直辖市的市辖区行政级别解释
文/庞森权
一、命题的提出
在现实的社会生活中，经常会遇到一些令人困惑不解的事情，直辖市市辖区的行政级别就是一件让人颇感迷惑的问题。笔者忝列行政区划管理工作者之列，对此特殊事项有一些直观上的了解。为此，现将自己的研究心得胪列如下，供行政区划管理部门和爱好者们参考。
《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）第三十条、第三十一条规定：“全国分为省、自治区、直辖市；省、自治区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”“国家在必要时得设立特别行政区。”由此可见，作为实施社会主义制度的中国，为强化国家统治，加强行政管理，提高工作效率，将国土统一划分为四个等级：一级为省级，包括：省、自治区、直辖市、特别行政区；二级为地级，包括：自治州、地级市、地区（准行政区域）；三级为县级，包括：县、自治县、县级市、市辖区；四级为乡级，包括：乡、民族乡、镇。然而，直辖市与省、自治区在管理层次上略有区别，不是四级体制，而是三个层级。尽管我们从《宪法》中可以明白无误地得知，直辖市的市辖区直隶于直辖市，但是否与较大的市下属的区同样级别，我们仍不能得到明确的答案。有人直言不讳：直辖市领导下的市辖区，既然受直辖市的直接管辖，其行政级别不言自明，理所当然位居地级，即为第二级行政区域单位；亦有人反唇相讥：直辖市市辖的区，显见其与县并列，说明当与县同级，无疑属于第三级行政区域单位。“正、反”两方各持一辞，孰是孰非，莫衷一是，似乎都有道理，又觉得值得商榷。
二、话题的表现
在现行的政治管理体制下，中央组织、编委和人事部门将直辖市市辖区的行政机构定为地级，其从业官员们亦享受相应的优渥待遇。这一点是不争的事实。北京、上海、天津、重庆四直辖市市辖区的从业官员们皆乐得从其品秩。
近年来，随着城市化进程的逐步加快，郊区县的经济、社会、文化等也获得了突飞猛进的发展，逐渐演变为城市社区管理一体化的一部分，纷纷要求县改区。对此，我们无可厚非，理应持审慎的支持态度。但不排除另外一个因素，受直辖市市辖区从业官员级别高于县从业者的影响，同样隶属与直辖市的县人民政府主政之官员，均渴求改变身份，撤销县改设为区，以期在县牌变换为区匾之际，自己能够顺理成章地擢官进秩，成为不只是享受“地方粮票”的地级官员。近年来，直辖市县改区的数量有所增加，从一个侧面可以间接地说明这一点（详见附表一）。而且，其它直辖市隶属的县或者县级市也在酝酿着改区。
附表一：1992年以来直辖市县改区情况一览表
直辖市 原来的县 改设的区 县改区日期
北京市 通 县 通州区 1997年04月29日
顺义县 顺义区 1998年03月03日
昌平县 昌平区 1999年09月16日
大兴县 大兴区 2001年01月09日
怀柔县 怀柔区 2001年12月30日
平谷县 平谷区 2001年12月30日
天津市 武清县 武清区 2000年06月13日
宝坻县 宝坻区 2001年03月22日
上海市上海市 上海县 闵行区① 1992年09月26日
川沙县 浦东新区② 1992年10月11日
嘉定县 嘉定区 1992年10月11日
金山县 金山区 1997年04月29日
松江县 松江区 1998年02月27日
青浦县 青浦区 1999年09月16日
奉贤县 奉贤区 2001年01月09日
南汇县 南汇区 2001年01月09日
重庆市 黔江县③ 黔江区 2000年06月25日
长寿县 长寿区 2001年12月25日
注：①撤销上海县和闵行区，设立新的闵行区。
②浦东新区的行政区域包括川沙县及上海县的三林乡，黄浦区、南市区（经国务院2000年6月13日批准，撤销黄埔区和南市区，设立新的黄埔区）、杨浦区的浦东部分。
③黔江县为土家族苗族自治县。
还有一点需要澄清，直隶于直辖市的市辖区，并不是所有的区的行政级别都为地级，而是也有例外的情况：上海市的浦东新区从成立之初，其行政级别就明白无误地被定为副省级，目的是为了这块同时亦是经济特区的土地，在开放、开发的过程中便于管理，发挥出其最大的优势；重庆市的双桥区未受重庆成为直辖市的影响，其行政级别时至今日仍为县级，原因是该区“偏安一隅”，人口、地域规模均较小。
另外，1995年，中央将广州、武汉、哈尔滨、沈阳、成都、南京、西安、长春、济南、杭州、重庆（1997年3月14日升格为直辖市）、大连、青岛、深圳、厦门、宁波等16个规模较大的市的行政级别定为“副省级”。可以想象的是，这15个“副省级市”，无论是经济增长速度，还是城市规模，或者城市化发展水平，都达到较高的水准，根据形势的发展需要，自然要求适当扩大市区的面积。不过，应该承认这样一个现实，由于副省级市的市辖区受其上级市由地级升级为副省级的影响，使得自身会“水涨船高”，因而副省级市下属的市辖区的行政级别亦有别于兄弟县和县级市。也就是说，将县或县级市改设为副地级甚至正地级市的市辖区，这类市辖区的行政级别将水到渠成般地高于原来作为县和县级市的行政级别。因此，副省级市下属的县或县级市要求改区的呼声也较高。从实际情况看，这种副省级市下属县或县级市改设为市辖区的行政区划调整，似乎有风起云涌之势，从而形成了一道特有的行政区划管理景观（详见附表二）。而且，副省级市下属的县或县级市改设市辖区的进程仍然方兴未艾，甚至有在短期内超过直辖市撤县改区的迹象。湖北省武汉市已无县或县级市可辖的状况或许是一个鲜明的佐证。
附表二：近年来副省级市下属的县或县级市改设市辖区情况表
副省级市 原县或县级市 改设的区 县或县级市改区日期
长春市 双阳县 双阳区 1995年07月06日
南京市 江宁县 江宁区 2000年12月21日
杭州市 萧山市 萧山区 2001年02月02日
余杭市 余杭区 2001年02月02日
宁波市 鄞 县 鄞州区 2002年02月01日
厦门市 同安县 同安区 1996年11月20日
