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中国行政区划的重心：省还是府州



　　在1997年第6期《战略与管理》发表《我国行政区划改革的初步构想》一文后，笔者与合作者又陆续发表了《大区体制的历史沿革与中国政治》（《战略与管理》，2000年第6期），《中国省制问题研究》，（《战略与管理》，1998年第4期），《地级行政建制的演变与改革构想》（《战略与管理》，1998年第3期），《中国市制的变迁及展望》（《战略与管理》，1999年第5期），《单位制向社区制的回归——中国城市基层管理体制50年变迁》（《战略与管理》，2000年第1期），《城市社区管理体制改革构想》（《中国方域》，2001年第6期），《县制：乡土中国的行政基础》（《战略与管理》，2001年第6期），《城市化浪潮对县制的冲击》，（《中国方域》，2002年第5、6期），《现代国家体制下的中国县制改革》（《战略与管理》，2002年第1期），《中国乡治的回顾与展望》（《战略与管理》，2003年第1期），《村政的兴衰与重建》，（《战略与管理》，1998年第6期、1999年第1期），《对村民自治的期望与批评》（《中国农村研究》，2002年卷），《中国地方自治论》（《战略与管理》，2002年第4期），等等，由此对中国行政区划改革和地方自治问题形成了一个比较系统和完整的构想。在上述系列文章中，我们对“缩省论”与“废地（级行政建制）论”进行了批评与商榷。
　　近来，民政部主管行政区划的官员又一次提出了“缩省论”与“废地论”。其行政区划改革的基本设想是“缩省并县，省县直辖，创新市制，乡镇自治”。重点内容包括：通过增设直辖市逐步划小省份；通过市县脱钩、改革市管县体制，减少行政管理层次。据称，中国行政区划改革规划今年将正式激活，未来两年，民政部等有关部委将对此进行专题调研，改革方案料于2005年完成。对于这一改革设想，笔者期期以为不可。
中国的行政区划层级，是在历史上自然而然地逐渐形成的，在20世纪一再出现的“缩省运动”最终都不了了之，就是因为人为的激进改革企图难以冲破由政治、经济、文化各方面因素所造成的阻力和障碍。其实，中国作为世界人口第一大国，地方层级多一点并不奇怪，真正严重的问题是在所有的层级上都设立职能和机构基本类似乃至完全重叠的地方政府。在国外，有些地方层级并不设立一级自治政府，有些地方层级仅有单项职能，有些地方层级仅具有历史文化上的象征意义。全盘打乱中国现有的省、地、县、乡四级行政建制，缩省、废地、并县、虚乡（乡政府改为乡公所），在每一个层级上都将带来震荡与纷扰。如果最后不实行地方自治制度，省、县、乡三级还是保持现有的政府架构，仍然难以避免层次过多、职能不清、机构重叠的弊端。在笔者看来，地方行政区划分为三级还是四级并不是问题的关键，关键是要实行两级地方自治（暨两级地方财政），不设自治政府和财政的地方层级可以设立上级派出机构或下级合议机构，或者发挥若干特殊职能（如设立一级地方法院），或者仅作为一种文化认同和心理寄托的家园象征。
在两级自治体系中，上面一级是地方自治，下面一级是基层的社区自治。现在争论的焦点是地方自治应当设在哪一级：省一级还是自治州、地区行署和地级市一级。我们认为应是后者，并将这一级行政建制恢复原有的名称，也就是在府州一级实行地方自治。理由如下。


