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[宏观区划体系]共识网:联省自治?郡县制? [复制链接]

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只看楼主 倒序阅读 0 发表于: 2013-09-19



李少魁:联省自治?郡县制?


发布时间:2013-09-11 15:47 作者:质研斋 字号: 点击:3655次

  ——与郑永年先生商榷《行为联邦制》

  新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年先生,是持久关注中国改革的著名学者,也是笔者长期研读、学习的著名学者。郑永年先生2013年初推出“积20年功力”的巨著《行为联邦制》,成为一道政改理论的靓丽风景线。
  郑永年的四个立论
  (1)从中央-地方关系中寻找改革的动力,早已经成为中国改革的定律。改革开放以来,中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。
  (2)中国的改革往往是首先从地方开始的,先在各个地方开始实践,然后通过适当的“顶层设计”,把地方经验提升成为国家政策,继而推广到全国。
  (3)中国的地方领导人是最具有改革动力的.
  (4)在实际操作中,中国地方政府所享有的权力,要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。
  这四点,前三个都会认可,第四点,笔者跑得国家少,不知道实情,不敢苟同,只是知道美国各个州的立法权很大,州与州之间的法律条款可以打架,例如同性恋、例如堕胎等等,有行有止。中国大一统,省与省之间可没有法律条款对着干的,顶多是社保不能出省之类的差异。
  “行为联邦制”的三个条件
  在此基础上,郑永年先生认为“中国的高速经济发展和实际上存在的联邦主义结构是相关的”,也就是判断中国的“行为联邦”已经是一种存在,所以主张,一个国家能被称为“行为联邦制”,需要满足下列条件:
  第一,政府体系是分层级的,如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。
  第二,各级政府间的放权已经制度化,使得中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省,并改变各级政府间的权力分配。
  第三,省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人,在某种程度上也是政治事务的主要责任人,具有相当的自主权。
  在此,我只想强调两点,一是郑永年先生是以“政策不出中南海”现象为依据判断认为“中央政府很难单方面地将自己的意志强加于省”,似乎有一点不靠谱。二是中国除了中央财政,哪一级省市政府编制赤字预算?而美国哪一个州、县敢缺少赤字预算?再比一比中国有哪一个省市发生过破产危机?而美国曾经有多少个州、县曾经频临过破产危机?
  郑永年先生认为,“尽管中国从理论上说属单一制国家,但地方政府拥有着实际上远较其它政治体系更大的法律权力”。 问题是与谁比?与美国地方州比吗?中国哪一个省市有超越中央的独立司法权?例如劳动法、婚姻法?连一个异地高考和异地劳保互认都不行。把“上有政策下有对策”的中国特色曲解为“更大的法律权力”,似有一些误判。
  存在事实上的“行为联邦制”吗?
  不可思议的是,郑永年先生认为中国事实上已经存在着“行为联邦制”并且“为中国的经济发展做出了巨大的贡献”,这是不是有些许武断?把县域经济、区域经济的建设成就划归“行为联邦制”,是不是有一点生搬硬套?
  同样的偏差,也出现在基本国情的判断上,郑注意到,“富裕的省份因为经济实力强,常常抵制中央的政策倡议;而贫穷的省份因为财力不够,常常难以有效地执行中央政策”。笔者认为,恰恰这方面是举国体制,做得最好。例如支援西部大开发;例如对口援藏、援疆;例如对口救助汶川地震灾区重建,等等。中国的中央集权制实际上最忌讳地方主义,中国根本没有“行为联邦”生存的政治空间,包括80、90年代的地方经济诸侯刚刚露头,中央就立即实施分税制,将财源果断收回中央。

多数人一生三件事---自欺、欺人、被人欺
一个人炫耀什么,说明内心缺少什么。
一个人越在意的地方,就是最令他自卑的地方。
人生在世,幼时认为什么都不懂,大学时以为什么都懂,毕业后才知道什么都不懂,中年又以为什么都懂,到晚年才觉悟一切都不懂。------林语堂
只看该作者 1 发表于: 2013-09-19
李少魁:联省自治?郡县制?(2)发布时间:2013-09-11 15:47 作者:质研斋 字号:大 中 小 点击:3658次
  郑永年认为,“首先是因为地方的改革创新缺乏法律的保护,‘行为联邦制’不同于欧美国家的联邦制。”笔者对于这句话的逻辑关系有一些疑惑:如果“地方的改革创新有法律的保护”,是不是“‘行为联邦制’就等同于欧美国家的联邦制”了?对于郑永年先生将中国改革开放35年以来崛起的县域经济、区域经济划归自己设计的的“行为联邦制”,让人实在有一些无法认同。



  从郡县制到行省制



  首先回顾一下,自秦统一六国以来两千多年的行政制度沿革:



