2013-08-20 来源: 每日经济新闻
计划用十年的时间，最终建造两倍于目前城区的新城，陕西延安进行的这项体量庞大的造城运动，在开工一年后便陷入诸多困窘。
按照“中疏外扩、上山建城”的发展战略，延安市规划了北区、东区、西区三大板块，各自承载不同的城市功能，试图在延安三座标志性的山体——清凉山、宝塔山、凤凰山附近，形成新的城市格局。
不过，自去年4月北区一期开工后，计划与之并举的东、西两区，并未如预期中的顺利。据《每日经济新闻》记者调查，目前两区均处于停滞状态。其中，东区不仅短期内难以开工，且规模一再缩减。
而此前计划投资60亿元，在西区建设文化产业园区的陕西文化产业投资集团（以下简称陕文投）亦悄然退出，延安新区的西区已经开始接洽新的投资商。
除了工程停滞、规模缩减等困境，尽管官方一再论证能够解决延安新区湿陷性黄土地区的沉降难题，但是“百年暴雨”对延安的袭击，以及延安机场迁建工程因黄土沉降数年无法开工，则让延安新区依然留存“技术悬疑”。
东、西两区建设“停滞”
近日，《每日经济新闻》记者在延安区北区一期的工地现场调查发现，在约十余平方公里的土地上，除了正在施工的地方，大片已平整好的土地被种上绿草。据现场工作人员介绍，一期主要是岩土工程，预计8月底完工。
而与之相对的便是新区规划的另外两大板块——东区和西区。按照规划，北区控制规划面积38平方公里，主要是市行政中心、以现代商贸、金融服务和教育培训功能为主；东区32.3平方公里，主要是区级行政中心；西区则为8.2平方公里，以红色文化为核心，主要发展文化旅游产业。
据了解，北区一、二期综合开发工程项目，以及东区一期综合开发工程项目建议书均已获陕西省发改委批复。
不过，相比建设火热的北区一期，另外两大新区似乎“沉默”许多。《每日经济新闻》记者调查发现，目前两区均处于停滞状态。
其中，东区由延安市宝塔区负责实施，已下设延安新区管委会东区建设管理办公室，亦成立了融资平台，但尚未有实质性的动作。宝塔区区委宣传部相关人士告诉记者，“东区现在还没开工，不过土地已丈量前期拆迁房屋也统计了，听上面说要暂缓建设。”
一名不愿具名的当地官员亦表示，东区现在处于停工状态，规划区内村民前期征迁工作都做了，但由于缺乏后续资金，村民一直迟迟未搬迁。
延安新区管委会东区建设管理办公室副主任李锦富亦向记者证实，东区短期内难以开工，不过其否认原因是资金短缺，“我们计划先拿1300亩地做前期实验，还没进入征地阶段，正在办理用地的相关手续，（未开工）是因为手续比较复杂和漫长。”
值得注意的是，相比最初的规划，东区建设规模亦一再缩减。“东区控制面积是32.3平方公里，占地19.5平方公里，后来调整到11.8平方公里，现在是6.6平方公里。”李锦富表示，但“规模还是有点大。”据其透露，东区计划先行建设1300亩，会论证是否可行，此后若建设则会根据城市发展的实际需求，如果不需要那么多，就不再建设了。
与东区面临同样境遇的还有西区，因陕文投的退出，延安新区管委会副主任李锦刚向记者透露，西区目前正与新的投资商洽谈，将适时开发。
一个是适度开发，一个是适时开发，与此前三大区并举的情形相比，这样的变化似乎颇为微妙。对此，李锦刚坦言，以上是出于延安市政府对新区建设战略性的调整，在新区统一规划的框架下，适度调整和变更也是科学合理的。
陕文投退出延安新区项目
据媒体公开报道，2012年4月6日，陕文投与延安市签署了《延安文化产业园区项目框架协议》，计划投资60亿元在新区建设产业园项目。
陕文投负责上述项目的子公司延安文化产业投资有限公司官网信息显示，延安文化产业园区项目位于延安市凤凰山西南方向，规划占地面积3.1平方公里，以红色文化游、自然生态游为主线，是集文化创意展演、旅游休闲度假、延安时期工业贸易体验、民俗展示于一体的综合型文化产业聚集区。
上述信息显示，陕文投方面亦曾数次前往延安，考察文化产业园项目。然而，一年过后，上述项目则再无消息传出。
对此，李锦刚向《每日经济新闻》记者透露，陕文投已放弃位于西区的产业园项目，具体原因不明，目前西区正寻找新的投资商。
就上述情形，记者亦向陕文投进行求证，该公司副总经理李振林亦证实公司不再参与延安新区西区文化产业园的投资建设，但没有透露退出的原因。
事实上，对于延安市的谨慎，很大程度上源于资金的困窘。据媒体公开报道，延安新区总投资额为500亿元，与之相较的是2012年延安市的财政收入仅为139亿元。
“如果开发体量过大，一是财力投入太大，再者土地供应是否有这么大的需求。先集中干好北区，也是搞一个探索和试验，为今后新区的建设做参考。”李锦刚称。
