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吴国光：“县政中国”──从分权到民主化的改革（赐稿）

2005-05-09吴国光

“县政中国”──从分权到民主化的改革

　　通过权力下放（decentralization）和市场化，中国已经在经济转型的轨道上走过了四分之一世纪，大体维持了经济的持续增长。相比之下，中国政治发展的道路并不明朗。现行的政治权力结构固然有其支撑经济发展的功能，但是，毫无疑问，它所产生的负面效果也极其巨大和严重。如何建构既能保障现有的经济发展动力、又能消除严重的负面后果的政治权力架构，越来越成为中国走向现代化过程中不可回避的问题──它甚至可能是中国现代化的一个中心问题。
　　晚近一波的世界范围政治民主化（democratization）[1]已走过了高潮。在中国今日的语境中，民主似乎正日益成为一个负面色彩多于正面价值的理念，而民主之外的任何一种政治制度却并未因此而获得新的生命力或正当性。非民主政治在今日世界的延续，往往不仅要从民主世界借用物质力量来维持自己的生命力（中国的改革开放就证明了这点），而且还要从自由、民主的思想体系中借用精神的元素来维持自己的正当性（例如，那些在国内压制自由的政权总是借助“自主”、“多样”等价值在国际社会中为自己辩护）。这只能说明，政治的自由化与民主化，不管是否遇到阻力，仍然是人类政治生活的主流追求。问题在于，在这样一个处于经济转轨时期、面临巨大的人口和资源压力、文化传统中相对缺少民主自由因素、而现行政治权力又高度集中的国度里，如何实现民主化，并且不因民主化而牺牲经济发展、社会稳定和国际地位等其它多种利益。
　　本文的主旨在于探讨中国政治发展如何从经济改革中的行政分权逐步走向政治权力的民主化，文中提出的思路是“县政中国”。“县”是中国最具传统的行政区划之一，也是目前中国权力架构下极为重要的一级政治层级与行政区划。2001年底，中国共有2,861个县级行政区划单位，其中包括1,489个县、393个县级市、116个自治县、49个旗和3个自治旗，此外还有2个县级特区、1个县级林区和县级以上城市中的808个市辖区。[2]
　　若扣除其中的市辖区、特区和林区，县级行政单位的数量约为2千多个。在目前的5级行政架构下[3]，这2千多个县级单位（以下统称“县”）虽然属于层级较低的第四级，但各自的规模并不小。在东部人口密集的省区，大县往往有100来万人口，全国约有172个县的人口甚至超过100万；在西部人口相对稀疏的地区，每个县的人口比较少（最少的仅有万余人，多分布在西藏），但辖区却往往面积广大，动辄上万平方公里，有些达到10多万、20多万平方公里。世界上大约三分之二的国家的面积还不如中国最大的县大。这样的人口和地域规模说明：县政的建设，本身就可以具有重大的政治意义。正是着眼于这样的现实存在，本文提出：大体上以目前的县级行政区划为基本单位[4]，重组中国的权力架构和政府体系，率先在县一级实行民主政治制度，进而建设全国宪政。这就是所谓的“县（宪）政中国”一说的基本涵义。
　　本文将分三个部份论述“县政中国”的民主化思路。首先，从中国20多年来经济改革的基本路径出发，考察中央向地方分权这一改革战略的成效和成本，特别是分权在产生巨大经济收益的同时所造成的一系列的政治困境。然后转向这样一个问题：如何通过制度变革来解决这些政治困境。无疑，这种制度变革，在能够解决前述政治困境的同时，还应该能够满足其它一些经济、社会要求；而能够同时满足多种要求的制度变革，在笔者看来，首推地方民主，特别是县政民主。但是，笔者将不会单单停留在地方民主的层面，而是同时考量中国这样一个大国的国家建设（state-building）和总体上的民主化。
　　

