景 日本的地方自治是根據其憲法第八章地方自治第九十二條「關於地方公共團體之組織及其營運事項，基於地方自治之宗旨，以法律定之。」，加以具體化的制度。主要內涵是將地方的行政管理委託給地方公共團體（即地方自治體）[1]，並以基於地域居民的意志處理、排除國家干預為原則。亦即必須發揮其憲法指涉的「地方自治之宗旨」，從國家中建立某種獨立程度的地方公共團體（「團體自治」），以及基於居民的參與及意志來運作該地方公共團體（「居民自治」）的兩項要素。然而，戰後至二十世紀終了，其中央政府仍以「財源」來綁住地方自治體的行政作為，因為日本地方自治體的主要歲入項目為地方稅與地方交付稅、國庫支出金、地方債等。其中只有地方稅是由地方自治體自行徵收的自主財源，[2]約佔地方總收入的三成左右；而地方交付稅、國庫支出金、地方債等則是來自中央的依賴財源，且約佔地方總收入的七成左右。此等地方自治團體難以自給自足的失衡財源結構，又加上來自中央機關的「機關委任事務制度」，猶如兩隻大螃蟹腳箝制住地方，讓地方與中央的分權失去了平衡，成為中央集權下的地方自治。 1993年自民黨長期政權結束之後，原本一黨獨大的穩定結構崩解，政黨競爭與資源爭奪搬上台面；而且近年來日本的國家財政困難，難以維持中央集權體制，加上「中央集權型行政系統的制度疲乏」、「為因應國際社會變動之需求」、「為緩和國家資源極端集中於東京一處的錯誤現象」、「為維護與促成獨特的地域社會」、「為因應高齡社會與少子化社會」等五項要因的促成下，[3]日本政府終於啟動地方分權的相關改革。 二、地方分權改革 戰後的日本在推動政策或改革時，有著專業嚴謹且依法行政的傳統，必先經過長時間的諮詢、審議等，以擬出方針、施行大綱與步驟，並先行為即將推動改革的相關法律與措施建立基礎法源，以做為修法或立新法的法定依據。所以地方分權改革於1995年就設置「地方分權推進委員會」等組織，並於2007年制定為期3年的〈地方分權改革推進法〉的限時法，做為推動地方分權法源相關作為的法源，並據以擬定基本方針、推進計畫，及設置地方分權推進委員會等。並逐步建構與修正地方分權改革所需的相關法律，亦即統稱〈地方分權關係法律〉。 2000 年4 月〈地方分權關係法律〉公布施行後，地方分權的相關改革即正式展開。而且為了進一步提高地方自治體的行政效率、健全地方財政，解決中央與地方的權、財失衡問題，2004年起更推動「廢除中央對地方的補助金、廢除中央給的地方交付稅，以及中央稅源移讓給地方[4]」等的三大財政改革，亦即所謂的「三位一體改革」。[5] 由於地方分權最大的目的在於強調行政、財政營運的效率化與素質的提升，因此地方公共團體被中央政府嚴格地要求要以「最少的經費」獲得「最大的效果」。所以隨著地方分權改革的推動，地方公共團體的許多業務也開始進行委託民間或民營化，但仍未能有效解決行政資源配置不均與財源不足等問題。 日本的地方行政區分為「都、道、府、縣」與「市、町、村」[6]二個層級。市町村為都道府縣層級轄下的行政區，是最接近地方居民的基礎地方自治體，提供與居民生活息息相關的行政服務。但是市町村自治體的規模卻有極大的落差，例如神奈川縣的橫濱市的人口超過350 萬，而隸屬於東京都的青島村卻僅有175人。[7]由於市町村之間的規模大小差異甚大，因此各個市町村的行政、財政等能力的落差亦大，而且小規模市町村中每一居民所分配的行政成本也過高。然而，地方分權改革所帶來的行政、財政權限的移轉與下放，也無法改變落差甚巨的情況，只能期待透過推動市町村合併，將小而零散的地方自治體調整為較大規模地方自治體，以建構出具有承受下放權限能力規模的地方自治體。 三、市町村合併 日本的市町村合併從明治時期以來就持續地進行著。