除此之外，今年延安暴雨造成的118亿元的经济损失，亦让当地政府财政雪上加霜。
那么，上百亿的资金从何而来？李锦刚给出答案是，“通过开发建设公司来融资”。
据了解，北区融资平台为延安市新区投资开发建设有限公司（以下简称延安新区投资公司），公司前期通过信托募集到启动资金，中期通过BT模式融资，后期则通过土地出让的方式，保持资金的平衡。
延安新区投资公司财务总监马彩玲告诉记者，北区一期批复的总投资额为50多亿元，前期公司以延安市城投股份有限公司作担保，同中信信托和中融信托签订信托协议，贷款约7亿多元用于工程启动资金。
此外，目前即将结束的岩土工程则预计投资35亿元，由13家施工单位先行垫资，再由公司分5年按比例向施工企业返还。具体返还比例额为第一年35%，此后依次为30%、20%、10%、5%。而为了保障工程的质量，以上13家企业还必须先支付2000万元的保证金，保证金则按照工程进度返还给企业。
对于后期返还给企业的工程款，马彩玲则表示，平整后的土地将用于出让，获取的土地出让金足以保证支付企业的工程款，达到收支平衡。“目前国土资源部已经批了一期可供出让的土地2946亩。”马彩玲透露。
尽管，按照马彩玲的说法，上述模式政府不参与投资，且北区岩土造价一亩地成本约为30万元，加之各项成本一亩则到60万~70万元，而与之相隔不远的老城区百米大道一亩地地价为600多万元，新区将来经营土地收入十分可观。不过，尚且未知的在于新区的土地出让是否能达到预期中的效果，投资的企业是否能够收到相应的回报，又成为摆在当地政府前的新的难题。
摆在新区面前的技术难题
延安“削山造城”工程是目前世界上在湿陷性黄土地区规模最大的岩土工程，这让延安新区面临更多技术上的难题。
从7月7日开始持续到7月27日，延安下起暴雨，因黄土土质松软，经雨水冲刷后，极易造成新城地基下沉、塌陷，这让已经动工建设的北区，在地基、供水、排水、水土保持方面都面临更加严峻的考验。不过，李锦刚表示，暴雨除了让新区的工期延迟，对新区建设并没有太大影响。“新区的平山造地工程，挖方区将用来开发建设，而填方区肯定是沉降稳定后再搞建设，在此之前填方区会做绿化。”李介绍，由于设计不一样，填方区的厚度也不同，厚度小的先建，厚度大的后建，而且在填方区的建筑多为低层建筑，通过科学设计能够解决以上黄土沉降的难题。
对此，李锦富亦告诉记者，“不管是政府层面还是施工单位，对工程都非常谨慎，新区所有的给水、排水、基础设施建设的设计都是进过论证规划的，不会盲目去弄。”然而，值得注意的是延安机场的迁建工程，据报道，延安机场迁建工程位于南泥湾，计划2013年建成，试验段则于2009年8月份开工。然而，该工程至今只建设了占地312亩的试验段，并没有全面动工。作为母公司的西部机场集团相关人士向《每日经济新闻》记者表示，以上迁建工程因为黄土沉降问题，这几年一直在做试验段的观察，没法全面开工。
不过，李锦刚告诉记者，延安机场的迁建工程迟迟未动工，黄土沉降并不是主要原因，机场为军民两用，迁建要得到国务院和中央军委的共同审批，办这个手续花了很长时间，而且资金投入也是问题。对此，记者亦前往延安市发改委，并致电迁建办，截至目前均未得到正面回复。
如何避免新区沦为空城事实上，从卫星地图上看，延安城区被清凉山、凤凰山和宝塔山包围，被延河和南川河分割，地处三山两河之间，城市的发展空间受到挤压，只能在山与河的夹缝中寻求出路。
延安市36平方公里的土地上，常住人口达50多万人，如此高的人口密度，让城市显得更为拥挤。考虑到城市今后发展的空间问题，市区已经没有可供建设的用地，延安最终提出“中疏外扩、上山建城”的发展战略。
而现实的需求在于，延安市区现在有10万人住在山上，无法供水、供气、供暖，经过暴雨后，95%的房屋都成了危房，李锦刚告诉记者，今后市政府要搬迁山体上面的居民，他们一部分将会安置到新区。然而，延安新区未来是否能够形成人口聚集所需的足够的产业支撑，而不是沦为空城，成为当地面临的现实难题。对此，延安新区管委会信心十足，李锦刚表示，城市化进程是未来趋势，中国正处于城镇化加速期，按照此考量，到2020~2030年，延安市的人口将达265万~270万人，比目前的220万人增加60多万人，这些人将来都会从农村涌向城市，而至少有一般人将在市区生活。
对此，西北大学经济管理学院教授白永秀表示，延安新区若规划建设好或将成为山地城市建设的范例，但是在建设过程中要注意生态环境的保护，以及后期产业的配套。此外，新区建设并非一蹴而就，可能需要长时间的努力，切忌盲目贪大贪快。专家观点