　　一、行政分权的困境与地方民主的引入

　　中国的经济改革的实质就是在行政分权的框架下引入市场机制。这是20多年来保持高速经济增长、实现经济繁荣稳定的制度基础。在此基础之上，通过对外开放开始与国际经济接轨，又通过权力下放即行政分权而推行经济自由化和市场化。这些特征是理解中国改革的政治经济学之特点与要义的切入点。这种改革路径也产生了严重的问题，在经济领域表现为地方保护主义的出现、国内市场的分割、对外经济联系中的地区间恶性竞争、地区间经济发展不均衡等。更为严重的问题出现在政治领域。首先是官员腐败现象的严重恶化。这固然不是单由权力下放造成的，但地方政府自主性的提高削弱了集权制度下中央的控制力，但又无法发展出别的监督和控制方式，所以必然会导致腐败的蔓延和加剧。近年来，这种腐败已超越了官员个人以权谋私的层面（并不是说这个层面的腐败有所减轻，相反，它已经到了极其严重的程度），开始出现了地方权力整体上向所谓“黑帮化”演变的趋势，从而至少在地方层级正在把所谓的“发展型国家”（the developmental state）或“地方国家合作主义”（local state
corporatism）[5]逐步改变为“掠夺型国家”（the predatory state），直接造成了国家与社会关系的紧张和冲突。与此相联系的是法律体系在地方执行中的刚度进一步弱化，使本来就不具备法治特色的统治（governance）体系越发千疮百孔。由此进一步产生了对国家整合（integration）可能发生危机的普遍担忧。多年前就有官员痛斥所谓的“诸侯经济”，随后则有学者惊呼中国中央政府能力的下降[6]，近来更有学者借用民主化转型研究中的有关概念，强调中国政治发展中已经出现了所谓“苏丹化”（sultanism）现象，并认为这是中国政治的巨大隐忧。[7]
　　如何解决这种困境成为近10年来关于中国政治发展和改革的理论与政策辩论的焦点之一。有人主张新的中央集权，以强化国家宏观调控职能[8]；有人则主张将中央与地方分权的架构进一步制度化，在保护地方自主性的基础上加强中央的某些职能[9]。这种辩论还延伸到政治民主化变革路径的讨论中，其中制度化分权的思路强调地方民主，而另一种看法则主张在全国范围内实行直接选举以塑造“直插基层”的国家权力。[10]
　　本文体现了“制度化分权”思路的延伸，并将其中的“地方民主”主张进一步深化。[11]
　　笔者所说的“地方民主”中的“地方”，不是泛指中央层级之下的所有层级，而是单指“县”这一级。这样可以把民主政治的发展与当今中国所面临的亟待解决的多方面问题联系起来，而不单单是考量民主参与和对政府权力的制约──虽然这是最重要的考量之一。笔者在讨论中将把“地方民主”制度化，与国家建设相联系，主张“实县虚省”甚至最终“废省”，将县级自治直接连接到全国宪政，从而勾勒出一种独特的中国民主国家权力构架。在这种构架下，地方民主也就是“县政民主”，将成为整个民主制度运作的核心。

