本文为江苏省政协提案
调研情况：
1、结合2017-2018年参加《南京市城市总体规划（2017-2035）》中专题研究，进一步深刻认知了南京市城市首位度提升所面临的问题；
2、结合开展江苏省资源环境承载力研究，了解了镇江市、南京市的城市发展的资源环境瓶颈等方面的问题，并与两市的城市规划、国土资源、发改等部门有交流。
问题分析：
1、就我国城市首位度或竞争力的实际来看，空间大小业已成为影响城市整体提升的重要瓶颈。无论是南京市作为省会城市，镇江作为地级市，都面临着国土空间相对有限的问题；
2、区域行政体制一定程度上限制了两市的深度合作与交流；
3、城市合并业已成为提升省会首位度的重要路径，但江苏如何推进这一工作，值得关注。
具体建议：
如何进一步增强南京市在南京都市圈乃至长三角一体化战略中的地位与作用，不仅是国家战略发展实施的需要，也是江苏省创新实现创新引领、推进区域协调发展的战略需求。为此，这里结合兄弟省会城市的经验，提出以宁镇合并为契机优化我省城市化品质。
一、省会城市合并的地方实践
为进一步发挥省会城市核心功能，促进资源经济要素集聚，提升省会城市首位度，合肥、成都、西安、济南等省会城市先后进行城市合并建设方案的地方探索。从其城市合并发展经验来看，主要有以下三种做法:
一是撤销地级市，划归省会城市整体管辖，如山东省撤销地级莱芜市，并将原地级莱芜市莱城区设为济南市莱芜区，原地级莱芜市钢城区设为济南市钢城区。
二是保持原有行政区不变，移交省会城市代管，如西咸新区由西安市整体代管并全面托管辖区内西安市和咸阳市所属街镇行政和社会管理职能；四川省将由资阳市代管的县级简阳市改由成都市代管，进一步推进经济区、国家级新区落地发展，促进区域协同一体化。
三是撤销地级市，按历史地理因素将原行政区拆分给相邻城市，如撤销地级巢湖市，将原有行政区分别拆分给芜湖、马鞍山、合肥三市，合肥代管巢湖县级市及部分区县。
城市合并的地方驱动力主要可总结为四点：一是与相邻或区域内行政区本身就存在密切的地缘联系；二是经济社会因素驱动下对省会城市提出的协同发展需求；三是都市圈建设引致省会城市蔓延辐射效应增强；四是地区重大项目的发展也在不断倒逼城市融合。
从调整后城市发展现状来看，区划调整后的省会城市均迈入了发展新轨道，不仅提升了自身的城市竞争力，还有效带动了原调整地区及周边城市的经济社会发展，有利于进一步打破行政区划壁垒，构建省会城市经济圈，促进圈层内土地、人才、资金、技术、信息等资源要素的有序流动，形成更合理的国土空间开发格局和产业布局。
二、南京首位度突破与镇江品质提升的困境
虽然首位度未能揭示城市发展的全部内涵，但仍然是体现城市竞争力的重要指标。南京，作为江苏省省会及《长江三角洲城市群发展规划》确定的特大城市，城市首位度在全国各省会城市中长期处于较低水平，成为制约南京城市功能提升、交通设施辐射及区域长远发展的主要因素。2018年《全国省会城市首位度发展报告》显示，南京城市经济首位度为13.6%、人口首位度为10.4%，在全国27个省会中仅高于济南，远低于排名靠前的成都、武汉、西安、杭州等城市，亦落后于省内苏州市。
同时，镇江作为江苏国土空间最小的地级市，由于长江水势变化，其港口优势也受到影响，近年来经济转型发展面临较大压力，而其发展在空间格局上、城市功能上、经济结构上等都具有较好的互补型。其作为民国时期的省会城市，在文化上还具有一定的相通性。
若要突破两者的困境，实现行政空间的进一步拓展，不仅有效地提升了南京市城市首位度，也将给两个城市的发展带来更多的契机，并整体提升我省城市化品质。
长期以来，南京、镇江经济社会发展高度协同。得益于南京都市圈建设，宁句城际铁路的建设开工，均进一步促进了宁镇一体化。
三、推进宁镇合并的几点建议
从地缘位置、历史发展等方面考虑，宁镇合并均具有较大的施政空间和发展潜力。2017年，南京市行政面积6587平方公里、人口834万、GDP总量达到1.17万亿，若加上镇江的土地、人口、GDP规模，宁镇合并将使得南京土地规模超1万平方公里，达到全国省会城市土地规模平均水平，同时人口、经济首位度达到13.7%、18.4%，分别提升4.8和3.3个百分点，超越广州、苏州等城市，并在远期为南京经济社会持续进步提供了广阔的发展空间。因此，宁镇合并 对增强南京省会城市功能，突破镇江目前发展瓶颈，全面提升江苏省科技创新竞争力，提供更便捷的发展路径。但宁镇合并也面临诸多困难，如行政体系、管理体制融合等。结合城市合并地方实践经验，初步考虑南京、镇江两市实际发展需求，宁镇两地合并或可主要从以下三个方面推动城市融合发展：
一是体制优化。为协调好南京市与镇江市的关系，可以借鉴江北新区这一国家级新区的做法，在优化粮食区、市、县格局的基础上，建议设立镇江新区，从而使得作为新省会城市的南京，拥有江北、江南两个新区，江北新区侧重于对于江苏江北地区的带动，江南新区侧重于融入苏锡常城市圈与经济圈。
二是创新带动。一是进一步整合创新资源，尤其是将镇江市的高校资源与南京市的高校资源进行对接整合，乃至通过高校整合，发挥南京大学等高校的带动作用，进一步增强镇江新区的发展竞争力和人才竞争力。二是进一步整合优化产业创新资源，尤其是南京通过向镇江外溢的投资驱动、人口红利和消费需求将带动镇江的消费升级，夯实现有的商贸服务行业发展基础，提升商业消费比较优势，不仅提升新省会城市消费功能集中能力，对南京都市圈联动发展都具有重要意义。
三是空间再造。两市合并对于拓宽发展空间、促进产业集聚、培育产业生态，重塑创新空间具有重要意义。一是放大边缘优势，在两地交界处打造产业中心区域并向外辐射发展，带动产业升级。包括共同建设龙蜀滨江港城、仙宝科学城，推进产业转型与新兴产业发展；二是带动纵深。积极调动丹阳、丹徒、扬中等区域的发展。包括在优化两市交通基础设施体系的基础上，推进产业合作、高校植入，实现镇江市的全域发展。