延安是否有必要建新城？易鹏 （国际金融论坛城镇化研究中心主任）
延安造城真实凸显了当前中国城市新区建设的逻辑，要客观全面地去评判，既不能认为新区万能，也不能认为新区就是“新祸害”。中国的新区，曾经是改革开放后重要的亮点之一。深圳、浦东新区、滨海新区都为提振中国经济、培育出三大城市群立下了汗马功劳。
随着改革开放的进一步深入，尤其是分税制后，地方政府对新区的建设已经从之前的产业高地转变成土地财政变现的工具。主要的原因在于分税制后，中央财政收入比例增高，地方财政比例下降，而且地方的事权不断增加。同时，在GDP和城市基础设施、民生投入的区域竞争中，地方政府已经不能从分税制下地方政府财政收入和中央政府转移支付的总收入中去实现上述事务的收支平衡。于是，在土地财政的刺激下，地方政府必然会选择通过建设新区的方式来募集资金。当然，新区建设过程中，必定也会赋予一定的产业承载、人口集聚的功能，也会通过制造业、服务业来解决就业和增加税收。因此，这就不难解释当前中国新区数量风起云涌的现实。据有关机构最近调查的12个省、地级以上城市共156个，其中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。在这12个省的161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。大多数城市已经将新城新区建设付诸行动，并非仅仅存在于规划。
从当前的中国新区建设情况来看，可谓喜忧参半。一部分新城新区确实发挥了新区新空间，缓解了主城区的承载压力，培育出了新的产业和人口聚集，成为新的增长点，也成为城镇化新的大平台。如郑州的郑东新区，通过产业先导、基础设施伴行、市场化主导等模式，通过十多年的建设，已经在100多平方公里上承载了100万人口，成为郑州和河南新的经济增长点，高端服务业的聚集地。再如陕西的西咸新区，通过田园城市建设，有利地推动了西咸一体化，为关中城市群做强做大奠定了新的基础。然而，也有新区，由于缺乏人口聚集和产业聚集的能力，地方政府不顾自身实力，强行上马，最终导致了新区变空城，甚至最终沦为鬼城、死城。基于以上现实，新区的建设要因地制宜，根据自身情况来制定建设规模和速度。地方政府是否决定建设新区关键要从产业、人口未来集聚能力和主城区的承载力，以及自身的财力和新区建设的地质、生态难度来决定。
对于中国新一轮城镇化，城市群将是主体形态，也就意味着未来更多的人口将从农村和小城镇向以特大城市为龙头的城市群聚焦，伴随的也是产业集聚。对于新区的建设，也要遵循这种二八定律，避免出现投资浪费和空城。原则上对县城和非大城市群范围内的新区不宜扩大规模，而是要将更多的新区资源集中于城市群范围或者省会城市为主的特大城市里面。当然有特殊的政治、国防需求，旅游、文化资源的非特大城市可以建设一些新区，加大非经济因素主导的城市建设规模。从这个角度上来看，延安是这类为数不多的特例之一。
对于旧城的承载力要做评估，主要从两个指标来看，一是旧城单位平方公里人口承载量；二是未来人口聚集的趋势。从延安来看，其主城区常住人口已经达到50万人，面积只有36平方公里，这种密度已经到了需要建设新区的必要。但从人口发展趋势来看，延安市域和主城区的人口聚集趋势不太明显，从2000年到2010年的第五次和第六次人口普查的对比，延安市域增加131068人，增长6.38%，年均增长0.62%，明显低于上一个10年（1.09%）的增幅，而宝塔区人口密度为134人/平方公里，较2000年普查的116人/平方公里只增加了18人，其中主要的人口增长是人口自然增长率，而非是产业聚集吸纳的人口。出现这种局面，一方面是延安本身的产业容量有限，2012年的GDP1271亿元；二是延安的第二产业畸高达73.6%，而三产只有18.8%，这也体现了延安对石油工业的依赖，服务业发展严重不够的现实。从这个角度上来说，延安建新区有其一定的合理性。
从自身财力和生态地质条件来看，这是延安建新区的挑战。延安总体上可用财力不是很宽裕，尽管建设新区的资金更多的是靠社会资本，但政府需要通过建设基础设施来予以引导，延安新区的生态地质也有挑战。基于这种现状，延安的新区建设可以采取逐步推进，分片实施、降低标准的办法，不要急于抢时间、高标准，这样既可以考虑到财力的承载能力，也可以减少社会舆论的压力，以及保护生态，更重要的是可以解决延安未来需要转移的低收入农村人口进城的务实需要。