  秦废除分封制、在超大规模领土上,创建两项重大的新型国家制度,一是中央集权的帝制,二是郡县制,颁行天下。在两千二百多年前,这无疑是革命性的制度。但是,秦二世而亡的一个重要原因是只有顶层制度设计,没有填充郡县制的人力资源,拿武将去填充,等于是军政府,摸石头过河。所以汉承秦制的同时,恢复同姓王分封制,与郡县制并行不悖,而人力资源问题依靠民主推选制——“举贤能”加以解决,结果是分封制嫌郡县制碍事,没完没了打架,同姓王也没完没了造反,末期再次亡于诸侯王割据,导致第一次的合久必分。



  闹腾到隋朝,分久必合,首先弥补郡县制度设计的缺陷,着力于解决人力资源的新途径——创建科举制度,这是在民主制“举贤能”基础上建立的面向全社会征集人才的公平竞争机制,至唐朝完善为文官选拔制度,成就人才辈出的大唐盛世。人力资源的瓶颈总算是解决了,但是中央政府到郡县中间的巨大真空,终使大唐又一次灭于藩镇割据。



  到金元两代,中央到郡县之间巨大空间,“开始有行中书省。中书省是当时中央的宰相府,一般称为都省。行中书省是由中央宰相府(都省)分出一个机关驻扎在外面。”“行中书省正名定义,并不是地方政府,而只是流动的中央政府”(钱穆《中国历代政治得与失》1952)。



  元、明、清、民800年至今 中国没有联邦制基础



  这是“中央集权制-郡县制”这一演进逾千年制度的最后一次补充设计,其意义在于(1)郡县制得以完善、功能齐全,致使分封制被边缘化;(2)“中央集权制-行省制-郡县制”构建出一座完整的金字塔政治结构;(3)这一结构引导中央集权制进入“稳态均衡”,铸就了元、明、清、民至今连续800年的大一统,成为秦制以来两千多年间反反复复“合久必分 分久必合”历史进程中,大一统时间最长的周期。历史学家已经有比较精确的统计:



  美国是“滚雪球式”的联邦制



  在这样“稳态均衡”的框架中,或许是过去有人讲的“超稳定结构”中,寻求“双主体法权”,寻求“行为联邦”,可以说不现实。



  “行为联邦”首先是把行省制当做分省制看待了,以为是顺理成章可以学习美国的联邦制做法,岂不知美国的国家体制,起源于13州,先有州,后有合众国,再后有50州,是从小规模国家“滚雪球”到超大规模国家的。美国与中国的路径相反,总不可能让两千多年中国的国家体制,合久必分,照着二百多年的联邦制重新洗牌吧?



  客观上存在着县域经济、区域经济,而且中国经济发展的活力确实蕴藏在区域经济之中,这并不意味着是“联邦制经济”,更不可能意味着是已经实施了“行为联邦制”的政治基础。



  联邦制对于中国,其实并不陌生,就是联省自治。辛亥革命时期就是搞的联省自治,“武昌首义,十数行省,宣告独立。对于满清,是为脱离;对于各省,是为联合,蒙古、西藏意亦同此。”(孙中山《临时大总统就职演讲》)很快几个月,就被袁世凯瓦解。后来,袁世凯称帝,联省自治运动再次兴起,倒袁成功,北洋政府组阁,联省自治也就偃旗息鼓。在此,还必须提醒国人,第一次联省自治运动虽然曾一度成功,同时也出了一个中华民族最不愿意看到的“副产品”:



  在沙俄操纵下,喀尔喀蒙古(外蒙古)首席大活佛八世哲布尊丹巴宣称:“今内地各省,既皆相继独立,脱离满洲。我蒙古为保护土地、宗教起见,亦应宣布独立,以明万全。现已由四盟公推本哲布尊丹巴呼土克图,为大蒙古独立国大皇帝,不日即当御极”,从而迈出外蒙古独立的第一步。(李含章《“水牛年文告”:一份被误读的文件》西藏研究 1999)



  事实上在90年前,在广东,又有人与孙中山先生争拗过,主张“联邦政府与各构成单位(州、省、邦)之间的权限划分由宪法严格规定,联邦政府的权力由各构成单位授予,双方之间没有上下级关系,联邦政府管理国防、外交、统一大市场等与全国民众密切相关、需要集中管理的事项,其它事项由各构成单位自行管理。世界上大国几乎都采用联邦制。(陈炯明《中国统一刍议》)



  其实,前苏联解体之后,为了解而不散,立即搞了一个“独立联合体”,希图维护苏维埃联盟的一个框架。今天我们回头看,这个独联体框架,所剩几何?