現今，一般所泛稱的「市町村合併」，其實是地方自治法第七條所規範的地方自治體的廢置分合以及境界變更事項。所以根據〈地方分權關係法律〉[8]修正的〈地方自治法〉與〈市町村合併特例關係法〉規定，必須製作「合併基本計畫」與設置「合併協議會」，亦得設置提供首長諮詢與向首長陳述意見的「地域審議會」，以確保市町村合併順利運作且均衡發展，因此進行合併計畫的市町村也依法允許發行市町村合併特別「地方債」以及設置「合併特例區」，以為因應。[9] 2010年3月經過10年左右的合併過程，原有為數3,232的市町村（1999年3月），變成為786市、757町、184村，總計有1,727市町村，[10]被稱為「平成大合併」。此次的市、町、村合併在2010年告一段落，[11]也有相當大的進展，但是地方自治體合併所帶來之弊病卻也開始逐漸浮現，其中最明顯的仍然是人口向大都市集中所衍生的相關問題。亦即長久以來人口往都會集中等的都市化現象，並不因而停止，反而有加劇的現象。[12] 歸納日本市町村合併的利弊相關論點如下，優點包括：1. 因地方公共團體規模擴大，提升政策形成能力與效率化。2. 因行政服務效能提升與財政規模擴大，促成重點投資規模擴大。3. 因公共設施的建設更有效率以及中心市街地區的活性化，使得人口增加。4. 使用效率高的地區繼續提供相對較好的行政服務。5. 因公務員人數減少，減輕人事費用的負擔。6. 議員、行政首長數量減少，減輕財政負擔等。 缺點包括：1. 裁減公務人員與居民接近的地方公共團體處所數量，導致行政服務量能低落。2. 行政資源過於偏重在重點中心市街地區。3. 公共設施整併所帶來便利性的減少。4. 中心生活區域以外周邊地區人口的減少。5. 議員人數減少，導致地方民意難以反應等。 四、邊緣化問題 整體而言市町村合併措施雖然提升行政服務、減輕財政負擔、提高政策形成能力等，但是合併所導致人口向中心區域集中之情形，也使得周邊地區的地方自治體抱持著強烈的危機感。地方向中央政府提出「恢復並增加地方交付稅」的聲音愈來愈大，特別是位於非都會區或邊緣區的地方自治體，強烈希望透過中央政府的地方交付稅，來保障財源與調整財政等。 亦即不僅原有國家社會資源極端往東京一極集中的現象未能趨緩，以及關西地區核心的京都、大阪、神戶三都區域為本州島中南部及四國、九州島民眾集聚與移住的主要地區的趨勢不變之外，另加上高速新幹線等交通建設等持續擴展，一日生活圈的範圍愈來愈廣，使得非大都會區的地方型都市（甚至包含觀光勝地）雖在交通運輸面向獲利，與其他區域的交流更為方便，也便利較多的人潮往來，但相對也造成商旅人潮當日往返，不再停留過夜、消費額降低的負面影響；而且非大都會與鄉村地區的地方型經濟活動條件遠遜於大都會地區，更順著交通便利之勢，向外流失不少人力與資源，地方產業空洞化的現象也日益嚴重。 再者，根據研究資料顯示，人口集中的大都會地區，其出生率普遍低於其他地方都市與鄉村地區，但因移往大都會區的人口仍然持續增加的結果，反而出現許多高出生率地區的人口增長率低於低出生率地區人口增長率的反諷現象。（總務省2009年人口統計資料）人口往市街中心地、地方都市、大都會移動的結果，造成地方自治體之間稅收金額的差距擴大，使得不同地方自治體提供給居民的社會福利等行政服務水準的落差持續擴大。社會福利水準高的地方自治體，其人口更加集中，稅收也會更加豐富，而朝向更具便利性與吸引力的都市發展；而社會福利水準低落的地方自治體，由於人口減少導致稅收減少，不僅使市民的福利服務更形低落，也會導致地區基礎公共設施的荒廢，而陷入吸引力逐漸向下墜落，乃至喪失。[13]亦即也無法避免邊緣化的現象發生。 