从历史上看

　　秦代建立统一帝国后，最高一级地方行政建制是郡，郡下辖县。从东汉末年到唐代初年，州取代了郡的地位，成为最高一级地方行政建制。唐玄宗开元元年（713年），改京、都所在的州为府，府与州同级而地位高于州。此后，凡陪都和皇帝行在之州均升为府，至唐末全国共设10府。宋代以后不断将大州提升为府，府、州之间的差别逐渐消失。到清代，一部分辖县的州称为直隶州，与府同级而地位略低，不辖县的州则隶属于府，与县同级而地位略高。清末光绪三十四年（1908年），全国设205府，与府同级的地方建制142个，府级行政建制共计347个，1与现在的地级行政建制数目大致相当。许多地级市的辖区，就是历史上同名府州的辖区。这些基本上保持稳定的行政区划已经有上千年的历史了。
　　唐代在府州之上设立了道。宋太宗至道三年（997年），废道改路，而北方的辽国仍沿用道制，在全国置五京，各为一道。元代在路之上设立了行省。明代改行省为布政使司，清代又改了回来。所谓的“道”、“路”，从名称上看，就不是常设的、固定的行政建制；所谓“行省”，是“行中书省”的简称，也就是说，是常驻中央的中书省临时派往地方办事的机构。
　　道、路、行省与府州的根本性区别是，后者作为正式的地方行政建制，设有地方行政长官，前者则不是正式的地方行政建制，因而不设地方行政长官。宋代在诸路派驻了漕、宪、仓、帅四监司。漕司是“水路计度转运使司”的别称，宪司即“提点刑狱司”，仓司即“提举常平司”，帅司即“安抚使司”，这四个机构互不隶属，分掌一路的财税、刑狱、义仓市易水利和治安等事宜；而且，监司的官品远低于府州大员。明代在省一级设有藩、臬、都三司，彼此互不隶属。清代在一些省同时设有总督、巡抚、布政使、按察使四位大员，在理论上都直接对朝廷负责。
　　府州之上的行政区划带有非正规和临时性，变动频繁，在长时期中都没有趋于成熟和稳定，清代许多学者早有批评，并且提出了改制的具体建议。顾炎武主张将省、道、督、抚各官一律裁撤，合五、六县为一郡，实行郡县二级制。县设县令，试任合格者可终身任职；郡设太守，三年一任。中央派出御史巡行各郡，一年一换。2 包世臣认为各省设藩、臬二司即可，以下设知府、知县二级。他批评设督、抚及分守、分巡各道“何为者也？谓司不可信，安见督抚遂可信乎？”主张全面裁革。3 在清末，康有为等维新人士又提出了“废省”的主张。1888年12月3日，康有为在致曾纪泽的信中说：“今泰西之言治道，可谓盛矣。其美处在下情能达。……得无如汉制以郡领县，而更无他督、抚、藩、臬、司、道耶？其令长以下之官几何？”41895年5月2日，康有为在《上清帝第二书》中，提出了废除省制的初步建议。5在1902年发表的《官制议》中，康有为倡议实行道县乡三级制。道设督办民政大臣，权同巡抚，上达于国；县设民政长官，升位同今知府，下逮于民；乡则为民政地方自治；省与府留为虚名之区，各省设一总督，总督兼领首道督办大臣，节制全省各道督办大臣。
　　民国元年（1912年）10月，袁世凯政府决定在地方体制上实行“虚三级制”，大体上接受了康有为原先的主张。分全国为四十乃至五十余道。道一面为国家行政区划，又一面为自治团体。设道总监为行政长官，直隶于内务部。设道会、道董事会、道总董为自治机关。每道辖县四十乃至五十有余。县为国家行政区划，并为自治团体，与道同。设县知事为县行政机关，设县会、县董事为县自治机关。每县辖镇若干，乡若干。镇乡纯为自治团体。合若干道为一省。省置中央专使一人，名称另定，专司监督各道。不为自治团体，故无省议会等自治机关。6这时，康有为又撰长文《废省议》，表示自己先前以道为行政至大之区是“一时之权论”，进而主张废省、撤道、存府，“以府为行政至大之区，上达政府，每府立尹，照顺天、奉天两尹之事权体制”。他说：“昔吾戊戌上书，及著《官制考》，以人才寡乏，骤难改府，固权以一道为行政至大之区，而少须后时改道存府，此一时之权论耳。合举国皆以道为然，政府亦已行之，然今实不可也。为今之计，政区只立府县二级。其道制可存者，惟边要岩疆耳。”7
　　