  所以笔者主张,“行为联邦制”慎行。元、明、清、民至今800年的大一统,早已经形成路径依赖,眼下并没有合久必分的内需拉动。尽管民国初年联省自治一度呼声甚高,十几年便销声匿迹,况且今日乎?!与其煞费苦心仿制联邦制,何如思考司马迁的“郡县治则天下治”?何如思考金耀基的“行政吸纳政治”?



  郡县治——“司马迁理想”



  自古天下第一难题乃“郡县治”。两千二百年前秦始皇嬴政设计“郡县制”,是为了确保“千古一帝”的新型帝制,但未能实现,秦历二世而亡;同样,西汉司马迁提出“郡县治,天下无不治”,一方面是对秦制的全盘肯定,一方面也是为汉祚长长久久寻求一条途径。同样,汉朝也未能实现“千古一帝”梦想延续到今天。故而我称之为“司马迁理想”。



  历朝历代的开国皇帝,在调动全部智慧力图实现“千古一帝”的梦想的同时,也都是调动全部智慧希图践行郡县治以实现“司马迁理想”。可惜历朝历代皆未能梦想成真、也未能践行理想,遂形成天下第一难题。



  天下第一难题之难,难在“山高皇帝远,剖竹守沧海”。秦始皇以降18次改朝换代,动乱皆从乡县起。有史为证:“山高皇帝远,民少相公多。一日三遍打,不反待如何?”(这一首《树旗谣》是元末农民领袖方国珍在浙江起义时的口号)

多数人一生三件事---自欺、欺人、被人欺
一个人炫耀什么,说明内心缺少什么。
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人生在世,幼时认为什么都不懂,大学时以为什么都懂,毕业后才知道什么都不懂,中年又以为什么都懂,到晚年才觉悟一切都不懂。------林语堂
只看该作者 2 发表于: 2013-09-19
李少魁:联省自治?郡县制?(3)发布时间:2013-09-11 15:47 作者:质研斋 字号:大 中 小 点击:3661次


  郡县治VS联邦制



  在中央集权制与地方自治之间寻求一种平衡,确属不易,“几千年的皇帝打倒了,政治变了新花样,但无论如何,不得不先求国家之统一。要求统一,便要中央集权。但中央威信如何能建立,这就成为辛亥以来政治上一个大问题。我们若拿不出一个为全国人民共尊共

信的东西来,这工作自会感觉到困难。而且建立中央,同时又须顾及地方,这不是更困难了吗?”(钱穆《中国历代政治得与失》)。



  近年来,超大规模国家治理问题成为许多学者关注的领域,颇多著作、文章问世,海外首推《行为联邦制》,国内首推《公天下》,其中尤以吴稼祥先生的超大规模国家治理,有历史纵深、有系统、有创建。确实,这是一个新视野。问题在于,我们如果总是趴在中国地图上,总是俯视着偌大的版图去想方设法治理,就只能看见分而治之的“多中心”、“双主体”、“行为联邦制”等等设想。超大规模国家现象,并非过去没有人注意;联邦制设想,亦早已有之。一百二十年前的岭南青年学者康有为,多次赴京,用脚步丈量大江南北,深知大国治理不易,强烈主张学习西方的联邦制,但不能以行省联邦,而是郡县自治。



  一百多年以来,联邦制、联省自治、分而治之的呼声一次次响起。或许,我们应该听一听哲学家的劝告,“通往新发现的唯一且真实的旅程不在于寻找新的风景,而是拥有一双新的眼睛。”(【法】马塞尔?普鲁斯特Marcel Proust)。



  假如,我们将习惯于俯视地图的眼睛,换成看横切面的眼睛,去观察“中央集权制-行省制-郡县制”的金字塔,会不会另辟蹊径,“通往新发现”呢?



  假如,我们汲取大清国和沙皇俄国“中央王朝,国家是唯一试错主体”的历史教训(萧功秦《危机中的变革》2011),把试错主体下移到繁若星辰的县治,搞一个升级版的“郡县治则天下治”,会不会另辟蹊径,“通往新发现”呢?



  “郡县治”解决方案:经济智慧 + 政治智慧 + 县治的“行政民主化”



  当今社会,处于大转型时期,矛盾重重,利益纠葛,弊端纵生。经济改革空前巨大奇迹般成功,政治改革如何转型?切时弊者众,建言者少,献策者寡,实践者无。包括国内外一些杰出的献策者,可以在理论上引经典据、广谈博论地提出超大规模国家“双主体”、“多中心治理”,提出大国的“行为联邦制”,却无从实践也无法验证。这是当今社会一道相当尴尬的难题。



  上世纪80年代总设计师邓小平曾经提出过雄心勃勃的基层政治改革计划,从村民自治开始,向县级选举自治过渡。其实质也是主张“郡县治”。



  今天,当我们重提“郡县治”,主张“郡县治则天下治”,主张政治体制改革的试错主体由国政下移县政,怎么才可以不重蹈历史覆辙?怎样去实现“司马迁理想”呢?唯一选择,是我们的智慧必须超越古人!