　　二、“县政民主”的设想与根据

　　为什么“地方民主”应该选择在县级实行，怎么实行？后半个问题的答案相对比较简单：实行县长直接选举，选举当然必须是“公正的、自由的、周期性的”，候选人可以自由竞争选票[12]；确立县长作为本县最高行政官员的职权，任何党派（首先是中共）对县政的干涉只能通过选举和其它民主程序（比如通过在县议会内的党派运作）进行[13]；相应地开放媒体，开放党禁；实行司法独立。具体的步骤和方法值得进一步讨论，可以先在县级实行司法独立，使县级司法机关脱离其与本县中共组织和县长的权力从属关系；同时也使各县境内的大众传播媒体脱离这种权力从属关系，走向独立与自由。继而可以试办县长和县议会直接选举，并重组选举之后的党政权力关系，将现有的政党活动改造为议会“内造”政党的活动。在这种选举过程中必然出现政团乃至政党竞争，这等于开放党禁。在初期阶段，可以将这种司法独立、出版自由和政党竞争都限制在一县境内，经过一两届选举后逐渐放开地域限制。
　　显然，就全国政局而言，一县之政治影响其实很小，不必担心失控或出现混乱。乡镇选举（即使实行）规模太小，不能真正改变国家政治生活的性质；而地或省级选举则规模太大，除去其它因素不说（后面会讨论这些因素），单就技术层面而言也困难较大。中国的大省有将近1亿人，中等的省则往往有4千万至5千万人，相当于世界上大国的人口规模。即使先缩小省的规模、再变革政治，将中国划分为60个省，每个省也有2千多万人口，规模仍然很大。[14]
　　美国开国建立民主制度时，全国仅有400万人口，而参与民主实践的人数更少，要从中减去70万奴隶，继而减去占剩余人口一半多的儿童（当时的人口结构比目前年轻很多），再减去余数中的一半即女性人口，何况还有财富等方面的限制。[15]
　　那时美国实际参加民主政治实践的人口，恐怕仅有50至60万──也就是今天中国一个县的规模。当今世界上人口超过2千万的国家总共不到50个，其中仅有一半是民主国家。换言之，即使在划小了的省区内实行省级民主，中国民主化的单纯技术困难也仍然很大。因此，这可以成为选择在县级（而不是一般流行的观点主张的那样在省级）组织民主政治生活的第一个理由。
　　第二个理由更为实质性，那就是要着眼于解决中国政治当前所面临的主要问题。“县”在中国目前（和历史上）是行政区划的关键一环：低于县的层级（即目前的乡镇一级）并不具备全面的治理功能；而高于县的层级（包括地市一级和省一级）则距离民众较远，幅员更为广大，虽则其治理功能基本上是县一级的放大。在多种意义上，“县”都是中国权力架构的基本单位。正因为如此，目前中国政治所面临的困境在县一级也特别突出。仅以官员腐败现象来说，根据中国官方的最新统计，在过去的5年间，尽管现政权试图强化惩治腐败，并宣称取得了巨大的成果，但是，不仅总体上官员的腐败有增无减，而且县处级官员的腐败上升幅度十分惊人，增幅达到65％。[16]
　　自1997年7月到2002年5月，在中国检察机关立案侦查涉嫌职务犯罪的10,518人当中，县处级干部所占的比例高达93.51％。[17]
　　这充份说明，通过制度改造的方式在县级建立可能抑制腐败的政治权力架构，也就是通过民主政治及其配套措施（比如司法独立和舆论自由等）来抑制在县这一级发生的政治腐败，已成为当务之急。
　　事实上，在承认更高级别的官员的腐败往往具有严重恶果的同时，也应当看到，县级官员的腐败对民众的切身福祉有更为直接的负面影响，也比较容易为民众所了解，从而更为直接地对政府的合法性产生负面影响。哪怕仅仅从消除这两点负面效果出发来考虑，发展“县政民主”也应该成为中国政治制度建设的首要任务。反过来，同样由于这两个理由，发展“县政民主”，也就是让公民在县一级直接参与政治，也会具有较好的条件和效果。首先，由于“县政”直接影响本县公民福祉，则公民参与政治的渠道一旦打通，普通公民的参与动力会比较强大。其次，就公民对政治生活、政治领导人的了解而言，也就是与民主政治的质量密切相关的公民信息占有能力而言[18]，县政民主的条件不仅比地区、省或全国的政治生活条件要好得多，也比更低的乡镇政治生活条件要好得多。一般来说，公民要掌握较高行政层级的政治信息比较困难，但在较低的层级而又超越了个体直接接触的范围内，在信息流通中扮演关键角色的媒体，可能由于没有足够数量的受众而无法生存；而没有现代媒体的介入，民主政治下所需要的多元信息渠道就很难出现。换言之，在目前中国的条件下，“县政民主”不仅是必需的、可行的，而且也最可能具备民主政治应该具备的品质。在这个层面上，“县政民主”就已经超越了对于所谓程序民主的建立所具有的基础意义，进一步关乎民主本身的品质──这可以看作是第三个理由。
　　如果国家层级的民主尚未付诸实践，则地方民主可能强化地方认同，从而构成对国家认同的挑战，进而成为分离主义的温床。前苏联当年的政治变化过程是个典型的例子。事实上，在当前的中国，除了民族问题外，并不存在任何因地方认同强化而引起的国家认同危机。但这不等于说在地方民主发展的情况下不可能出现这种危机。一方面，乡镇一级的民主政治远远不足以将公民政治生活的基本面向民主化，更与全国民主化距离过远；另一方面，一旦实行省级政治生活的民主化，除了其因为地域广大和人口众多所可能引起的技术困难之外，还会引发某种国家认同的危机。全国政权如果一段时间内还不是由全体公民直接选举产生，而省级政权已经民主化了的话，则这个时间差就会表现为具有坚实民意基础的省级政权和缺少政治合法性的中央政权之间的鸿沟，从而很容易导致省级挑战中央的合法性危机，也可以表现为地方挑战“国家”的认同和整合危机。如果实行“县政民主”，则这种危机就会大大减轻，因为“县”的规模制约了县级民主政权无法挑战中国这样一个巨大国家的全国政权──即便前者是民主的而后者是非民主的。或者说，即使出现挑战，那也只可能是公民对中央政权非民主性质的政治合法性的质疑，从而可能促使“县政民主”迅速向“民主中国”过渡；而不会是诉诸于地方分离乃至独立的国家整合危机。因此，“县政民主”最可能消解那种对中国民主化会导致“国家解体”的恐惧──不管这种恐惧是想象的还是真实的。这就是地方民主应该落实到县级的第四个理由。

　　三、从“县政民主”到“县（宪）政中国”