从政治上看

直到清季之前，省制还不具有头等重要的意义，因为在巡抚的上面还有总督。全国8个跨省及不跨省的总督，十几个巡抚以及边陲地方的将军、都统，彼此之间的关系一直没有厘清，但地方治理和政经改革的重心始终是在总督管辖范围，相当于后来的大行政区。省级建制重要性在清末民初的凸现，主要是基于政治的原因，而不是行政的理由。20世纪前半叶几次掀起省自治运动，都是革新力量以地方独立性作为一种便利的政治武器，来反对保守的中央政权，而不是根据对调整中央地方关系的行政合理性的考量。
　　梁启超、欧榘甲等部分康门弟子在思想倾向革命的几年中，曾鼓吹十八省分立之说。欧榘甲著《新广东》一书，称：“故窥现今之大势，莫如各省先行自图自立，有一省为之倡，则其余各省，争相发愤，不能不图自立。……吾广东人，请言自立自广东始。”8 康有为闻讯，急忙作《与同学诸子梁启超等论印度亡国由于各省自立书》，表示反对。9在梁启超退缩后，孙中山、戴季陶等革命党人成为省自治主张的主要倡导者。孙中山认为，中国在政治上“万不宜于中央集权，倘用北美联邦制度实最相宜”，“每省对于内政各有其完全自由，各负其整理统驭之责；但于各省之上建设一中央政府，专管军事、外交、财政，则气息自连贯矣。”10清廷将地方自治局限在城镇乡和厅州县两级，不同意在省级建立自治机构，但同意在各省成立谘议局，可视为对革新力量的一种让步。
　　后来，省谘议局在辛亥革命中发挥了重要的作用，从而奠定了省级行政建制在中国政治中的关键地位。孙中山在听到武昌起义消息从海外回国途中表示，回国后要“组织联邦共和政体”。11革命临时政府组织的发起时更明确表示：“美利坚合众国之制，当为吾国他日之模范”；代表的选派，以省区为单位；临时政府组织大纲，由省区代表制定通过；临时总统的选举投票，每省且以一票为限；由此可见联邦制和省自治的思想在革命时的势力。12民国建立后，联邦制的思想逐渐消退。是否实行省自治，在原来的革命党人孙中山、章太炎、宋教仁之间也出现了意见分歧。
　　袁世凯大权独揽后，不仅章太炎等老革命党和孙中山的门徒一起呼吁扩大省自治，连原来反对省自治的进步党人也成了联邦制的鼓吹者。张东荪在《中央杂志》第七号发表《地方制度之终极观》一文，主张采联邦自治的精神，而不取联邦的名义；丁世峄在《中华杂志》第九号发表一篇《民国国是论》，说中国的国基在于各省，犹美国的国基在于各州，主张在宪法上将中央与各省的权限划清。一时联邦论颇有“甚嚣尘上”之势。“但此时鼓吹联邦论，鼓吹扩大省自治权的人，大概是感于袁氏专制淫威的滥用，使得各派新人士，全无活动插足的处所；想假联邦自治之说，一方面挑动各省反抗袁氏独裁的情感，一方面为新派人士谋活动的机会。所以一到洪宪帝制推翻后，甚嚣尘上的联邦论，又反于消沉的状态了。”13
　　到1920年前后，因南北和会无结果，北方直皖战争爆发，南方军政府瓦解，联省自治（或简称联治）运动再次兴起。“联省自治”这个新名称是章太炎的神来之笔。14联省自治的前提是各省自治，“各省自治为第一步，联省自治为第二步，联省政府为第三步”。15湖南省是联省自治运动的先锋。1920年7月，在本省军人和民众奋起驱逐皖系督军张敬尧后，谭延闿以湘军总司令的名义宣布了湖南自治的宗旨。赵恒惕接任总司令后，主持了省宪的起草、审查和公民总投票。《湖南省宪法》于1922年1月1日公布施行；同年12月，依照省宪建立了省政府。青年毛泽东曾是湖南自治运动中的激进分子，他于1920年9月至10月，在湖南长沙《大公报》上发表了阐述建立湖南共和国的系列文章，包括：《湖南建设问题的根本问题——湖南共和国》、《打破没有基础的大中国建设许多的中国从湖南起》、《绝对赞成“湖南门罗主义”》、《湖南受中国之累以历史及现状证明之》、《湖南自治运动应该发起了》、《释疑》、《再说“促进的运动”》、《“湘人治湘”与“湘人自治”》、《“全自治”与“半自治”》、《为湖南自治敬言长沙三十万市民》等；10月10日，他在上海《时事新报》副刊《学灯》发表《反对统一》一文。毛泽东在这些文章中说：中国之所以至此地步，“推究原因，吃亏就在‘中国’二字，就在于这中国的统一。”“中国的事，不是统一能够办得好的。”“既然全国的总建设在一个时期内完全无望，那么最好的办法，是索性不谋总建设，索性分裂，去谋各省的分建设，二十二个行省三特区两藩地合共二十七个地方，最好分为二十七个国。”“我们应该努力，先以湖南共和国为目标，实施新理想，创造新生活，在潇湘片土开辟一个新天地，为二十七个小中国的首倡。”16
　　在国民党掌权之后，中共接过了国民党在野时期所持的省自治主张。1946年1月16日，中共代表团向政治协商会议提出的《和平建国纲领草案》，主张“积极推行地方自治，废除现行保甲制度，实行由下而上之普选，成立自省以下的各级民选政府”，“省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施”。中共代表吴玉章在会议讨论时说：“过去对省的地位和制度争论颇多，中国政治能否搞好，这是一个重大问题。我们主张省为自治单位，自下而上的普选，依据中山先生遗教省长民选，省自制省宪。”17
　　在野的革新力量鼓吹省自治，当其在政治上趋于保守，或者上台掌握了权柄，便从行政的角度提出了另外的主张，这几乎成为一条规律。
　　放弃了十八省分立主张的梁启超为其师傅提出的“废省立道”说归纳了八条理由：1．现制不能保政治之统一；2．缘此而中央施政之范围太狭；3．缘此而财政计划极难善良；4．缘此而弛内阁之责任；5．督抚无责任之道；6．欲免此诸弊而行中央集权，督抚惟以地方行政长官之资格奉令承教，不得自为政治上的计划，今制之督抚遂成赘疣；7．督抚为国家政务官，辖治之境域较广，规划始能见其大，若仅为地方行政官，行政区域则不宜太大；8．省界为国家主义发达之障，苟将省区改置，则此种结习，不期而自消。18
　　进步党人反对袁世凯独裁时曾提出联邦制的设想，而袁世凯一命呜呼、洪宪帝制推翻后，他们又改变了主张，不仅反对省长民选，而且反对省制入宪，认为有类似联邦制的嫌疑。由此而引发著名的国会斗殴案，并导致制宪的流产。
　　国民党执政后，出于巩固中央集权和反对地方割据的考虑，既不愿意实行省级地方自治，也不愿意省的辖区太大，因而一再推动“缩省运动”。国民政府成立初期、抗日战争中期和抗战胜利之后，国民党中央和国民政府三次发起动议、做出决定并展开了预先的调研工作，提出了具体的改制方案。商务印书馆于1948年出版了内政部方域司司长傅角今撰写的《重划中国省区论》。傅角今的重划省区方案，建议将全国划分为56省、12直辖市以及2个地方，共计70个省级建制。
　　1990年代以来，陆续有人提出“中国式财政联邦主义”和联邦制的主张。早在1990年，就有人提出了“区域经济自治”的主张，认为要打破经济改革僵局，必要的第一步是允许和发展区域经济自治，即自治区域内人民对经济制度具有完全自由选择权。各自治区域可以发行货币，确定自己的改革战略，自主对外贸易，有权决定与其他区域的联合或分离。中央政府则将演变为主要职能为协调的机构。当整个中国划分成几十个自治区域后，至少有一个开明成功的经济体制出现的概率要比现在大一统局面状况下要大得多。19这些主张同样是基于政治上的考虑，既用开明的地方政府来冲击和推动保守的中央政府改革。如果中央政府能够主动操盘、率先改革，“区域经济自治”的好处就不一定比得上“建立统一市场”的好处。另外，地方冲击型改革有可能导致类似苏联解体的危险，也是主张将中国的省改造为美国的州的联邦制鼓吹者不能不加以考虑的。政治动力学的研究角度不同于行政效能与合理化的研究角度，把握这一点是非常重要的。
　　我们在《中国地方自治论》中曾说过：联邦制国家和单一制国家在历史演变中逐渐趋同，它们的地方自治制度现已不存在原则上的差异。单一制国家中同样可以有所谓“竞争性政府”（competitive governments）并获得这种竞争所带来的种种好处。20因此，仅仅为了提高行政效率、扩大政策选择空间便要求中国实行联邦制，理由是不充分的。在笔者看来，原来既是统一的便不应该再分开，原来尚未统一的则可以考虑联邦制的方式联合起来。基于这个理由，联邦制可以是台湾海峡两岸中国人实现统一的选项之一，但没有必要为此而把大陆现有的省都改造为联邦主体。未来的一个中国，可以在一个很长的过渡时期里实行多种不同的地方制度。一般地区实行地方自治，少数民族地区实行民族区域自治，港澳地区实行特别行政区制度，台澎金马地区根据两岸谈判的结果，实行联邦制、邦联制或者任何一种双方都能接受的制度。