济南市 长清县 长清区 2001年06月26日
武汉市 武昌县 江夏区 1995年03月28日
黄陂县 黄陂区 1998年09月15日
新洲县 新洲区 1998年09月15日
广州市 番禺市 番禺区 2000年05月21日
花都市 花都区 2000年05月21日
成都市 新都县 新都区 2001年11月15日
温江县 温江区 2002年04月14日
西安市 临潼县 临潼区 1997年06月25日
长安县 长安区 2002年06月02日
与上述情况相反，在同一时期内，普通的地级市将整县或整县级市改设为市辖区的数量却不是很多，有的也大都不采取整县改区的方式，而是打破原有县或县级市的行政区域界线，将该区域融入市辖区之中，即把市区周边的县或县级市作为各中心区的郊区看待，有效地完善其市区管理体制。更有甚者，甚至出现了市辖区改设为县的情况。如，1998年7月2日将荆州市江陵区改设为江陵县，1998年12月9日将荆门市沙洋区改设为沙洋县。
三、问题的分析
众所周知，在正常或者通常的情况下，行政区划的法律地位决定了它的行政级别，二者是一个有机的整体，是密不可分的，自然不会有其它疑义。但是，现实的情况已发声根本性的变化，在一定意义上出现了相互间的分离。所以，分析直辖市市辖区的行政级别，应该区别四项内容：一是直辖市市辖区从业者（个人或集体）享受的待遇；二是直辖市市辖区行政机构的级别；三是直辖市市辖区的行政管理权限；四是直辖市市辖区本身的法律地位。对此，只有从法律的角度来探讨这些实质上的内容。
《宪法》第九十七条、九十八条、第一百零二条、第一百零六条规定：“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表由选民直接选举。”“省、直辖市、设区的市的人民代表大会每届任期5年。县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期3年”“省、直辖市、设区的市的人民代表大会代表受原选举单位的监督；县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会代表受选民的监督。”“地方各级人民政府每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。”
《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第二条、第七条规定：“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会的代表，由下一级人民代表大会选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表由选民直接选举。”“省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会主持本级人民代表大会代表的选举。不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇设立选举委员会，主持本级人民代表大会代表的选举。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。”
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第三十六条、第五十条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民代表大会的常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人、秘书长、委员若干人组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会由本级人民代表大会在代表中选举主任、副主任若干人和委员若干人组成。”“省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府每届任期5年。县、自治县、不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民政府每届任期3年。”
《中华人民共和国人民法院组织法》第十八条、第二十三条规定：“基层人民法院包括：（一）县人民法院和市人民法院；（二）自治县人民法院；（三）市辖区人民法院。”“中级人民法院包括：（一）在省、自治区内按地区设立的中级人民法院；（二）在直辖市内设立的中级人民法院；（三）省、自治区辖市的中级人民法院；（四）自治州中级人民法院。”
从上述法律规定可以清楚地看出，直辖市的市辖区与其它市辖区一样，在法律上并未赋予地级以上行政区域的特殊内容，其被法律规定的权力、义务、责任等，与地级市管辖的市辖区及其它县、自治县、县级市等没有任何区别。
四、课题的结论
通过上述分析，可以得出如下结论：
1. 直辖市内部的行政机制有别于省、自治区，不是四级行政管理体制，而是三级行政管理体制，为直辖市，市辖区、县，乡、民族乡、镇、街道办事处（准行政区域单位）。
2. 直辖市下属的市辖区，其机构设置并非县级行政单位，而是名副其实的正地级行政机关，从而导致与之相匹配的从业人员亦为相应的行政级别。
3. 直辖市领导下的市辖区的行政权限，与普通地级市下属的市辖区的行政权限没有本质上的区别，却与管辖其它县级行政区域的地级行政区域存在着质的差异。
4. 直辖市的市辖区的法律地位与地级行政区域不可同日而语，是名副其实的县级行政区域，为地地道道的第三行政区域。换句话说，直辖市为三级体制，由第一级、第三级、第四级行政区域单位共同构成，唯独缺少第二级行政区域。
以上为个人的管窥之见，舛迕之处敬请读者朋友指正。
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