由於經費與資源有限，合併後管轄區域擴大的市町村，其等的發展建設計畫幾乎均以人口集聚的居民主要生活圈為對象，不僅各區域無法均衡、甚至無法涵蓋所管轄的全區域，市町村建設發展計畫照顧不到區域所衍生的基礎公共設施不足、荒廢或醫療介護能量低落等等的負面影響，甚至比未合併前的程度更大。例如：繁華的市街核心地因地價與物價高漲，使得居民逐漸向外圍地區移轉，形成核心地域居民空洞化；不僅如此，除了繁華核心地與其外圍人口集聚的居民主要生活圈之外，為了生活方便，許多居民也會搬到便利性較高的幹線道路或鐵道沿線居住，此等住宅地區的開發情況就如同被蟲啃過的葉子，只沿著幹道開發出齧齒狀地帶一般。[14]而為提供生活居住使用的電力、水道、街道、公園、路燈等公共設施則變成無計畫地從後追趕補上，使得居住環境陷於惡性循環的負面窘境，甚至也因此導致了農地或自然環境的荒廢。而非觀光或特定產業區且距離繁華核心地偏遠的地區，不僅建設計畫疏於照顧，居住人口也日趨稀疏，成為過疏地區。亦即從都市核心向外，發生了無計畫、無規則、無秩序的開發擴散以及地域過疏化的現象。 五、過疏化對策 面對都市化等所導致的地域過疏化問題，日本在1970年即制定「過疏地域對策緊急措施法」，以為對應。之後約十年間隔，陸續更新為「過疏地域振興特別措施法」、「過疏地域活性化特別措施法」，2000年則制定「過疏地域自立促進特別措施法」，以做為過疏地域的十年期對策。過疏地域自立促進特別措施法主要是提供各都道府縣制定相關法案以及中央政府提供補助等特別措施的法源，內容除了維護及提振醫療、教育等生活基礎設施與振興地方產業之外，並尊重地方特質與創意，振興地方產業、確保交通與資訊流通、提高社會福利安定居民生活等；且輔以建構美麗景觀、豐富特色文化，促成具有豐富特色的地方社會，以及配合主幹村落的重整與育成合適規模村落等措施，促成地域社會的再生等。此外，促進降低成本、維持與使用現有基礎設施的「整合型市區建設（コンパクトなまちづくり）」，就是許多地方公共團體採用的建設發展計畫。計畫中著重發展繼承型的中小企業，並輔導發展向來屬於市場外緣，且多由地緣、血緣連結供給的育兒、家事、介護等「生活支援服務產業」，以求朝向自立與永續方向發展。然而，前述相關措施雖然產生了些許正面效果，但就長期觀察的結果卻並未明顯有效地改善非都會區邊緣化的諸多現象，而近年推動的平成大合併甚至讓相關問題更為深刻，尤其是財政惡化的核心問題。 2009年政權輪替民主黨上台後，強調「地域主權」，主張「藉由中央官僚體制的解體與重組，確立地域主權」。相關政策包括：「於行政刷新會議全盤整理國家事務與國營事業，移轉地方公共團體能夠對應承擔的權限與財源」、「藉由交付金制度，使財源運用更有效率；由於地方不用再向中央申請補助金，因此削減中央發放補助金所需的經費與人事費」等數項。期能有效解決地方分權，尤其是市町村合併後所衍生的諸多問題。雖然由人氣部長蓮舫所主導的行政刷新會議，屢屢挖掘出國營事業或公務組織等的預算浪費作為，大大地節省了國家的荷包，不僅對財政的調節有所助益，也獲得人民的普遍讚揚。但實質上仍補不了國家財政的缺口，對改善非大都會區，尤其是邊緣市町村地方自治體的營運、服務、建設與發展，並沒有明顯的助益。 六、結論 根據上述分析可以從日本的地方分權市町村合併的過程與結果，歸納出下列主要的負面發展面向：1.行政服務與社會福利差距擴大：人口數量多且集中的自治體與人口數量少且分散的自治體其行政服務與社會福利的效能差距將持續擴大；尤其同一個自治體內核心生活區與邊緣區的行政服務與社會福利的效能落差，有可能急遽且明顯地擴大。