从经济上看

　　废地（府州），省县直辖，并不是什么新鲜事，而是20世纪中国政界与学界的主流意见，但在实践中屡屡走样。
　　辛亥革命前夕清廷内阁法制院草拟了外官制大纲十条，其中规定地方实行二级制：“督抚一级，府州县一级。……各道均裁。”21 这里的府是与州县平级的府，不是作为县的上级的府。不久，辛亥革命爆发，湖北、安徽、江苏、浙江、江西等南方独立省份随即宣布撤道，府州一律改县，将法制院的改革方案付诸实施。22孙中山与国民党自民初以来一贯主张省县二级制。孙中山手定的《国民政府建国大纲》称：“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效。”联省自治运动的推动者也赞成省县二级制。1922年1月1日公布施行的《湖南省宪法》 第一百零一条和第一百零二条规定：“县为省之地方行政区域，并为自治团体。”“县置县长；受省长之指挥监督，执行省之地方行政，及县之自治行政，并同时监督县以下之各自治机关。”当时的北京政府执政者同样赞成省县二级制。1923年10月10日公布的《中华民国宪法》即所谓“曹锟宪法”地方自治章第一百二十四条明确规定：“地方划分为省县两级。”23 然而，纸面上的规定并不等于政治生活中的现实。在此后的一段时间里，道制在北方继续存在，南方一些省份也仍然在省县之间设有一级非正式的行政机构。1929年召开的国民党三全大会和三届二中全会，再次明确地方建制按照《建国大纲》的原则，实行省县二级制。但是，不过两年光景，辖区与清代的府（直隶州）大致相当的行政督察专员制度又在一些省份建立起来，抗战期间在全国普及，包括中共统治区。
　　1954年宪法第五十三条规定：“中华人民共和国的行政区划划分如下：（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县、自治县、市。”确定一般地方实行省、县、乡三级制，只是在设自治州的地方实行四级制。但次日通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》却开了一个后门：省人民委员会在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干专员公署，作为它的派出机关，代表省人民委员会领导若干县、自治县、市。1975年《中华人民共和国宪法》第二十一、二十二条规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。省、直辖市的人民代表大会每届任期五年。地区、市、县的人民代表大会每届任期三年。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。于是，原来属于省政府派出机构的专署摇身一变，成为地区人民政府。1978宪法对1975年宪法既有继承，又有扬弃。一方面，像前者一样在第二章第三节“地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会”中写进了地区建置；另一方面，在地区一级不再设立作为地方国家权力机关的革命委员会。第三十四条规定：“省革命委员会可以按地区设立行政公署，作为自己的派出机构。”派出机构的名称与“文化大革命”前有所不同，由专员公署改为行政公署。1982年宪法仿照1954年宪法，对地区建制不置一词。有关的规定重新放到了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中。这样一来，地区建制重新由一级地方政府变为上级政府的派出机构，由实级变回到虚级。1982年全国尚有170个地区行政公署（盟），经过二十年的演化，现在所剩已经寥寥无几，绝大部分通过改为地级市建制，实现了曲线实化。省、地级市（自治州）、县（县级市）、乡（镇）四级地方政府的普及，已在事实上取代了现行宪法所规定的三级制地方政府架构。
　　如果说民国时期设立行政督察专员制度的主要理由是军事、治安方面的需要，那么共和国时期地级行政建制由虚变实的主要推动力量则是经济因素。
　　根据1958年4月下发的《中央关于适当扩大某些专署权限问题的意见》，为了“地方工业和科学文化事业发展的需要，兴办适合于专区管理的企业，建立中等技术学校和工业、农业和科学研究机构”；“为了使工农业便于相互支持，共同发展，每一个专区应有一个工业城市作为经济、政治和文化中心。为此，各省自治区可以根据具体情况，将省、自治区直辖的若干中等城市委托专区领导，并相应地对地委和专署的领导成员作适当的调整”。24简单地说，就是为了适应中国工业化的需要。
1981年11月30日、12月1日，国务院总理赵紫阳在五届人大四次会议上作题为《当前的经济形势和今后经济建设的方针》的政府工作报告。他把“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”列为“我国经济体制改革的基本方向”之一。25 1982年11月30日，赵紫阳在五届人大五次会议上作《关于第六个五年计划的报告》，指出“要注意发挥城市的作用，特别要注意发挥大中城市在组织经济方面的作用。……要以经济比较发达的的城市为中心，逐步形成以城市为依托的各种规模和各种类型的经济区。这是改革的方向，需要有领导、有准备、有步骤地通过试点，积累经验，逐步实施。”26 根据上述改革思路，1983年2月15日，中共中央、国务院发出《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求“积极试行地、市合并”。《通知》指出：“以经济发达的城市为中心，以广大农村为基础，逐步实行市领导县的体制，使城市和农村紧密地结合起来，充分发挥两方面的优势，互相依存，互相支援，统一领导，全面规划，促进城乡经济、文化事业的发展，这是我们改革的基本目的和要求。主要办法是，实行地、市合并，由市领导县。”27这次改制的思路比1958年那一次有所进步，就是明确了要以推进中国城市化和城乡结合为目标。中国工业化、城市化的自身逻辑，成为“废地论”屡屡受挫的潜在经济背景。
　　中国是一个地广人多的大国，这就决定了既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市（汉城、曼谷、开罗）来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，使之成为相应地域内经济发展的“增长极”，用它们来容纳大部分的进城农民。中国现有2000多个县级行政建制，在每个县的县域内建成一个大中型城市，显然是不可能的；在一个省的行政区域内，则需要同时形成10—20个经济“增长极”，由省级行政单位去统一管理，必然顾此失彼，显然也不适宜。这就使得地级行政单位的地位与作用突显了出来。
　　事实上，自改革开放以来，政治经济实力已经大幅度地从省级向地级转移。以山东省为例，1979年的省级财政收入为15.49亿元，地级财政收入为19.45亿元；1994年分别为19.28亿元和39.52亿元；省地收入之比从1979年的1：1.256到1994年的1：2.050。1979年的省级财政支出为12.30亿元，地级财政支出为4.98亿元；1994年分别为34.63亿元和58.08亿元；省地支出之比从1：0.405到1：1.678。28 大批省属国有企事业单位下放地级市和地区管理。许多原来由省级掌握的计划、财政和用人权也转归地级行政单位。近来，这种权力转移之势越来越盛。在九届人大一次会议上，温州市的负责人要求享有“经国务院批准的较大的市”可以制定地方性法规的权力，反映出地级行政单位积极谋求自治权的倾向。1997年底全国金融工作会议决定撤销中国人民银行省级分行，并将国有商业银行的省级分行与省会分行合并。这一类的举措势必对今后的省地关系产生深远影响。如果按照“废地论”的思路进行行政区划改革，与近二十年来的发展趋势背道而驰，势必引起地方财政与行政的空前紊乱。
　　目前，中国东部与西部在城市化进程上存在着明显的差距。一方面，西部的省会城市与东部的省会城市差了一大截，另一方面，西部省会城市与非省会城市的差异远大于东部省会城市与非省会城市的差异。如果在省一级实行地方自治，中央财政支持西部开发的将会被省政府截留很大的一块，用于省会城市的建设；如果在府州一级实行地方自治，中央拨款就可以减少一次盘剥，直接把好钢用在刀刃上，用于最急需援助的西部非省会城市建设。