  这本书的上卷将“三来一补”做为改革元年的“第一块石头”,实际上也是当年广东的首席执政官以顺德县为试点,既开辟了中国改革开放的新纪元,也开创了县域经济的新时代,进而推广到全国,是“郡县治”的经济智慧。



  这本书的下卷将“小政府 大社会 好市场”做为改革35年后的“第一块石头”,实际上也是今天广东的主政者以省直管县——顺德区为试点,探路地方政府政改经验。是不是能够开辟县政的新时代,尚在进行中,不好先下结论,但作者认为完全可以说是“郡县治”的政治智慧。原因很简单,在其背后还有一套鲜为人知的《行政吸纳政治》理论,为社会转型期的“郡县治”开启了一盏县治“行政民主化”绿灯,或曰县政改革的“非政治化途径”。这是名副其实的社会管理创新。有1975香港为证;有2010顺德为例。



  有了“郡县治”的经济智慧,有了“郡县治”的政治智慧,两者叠加,足以超越古人,“司马迁理想”——郡县治则天下治或许在社会大转型期得以实现!

  

来源: 共识网 | 来源日期:2013-09-11 | 责任编辑:孟尧  
http://www.21ccom.net/articles/gsbh/2013/0910/91737_3.html
多数人一生三件事---自欺、欺人、被人欺
一个人炫耀什么,说明内心缺少什么。
一个人越在意的地方,就是最令他自卑的地方。
人生在世,幼时认为什么都不懂,大学时以为什么都懂,毕业后才知道什么都不懂,中年又以为什么都懂,到晚年才觉悟一切都不懂。------林语堂
只看该作者 3 发表于: 2013-09-20
为什么中国有转移支付,中央劫富济贫,但各省差距还是很大?为什么美国实行联邦制,各州之间相差也就是两三倍??(人家gdp)
lnrdy马甲,以防盗号发广告澄清用
只看该作者 4 发表于: 2013-09-20
天朝啊,不能以常理度之。
行者无疆
只看该作者 5 发表于: 2013-09-20
回 行者无疆 的帖子
行者无疆:天朝啊,不能以常理度之。 (2013-09-20 08:29) 

這是一個醜化西方,菅猿財産家屬卻奔向西方的神奇蟈度。
分省分縣直轄市、GDP有參考價值、市管縣縣改區、曲學阿世指鹿爲馬顚倒黑白挑戰常識,四大謬。
只看该作者 6 发表于: 2013-09-20
联邦制以民选为基础,而非诸侯割据。
只看该作者 7 发表于: 2013-09-22
首先,我不知道有些人是有意还是无知
为什么总拿美国来说,搞的好像世界只剩下美国一样
没错,美国是先有州后有国。
但这只是联邦制的一种。
还有德国、巴西呢。难道也是先有州后有国?
印尼好像也准备转往联邦制了,要是这样那就更不好解释了
其次联不联邦这都是虚名罢了。苏联号称联邦国家,但他比任何国家都要集权
我的意思是联邦不联邦这无所谓,但地方自治是必须的
当今社会民主思想多多少少都有一点,谁也没有忠君爱国的义务
如果还非说谁是老大,那只会让人笑掉大牙
最后,联省自治是否就等于联邦制也不好说
这种词汇没有固定涵义,如同我国的民族自治区
现在看我们也看不出在管理模式上跟内地有什么本质区别
这种东西爱怎么解释就这么解释,只要能自圆其说就行了
只看该作者 8 发表于: 2013-09-22
人类社会文明发展的一般规律,是从专制走向民主。
反映在区划体制的转变上,是从封建采邑制,到专制、中央集权的郡县制,再到基层自治。
欧洲还有日本从封建采邑制转变到基层自治只花了很短的时间,甚至严格的说,没有中国这种高度集权、历时两千余年的郡县制。
而中国,在清末民初,基层自治曾经有昙花一现的构想和设计,而到了现在,类同于封建采邑制的市管县体制给人一种倒行逆施的印象。
区划讲科学,地名讲文化,发展讲和谐
只看该作者 9 发表于: 2013-09-22
李先生还是不懂中国。中国是人在做事。不是事要求人。
【明】花柳深藏淑女居,何殊三千弱水;雨云不入襄王梦,空忆十二巫山。

文化经济地缘接近的发达地区可以合并改区地级市直管,相离较远县市应该脱离地级市省直管,还县域经济自主权促全国经济共繁荣!

.好吧,就只有“夜憔悴”这一个小马甲了!
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