2.朝向「集聚與分散」兩個極端方向發展：人口愈來愈往都市集中，特別是大都會地區集中，但從都市或核心生活區向外，則逐漸呈現無計畫、無規則、無秩序的開發擴散，乃至地域過疏化的現象。3.都市空洞化：從高物價高房價等導致都市核心居民空洞化，到邊緣城市因交通開發與資源落差等因素而使其人口、產業等逐漸被大都會吸納，使得邊緣城市整體空洞化。4.地方自治體的都市建設發展計畫或市町村建設發展計畫無法涵蓋全區，使得核心區的服務與建設落差，持續擴大。相對的也有以下幾個主要的正面經驗可供參考：1.政策推展過程，專業嚴謹且依法行政：政策推動必先經過長時間的諮詢、審議，以擬出方針、施行大綱與步驟等，並先行為即將推動改革的相關法律與措施建立基礎法源，做為修法或立新法的法定依據。2.依法制定計畫與設置對應組織：市町村合併必須制定「合併基本計畫」與設置「合併協議會」，亦得設置提供首長諮詢與向首長陳述意見的「地域審議會」，以確保市町村合併順利運作且均衡發展，因此進行合併計畫的市町村也依法允許發行市町村合併特別「地方債」以及設置「合併特例區」等以為因應。3.過疏地域對策：制定「過疏地域自立促進特別措施法」做為各都道府縣制定相關法案及中央政府提供補助等特別措施的法源，以支援與強化過疏地域的再生與發展。並發揮運用地方的整合型市區建設計畫，著重發展繼承型的中小企業，輔導多由地緣、血緣連結供給的「生活支援服務產業」，以求朝向自立與永續方向發展。 近十年來日本積極推動地方分權市町村合併等改革，期能提升地方的國際競爭力、有效解決中央與地方權財不均、地域發展不平衡等問題，但國家整體財政惡化以及整體人口高齡少子化導致人口減少的事實，仍無改變，導致前述推動地方分權的三位一體等財政改革也未能落實，反而是市町村合併工程已告一段落，結果是使非都會區的地方自治體，尤其是過疏地區的行政服務與建設發展等落差情況日趨嚴重。所謂的「巧婦難為無米之炊」一詞，實為此等情況的最佳寫照，雖然如前述般制定了許多相關法規與振興對策，但至今仍未見到能夠徹底解決非都會地區邊緣化的有效方法。 根據內政部長江宜樺表示，我國的國土空間發展策略為「一點多心」，並朝「三大生活圈」及「七個發展區域」方向前進，對照日本經驗將很可能在一點多心與三大生活圈之外，產生區域建設發展不均衡與邊緣化、過疏化、乃至荒廢化等問題，值得吾等重新思考應對方向與對策。所以跳脫國際主流思維，將絕大多數的資源配置於大都會與大企業的迷思，加強支援我國遍佈各地的中小企業，振興且帶動地方發展，或許能再走出台灣全面的繁榮與發展。 參考文獻：三田清編（2005）《概説 現代日本の政治と地方自治》，学術図書出版会。大原光憲（1975）《都市自治の革新》，中央大学出版部。大森彌、佐藤誠三郎編著（1986）《日本の地方政府》，東京大学出版会。大森彌（1998）《現代日本の地方自治》，放送大学教育振興会。小原隆二（1993）〈日本の地方自治の歴史〉，西尾勝編，《21 世紀の地方自治戦略１巻 自治の原点と制度》，ぎょうせい。中邨章（2003）《自治体主権のシナリオ ガバナンス・NPM・市民社会》，芦書房。加茂利男（1977）〈戦後政治史における革新自治体〉，自治体問題研究所編，《地域と自治体 第７集》，自治体研究社。北村喜宣（2004）《分権改革と条例（行政法研究双書；19）》，ぎょうせい。地方自治制度研究会編（2006）《Q&A 地方自治法 平成18 年改正のポイント》，ぎょうせい。西尾勝編著（2005）《自治体改革第5 巻 自治体デモクラシー改革-住民・首長・議会》，ぎょうせい。村上弘（2000）〈日本の地方自治と政策発展〉，水口憲人、北原鉄也、秋月謙吾編著，《変化をどう説明するか 地方自治編》，木鐸社。村上順（2003）《日本の地方分権》，弘文堂。岡本全勝（2004）《新地方自治入門-行政の現在と未来》，時事通信社。松本英昭（2005）《要説 地方自治法 新地方自治制度の全容》，ぎょうせい。