从文化上看

　　如果实行缩省、废地、并县，对于统计工作、档案工作、地方志编纂将是一次巨大的灾难。但是它对地方文化所造成的损失，还不仅仅是这些有形的损失，更重要的是乡土认同、家园情怀方面的无形损失。现在人们都知道北京、南京、西安等地的古城墙是宝贵的历史文物，但还没有充分理解籍贯是一种人们心目中无形的城墙和无形的文物。缩省并县将导致大部分人籍贯的变动与紊乱。而以都府州为地方自治单位，以市镇乡坊为社区自治单位，则无须打破现有的省与县的划分，不会带来上述的无形损失。
　　康有为在主张“以府为行政至大之区”时指出：行省为蒙古之谬制，明误循之，并非中国旧物；道者，明以设兵备道，驻总兵，又设按察副使，是军政区兼上控区，强合诸府州，地理民俗多不同，不能为行政区；府、直州乃唐宋行政区之遗，实地理天然之区域。“吾国之地，山水回互，甚类欧土。……自直隶、河南、奉天有一二千里之大原，此外山水表裹，率以三数百里为一区域。固吾千年之州郡，即由是而划焉。……山水自为一区，固风俗语言，亦自为风气。”因此“府之区域，乃行政之适宜区域也。每府、直州属县多以十计，少则三四。自边远外，每府地方率二三百里，若遍开马路，可二三日程而毕达。以通道路而便运输，以计户口而行选举，以量土田而清台帐，以制图质而明地理，以辟山林而举农林牧矿，以开水利而导河渠渔稻，以阜都市而丰工艺商货，皆非地小道近二三日程者，不能举行。其尤要者，开银行以兴商市劝农工，若数府之地，则徒益首都，而边府必失利权。边县远乡市中以时之要需，必无从而应之，尤非所以辟地利，阜民生也。”他因此断言：“近考之汉、唐、宋之旧制既同，远徵之英、法、意、普、日本、荷、比、奥、瑞之州域，而无少异。然则以府为行政区，无以易矣。”29 在这里，康有为谈的很全面，既参照自然和人文地理因素，更兼顾现代化、城市化的需要，甚至涉及在一府而不是数府范围内形成经济发展“增长极”的必要性。
　　中国的许多地方文化如方言、民俗等，与其说是以省分界，不如说是以府州为界，譬如说徽州文化，就与皖北、皖中的文化差距甚大，因为府（直隶州）才是“地理天然之区域”。以府州为地方自治单位，更有利于保存和发扬中国丰富的地方文化与历史遗产。


从国际比较上看

当今世界各国，除一些小国外，大多数设二级或二级以上的地方行政单位，但并非所有的地方行政单位均为地方自治团体。例如挪威与芬兰这两个北欧国家均实行郡与市乡两级行政区划。挪威从1974年起在郡级推行了三项重大改革：郡议会由居民普选产生；设立与国家分离的郡级自治行政当局；允许郡议会直接向居民征税；从而在郡与市乡两级均实行了地方自治。芬兰的郡至今还是非自治的地方行政体，由中央任命的郡长及其领导下的行政机构，郡不设议会；只在市乡一级实行地方自治。美国有3000多个县政府，但从法律形式上看，传统的（即绝大多数没有制定县自治章程的）县政府是州政府的一个行政单位，“县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力”。30日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅，12个政令指定都市下面设有区，它们均构成一个地方行政层级，但不是地方自治层级。俄罗斯的联邦主体（共和国、边疆区、州、自治州、自治专区）下面设有区（联邦主体直辖市）和镇（村、区辖市）二级行政区划，但大多数联邦主体或者只在区级实行地方自治，或者只在镇级实行地方自治；只有少数联邦主体在区级和镇级均实行自治。31在中国目前情况下，减少地方政府层级（例如取消地级建制，实行宪法规定的省、县、乡三级制），或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人，都是难以行得通的；惟一可行的改革途径是区分地方自治体和地方行政体，从四级政府中选择两级作为地方自治体，在强化建设地方自治体的同时，逐步弱化地方行政体的功能与机构。
意大利现有19个大区和95个省，平均每个大区辖5个省。大区拥有三方面的地方自治权能：它们拥有政治权能，可以建议对宪法作某些修改，向议会两院提出法律建议，还可以发起全民公决；它们拥有与联邦制国家的成员州相同的立法型权能和行政领域中的广泛权能。虽然意大利宪法承认省“是共和国普通法规定的原则范围内的自治行政单位”，但是事实上省级机构十分脆弱，“没有起到在正常情况下应当起到的作用”。学者们怀疑大区改革的实施是否会导致明显无能的省级行政单位复兴，因为“省的区域与大区的区域过于接近，这两个行政单位无法共存”。32类似的情况也出现在中国。1920年代末国民政府立法院先后公布《乡镇自治施行法》和《区自治施行法》，试图在县下实行区、乡二级自治。时人对此批评甚多，认为区与乡镇过于接近，“区与乡镇的事务既涉重复，则区之一级，还不是等同赘瘤吗？”331980年代中期以后，地级行政建制绝大部分由虚变实，地、县两级之间过于接近的问题便突显出来，大多数地级市只管辖几个县级单位。有些地方采取了划小县级行政单位区域、增加县级行政单位数量（主要是增设市辖区）的办法来应对，使行政机构更趋膨胀。如果确定实行两级地方自治，那么或者是省与县，或者是地与乡，而不适合选择过于接近的地与县作为两级地方自治体。
选择地级行政建制而不是省作为（上级）地方自治体的理由：首先，是适合传统的“地理天然之区域”并顺应当前的现实发展趋势。改革开放以来，中央与省的权力和财力逐渐向地级行政建制下放，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。其次，是与世界各国的地方体制接轨。美国、德国的州，日本的都道府县，法国、意大利的大区，都与中国现有的地级行政建制（或未来的府州）规模相当。俄罗斯有89个联邦主体，因此有必要在它们之上设置7个联邦大区，在每个区派驻直接隶属于总统的代表，负责监督联邦法律的执行和联邦官员的招聘工作。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体，那么将有300多个府州，在30来个非地方自治的省派驻中央代表，省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三，是降低政治风险。中国一个强省的经济实力占到全国十分之一左右，有8个大省的人口超过英国或者法国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政单位数量较少，如果其负责人是由民选产生，很容易彼此联手，挟地方民意对中央施加强大的政治压力；以300多个府州为地方自治体，上面又有中央派驻的省级地方行政长官，就可以避免出现上述情况。第四，是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、府州、市坊镇乡三级地方自治，可以使自治区的宪法地位略高于一般的省，而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然，面积小、人口少的自治区（如宁夏回族自治区），也可以实行两级自治，这应当由自治区的立法机关自行决定。第五，是有利于确定政治体制改革特区。如果在广东省、江苏省这么大的范围内进行政治体制改革综合试点，人们可能不放心，担心会失控，而在深圳、长治这样的地级行政单位进行试点，就比较容易获得共识。