原田尚彦（2004）《新版 地方自治の法としくみ》，学陽書房。高木鉦作（1986）〈戦後体制の形成〉，大森彌、佐藤誠三郎編著，《日本の地方政府》，東京大学出版会。野崎孝男（2010）〈從日本地方分權的實施看21世紀的分權改革之展望〉，中華大學研討會論文。野崎孝男（2006）〈地方議会の現状と制度の運用について-制度の有効活用による議会改革の可能性〉，《自治総研》335，地方自治総合研究所。新藤宗幸、阿部斉（2006）《概説 日本の地方自治》，東京大学出版会。新藤宗幸（1999）《地方分権》，岩波書店。磯村英一、星野光男（1990）《地方自治読本》，東洋新報社。総務省2009人口年統計資料，「住民基本台帳に基づく人口・人口動態及び世帯数」。磯村英一、星野光男（1990）《地方自治読本》，東洋新報社。（本文僅供參考，不代表本會立場）
[1]日本憲法裡的「地方公共團體（local self-government）」一詞，與「地方自治體」（local government）是同義詞，均指「地方政府」。雖然指稱對象相同，但卻被許多專家學者與官僚們認為地方公共團體有偏向中央集權的內涵。所以，從推動地方分權改革的1990年代中期起，帶有地方政府積極自主意涵的「地方自治體」一詞遂被廣為使用。[2] 地方稅主要有包括房屋稅、土地稅等的「固定資產稅」與包括登錄的居民與企業須繳納給地方自治體的「住民稅」等。[3]〈地方分權推進委員會中間報告〉，日本內閣府網頁，2010年12月5日檢索，<http://www8.cao.go.jp/bunken/bunken-iinkai/middle/index.html>[4] 稅源移讓是指將原屬中央稅的所得稅二成或香菸稅（即我國的煙品健康捐）等，移讓給地方。[5] 三位一體改革美其名是為了結合推動地方分權、提高國家與地方的行政效率、以及健全財政的三大改革，但實際上就是欲解決中央與地方財政配置相關問題的改革。[6] 若要更為明確，則需加上東京都的特別區，稱之為「市、區、町、村」。[7] 東京都的青島村是日本最小的公共團體。[8] 此所謂的〈地方分權關係法〉原文為〈地方分権一括法〉，為〈地方分権の推進を図るための関係法律の整備等に関する法律〉的簡稱。是以地方自治法為主，有關修正地方分權的相關法律，故不以獨自的項目存在，是475項法律的修正法。[9] 地方自治法第二百五十二條第二款第一項與市町村合併特例關係法第三條等。[10] 若加上東京都的23個特別區，總數達1,750個。[11] 1989年明治維新時期將原有的71,314個基礎自治體改制為15,859個市町村，稱為「明治大合併」。1898年之後市町村的合併雖未有短時間內的大數量合併，但並未停止，直至1945年市町村的數目減為10,820個。1953年至1961年根據町村合併法與新市町村建設促進法，將9,868個市町村基礎自治體減少為3,472個，稱為「昭合大合併」。所以此次明治維新以來市町村基礎自治體的第三次大合併，也被稱為「平成大合併」。[12] 非大都會，經過合併與調整後的新市町村行政區，其等邊緣區居民也有往人口集中、公共設施較好的核心區集中的現象。[13]舉例而言：介護保險費各地的差距約為2.8 倍，（坂東市只要2,300 日圓，而田川市卻要6,456 日圓）；水費差距甚至達到約9.1 倍（富士河口湖町只要700 日圓，但羅臼町卻高達6,360 日圓）。[14] 由於交通建設與住宅需求等關係，許多農地與林地所有人會將土地分割賣掉，更惡化了非都會區或居民主要生活圈之外的區域發展。
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