　　最后，笔者再重复一下我们在7年前提出的中国行政区划改革与地方自治的基本构想。
　　21世纪的中国地方政府体系应实行地方自治，首先应把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体。将中央直辖市、地级市和地区改组为都、府、州（直辖市改称都，计划单列市、省会城市、政府所在城市人口超过总人口30%的地级市改称府，一般的地级市和地区改称州），确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。都、府、州与市、镇、乡、坊，均应确定为法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。两级自治体均应制定自治章程，自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生，自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。
　　实行地方自治后，省的作用将逐步削弱。未来的省不是自治团体，不是法人，而具有中央派出机构和地方自治体联合体的双重地位。省设省长和省参议会，省长由中央委任，代表中央政府监督该省的各级地方自治，并执行中央政府交办的各项任务；省参议会由都、府、州自治机构委派的成员组成，决定地方自治体委托省长及其领导的行政机关办理的事项。省没有独立的财政来源，其收入由中央拨款和地方自治体拨款两部分组成，并分别支出于中央交办及地方自治体联合委办的事项。由于大部分行政管理职能移交给地方自治体，并且原省属国有企业的产权也分配给地方自治体，省级行政机关的机构与编制可以大幅度精简。
　　都、府、州作为上级地方自治体，在各级地方行政建制中将发挥最重要的作用，成为与中央相对而言的主要一级地方。我们主张，把全国的公务员分为中央公务员和地方公务员两个系列，中央政府与省政府的公务员属于中央公务员系列，都、府、州以下各级政府的公务员属于地方公务员系列。地方公务员的考任、晋升、培训、待遇等由各都、府、州的人事机构自主管理。全国的税务机关分为国税局与地税局两个系统，国税局由国务院统一管理，在各省及省以下建制设分支机构；地税局隶属都、府、州政府，在各县、市、镇、乡设分支机构。下级地方自治体不设独立的税务机构，归其管辖的税收由地税局代征。现在由省管辖的大部分经济、科技、文化、教育、警察事务等，均可下放到都、府、州，作为地方自治体的自治行政事务。
　　由实转虚后的县政府可采用“双重职能兼行架构”，县长由上级地方自治体（都、府、州）任命，既负责执行国家和上级地方自治体委托事项，又负责执行县参议会议决事项。在今后一个时期中，多数的县（包括现在的县级市）只能设立一个县辖市（可仿照台湾的作法，县政府所在地的镇，无论人口多寡，一律改设县辖市）；如果一个县有一个以上的县辖市，则以县政府所在地的市为该县的首市。通常情况下，可以任命首市市长兼任县长。这大致相当于1930年代后期普遍实行的“专员兼县”，也相当于1982年以前法国由省长兼任大区长。如果采用这种办法，由现在的县级市重组为县和县辖市，其过渡也会比较顺利。县的议事机构称县参议会，是为了与完全意义上的自治议会区别开来。县参议员的产生方式可以有三种：一种是清末民初的议事会方式，由市镇乡的选民直接选举县参议员。另一种是1940年代的参议会方式，由市镇乡自治权力机构选举县参议员，并得酌加依法成立之职业团体代表为县参议员。第三种方式是王力雄推荐的“逐层递选制”，34由市镇乡长兼任县参议员，俄罗斯上议院——联邦委员会的成员在普京改革以前便是由州、边疆区、共和国等联邦主体的行政长官兼任。法国大区议会的议员产生方式，则是上述三种方式的大拼盘、大杂烩。究竟哪一种方式更适合，可以在实践检验基础上，由各上级地方自治体（都、府、州）自行决定，不必由中央政府统一规定。
　　按新标准设立的市是城市型而不是地域型的，适域型而不是广域型的。都会城市、府会城市不设市，由都、府直接管辖市区中的坊；州会城市则设市，其中较大的市下可分区设署，但一般情况下不再设基层自治体。（譬如说，北京都下面不设北京市，由都直接管辖月坛坊、顺义市；济南府下面不设济南市；沧州下面则可以设沧州市。）市、镇、乡、坊的自治职能与自治机构，根据地方自治体批准的自治章程来确定。不论是实行市（镇、乡、坊）长—议会制、议会—市（镇、乡、坊）经理制或委员会制，各地均可尝试。
　　恢复村公所，作为乡镇的派出机构，村长、村干事等由乡镇委任，并列入地方公务员系列。所有经考试获得地方公务员资格者，均从担任村长、村干事起步。村民委员会继续保留，其成员为无薪职，由村民选举产生，一方面发挥村参议会的功能，一方面作为类似于日本财产区管理会的准自治机构。根据现行宪法，农村和城市郊区的土地及自留山等，属于集体所有，具体地说，就是归村（村社）所有。村民委员会代表村民，在法律允许的范围内行使村有土地的所有权。城市中的居民委员会名义上是“群众性自治组织”，实际上不少地方的居委会主任已经由公务员担任，不如名正言顺地将其改为市、坊的派出单位。采用历史上久已有之的里为名称，由社区自治体派出公务员为里长，由里内居民选举里委会。
　　

长白啊，连作者的名字都不贴出来？

评论：看文章的最后几段，实在是思维混乱，既然想确立地方自治法人的概念，可里面的内容又是集权的一套，还不如民政部现在要搞的来的实在。而且并没有市管市的问题，只是把地级市改了个名字这绝对不能接受。我以前就说过，最怕在没有减少层级的前提下搞地方自治，最怕的就是这篇文章的结果。

明初的地方一级机构是完美的行政、司法、军事(不是立法)三权分立。

这应该是华伟教授的文章.

嗟乎,偌大中国只有者一双睿目!哪些官员天天嚷嚷缩省废地,100年也做不到,简直拿国家开玩笑.

建议斑竹长期置顶,使网友们浸染点独立的思考,科学严谨的学风,不要总跟风嚷嚷.

搞笑，如果民政部的方案100年做不到，那这个方案就是200年做不到。民政部不过想在体制内作改革，而楼主基本则是政治改革，一点都不现实。而且就府州直管市区的那套，和现在比根本看不出改革在哪里，竟也能也出这么多字，佩服啊。

引自顶楼：其实，中国作为世界人口第一大国，地方层级多一点并不奇怪，真正严重的问题是在所有的层级上都设立职能和机构基本类似乃至完全重叠的地方政府。在国外，有些地方层级并不设立一级自治政府，有些地方层级仅有单项职能，有些地方层级仅具有历史文化上的象征意义。……在每一个层级上都将带来震荡与纷扰。如果最后不实行地方自治制度，省、县、乡三级还是保持现有的政府架构，仍然难以避免层次过多、职能不清、机构重叠的弊端。在笔者看来，地方行政区划分为三级还是四级并不是问题的关键……

一篇好文，与我的想法基本契合，但是比我的翔实严谨！

实行省（虚）府（实）县（虚）乡（实）制度应该符合中国的实际。

看来这篇文章不错，等我退休了一定好好拜读。

连市管市都解决不了的方案，只能说作者想搞政治改革而不是区划改革。我看可能是发错版了。不是说区划改革可以完全独立的看，肯定牵扯到社会体制的方方面面。只是觉得单独谈论政改也不合适。连市管市最基本的区划问题都解决不了，却高声谈论地方自治政府，实在不可思议。

以下是引用QQme在2005-3-4 11:08:51的发言：

长白啊，连作者的名字都不贴出来？

呵，不好意思，贴的太急，主要是文太长，看了老半天。作者是王思睿http://www.bjsjs.net/news/news.php?intNewsId=1680

以前不认识这位先生。7年前还屁都不懂的时候，人家就提出“社区自治体”了，所以人家就是比我要先进。我只是最近大谈“基础地方自治体”和“广域地方自治体”。比人家晚了7年，这都是怨我妈生我太晚了啊。

话说回来，现在“行政区划的重心”怕是既不在省，也不在地，而是在中央。而未来，王先生设想的自治体是府州（广域地方自治体）和市镇乡（基础地方自治体）。

对这个基础地方自治体，异议不大，可是对广域自治体为府州（现在的地县），这一点我们就要说说了。

现在的中央政府还是在北京，可如果这样一来，那全国就有几十个中央，地方皆在中央监控之下，好象有点可怕哦。而且，现在各国，如果要设立中央在地方的派出机构，都是在现有地方政府之上，进行设置，如法国当年设立大区，俄国设立联邦区无不如此。万没有取消现行地方政府（省），改为官派的道理。

所以虽然在基础地方自治体上，看似扩大了地方权力，但在广域行政上，中央的行政是扩张的没边儿了，中央政府太累了，让他歇歇吧。

否则，就真的变成了蒙元的体制了，行省是中央的耳目。再说了，如果市镇乡坊（街道），实现了自治，那么在这么小的范围内，府州还有什么好自治的呢？而察这篇文章，拟的地方政府的重心，是在府州这一级，那根据我们的文化传统，我担心的是府州侵吞市镇乡坊的自治权限，或者让所谓的社区自治体无自治可办。

不过这毕竟是人家7年前的东西了。

查日英等国近来地方改革的实践，以及改革思想的发展，多是提倡扩大“基础地方自治体”的能力。

以下是引用长白游侠在2005-3-8 17:17:23的发言：

呵，不好意思，贴的太急，主要是文太长，看了老半天。作者是王思睿http://www.bjsjs.net/news/news.php?intNewsId=1680

这个观点是华伟最早提出来的.大概2000年的<中国方域>.不知道他还有别的笔名或合作者.

以下是引用炎黄剑在2005-3-7 13:51:40的发言：

实行省（虚）府（实）县（虚）乡（实）制度应该符合中国的实际。

而且也较分省制容易实施，就是历史上的“唐制”。

[em02]

这个论题提的好。最近论坛感觉比较乱，很多问题没有提到点上。中国行政区划2大问题：一是乡镇政府的存废，二是省地政府的关系。

我比较赞同虚省实地，理由文中基本涉及。从当前的发展趋势看，基本印证了地级市作为实体的现状。现在需要推一把，进一步完善制度。比如：改地级市为郡（或州），将市的概念限定在城区的范围内。也就是说，设立广域的郡管理属县，设立市管理城区市政业务，郡市为上下级关系，一如属县。这样，郡级政府考虑全郡的发展，而县市政府考虑县市的发展，定位合适。反观现在，市政府即要考虑市政，又有责任代管属县，因此出现力不从心，或者市盘剥县的问题。

这样的郡和目前很多自治州不是很象吗

以下是引用长白游侠在2005-3-8 17:17:23的发言：

呵，不好意思，贴的太急，主要是文太长，看了老半天。作者是王思睿http://www.bjsjs.net/news/news.php?intNewsId=1680

疑? 這篇最近在<<中國方域>>發表時的作者名是華偉呀?

華偉的文章有完整的脈絡邏輯, 實在希望他這幾篇文章能集結出書

省管县改革是倒退，最后会失败。

既然地级市出来了，说明当时它是符合市场经济及社会发展的要求的，虚省实地才是行政区划改革的根本出路！！
其实如果把省越划越小，和目前一个或几个地级市一样区域大小也是可以的，监察、协调机构可以叫别的名字！！

虚省实市州也是可以的.

小政府更有效~~~

楼主，好贴子，和我的思路相似。赞一个！！！

恢复村公所，作为乡镇的派出机构，村长、村干事等由乡镇委任，并列入地方公务员系列。所有经考试获得地方公务员资格者，均从担任村长、村干事起步。村民委员会继续保留，其成员为无薪职，由村民选举产生，一方面发挥村参议会的功能，一方面作为类似于日本财产区管理会的准自治机构。根据现行宪法，农村和城市郊区的土地及自留山等，属于集体所有，具体地说，就是归村（村社）所有。村民委员会代表村民，在法律允许的范围内行使村有土地的所有权。城市中的居民委员会名义上是“群众性自治组织”，实际上不少地方的居委会主任已经由公务员担任，不如名正言顺地将其改为市、坊的派出单位。采用历史上久已有之的里为名称，由社区自治体派出公务员为里长，由里内居民选举里委会。

有道理！

21世纪的中国地方政府体系应实行地方自治，首先应把现有的各级地方建制划分为地方自治体与非自治的地方行政体。将中央直辖市、地级市和地区改组为都、府、州（直辖市改称都，计划单列市、省会城市、政府所在城市人口超过总人口30%的地级市改称府，一般的地级市和地区改称州），确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。都、府、州与市、镇、乡、坊，均应确定为法人，在法律上享有独立的人格，拥有可自行支配的法人财产，并依法行使各项自治权。两级自治体均应制定自治章程，自治机构和行政首长均应由居民直接选举产生，自治机构均应享有地方立法权。两级自治体均应有独立的财政来源。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。

省－－－－府（州）－－－－－市－－－－坊－－－－里
                                      |
                                      －－－－ 县－－－－乡（镇）－村
可行！区作为内化的名称，别再和县对举。