　　通过民主化而奠定了坚实合法性的“县政”会具备足够的自主性来削弱、挑战甚至摆脱目前省、地级政权的领导。这正是笔者希望出现的一种效应，即通过“县政民主”而实现“虚省实县”，最终达成中央与县两级政府架构的全国政权体系。省级建制一旦弱化、虚化乃至取消，会产生一系列正面效果：那种以省际分割市场为特点的所谓“地方保护主义”将失去政治和经济基础──县级行政区虽然也具有相当规模的地方经济，但显然不足以支撑地方保护主义[19]；建基于地方（而不是民族）的分裂的威胁大大减少乃至消失，甚至建基于民族的分裂主义的威胁也可以得到某种程度的制约和缓解。
　　由此来看，在“县政中国”的思路中，“县政民主”并不单单是全国民主化过程中的一个发展步骤，更是全国民主化制度框架中的一个主要环节。这就是说，“县政民主”并不单单是走向“民主中国”的基层准备或政治练习（就像台湾在民主化之前所实行的县级选举那样），而应该是未来“民主中国”的政治制度的一个轴心。在这种制度下，公民在本县通过直接参与而实行的民主自治，是全国民主的首要内容；而“县政”之上就是全国层级的政治活动，其民主参与可以是直接的，也可以是间接的。根据这种设想，经过小幅度的行政区划调整之后[20]，全国大约保持1千个县，每县在实行“县政民主”的同时产生1名全国议会的议员参与全国政治；中央政府与县级政府实行制度化分权，中央掌握外交、国防等权力，而县级政府则在社会发展和管理方面扮演重要角色。如此则中央与县之间没有中间层的政府机构，县级以下全部实行公民自治，不必设政府机关。
　　这种地方分权模式与联邦制（federalism）不同，属于单一制国家（the unitary state）中的中央地方分权。换言之，“县政中国”是与“联邦中国”不同的政治变革思路。而“县政中国”相较于“联邦中国”的优越性首先在于：“县政中国”完全没有国家分裂的危险性，其国家整合能力大大高于联邦制。尽管中国的一个县和世界上的一个小型国家规模相似，在县政中国的设想中还可以进一步扩大县的规模，但是，很明显，在幅员广大的中国，每一个这等规模的县都不存在挑战全国政权的能力。如果全国的县级建制多达1千个，多个县彼此之间采取联合行动挑战中央的难度也大大增加，因为即使10个、20个、甚至50个县采取联合行动，在全国格局中也依然是极小的少数（试想若有3个省采取这类联合行动的情况，那就大大不同了）。这样，那种危言耸听的所谓“军阀混战”的局面就更不可能出现。
　　中国社会对于“县政中国”的心理接受程度应该远远高于“联邦中国”。历史上，中国的县官就是所谓“父母官”，等于说1个县就是1个大家庭。“县政中国”的设计与这种文化心理相吻合，具有远较“联邦中国”更为深厚的文化和心理基础。况且，“联邦中国”实行起来变革幅度甚大，因此难度与风险增大；而“县政中国”应该比较容易实行。
　　“联邦中国”的构想并不内在地具有民主化的内容，而“县政中国”的设想是建立在“地域民主”的基础上的。换言之，不实行民主化，也可以实行“联邦中国”；而没有“县政民主”，就不可能实现“县政中国”──这就把“地方分权”与民主化有机结合到一起，并使之相互促进。
　　本文简略地探讨了在中国依据现有的经济变革中所广泛实践的地方分权而进一步推动政治民主化的一种途径，提出了通过“县政民主”，在保持全局稳定和经济发展的前提下解决中国当前政治困境的设想，并进一步讨论了“县政民主”一旦付诸实践所必然发生的“实县虚省”政治效应，构想了未来中国“废省”以形成全国和县两级民主政治在制度化分权基础上运作的大体框架。这当然仅仅是初步的讨论，很多相关问题尚未涉及或展开。比如，“县政中国”与经济运作的相互契合问题，废省之后相邻的多个县之间的合作与协调，改革以来实行的“市管县”体制的利弊及其改造问题，“县政”体制下大城市的政治和行政问题等等，都需要深入探讨。但是，哪怕是本文这种初步的讨论，也是一种具有制度创新意义的变革思路。笔者一直认为，在中国已经实行了多年的经济改革和应该实行的政治改革之间，其实是存在具有所谓“路径依赖”（path dependence）[21]基础的稳妥的民主化道路的。那种认为政治变革一定产生混乱、而民主化会造成中国动荡乃至分裂的担忧，其实只是一种杞人之思。

　　【注释】
[1] 关于这一波民主化浪潮的比较与综合研究参见：Samuel P. Huntington, The Third Wave:
Democratization in the Late Twentieth Century (Norman: University of Oklahoma Press, 1991); Nancy Bermeo ed., Liberalization and Democratization: Change in the Soviet Union and Eastern Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1992); Stephan Haggard and Robert R. Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions (Princeton: Princeton University Press, 1995); Larry Diamond and Marc F. Plattner eds., The Global Resurgence of Democracy (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996), 2nd ed.; Juan J. Linz and Alfred Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America, and Post-Communist Europe (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1996).
[2] 中华人民共和国民政部编，《中华人民共和国行政区划简册，2002》。北京：中国地图出版社，2002年。
[3] 这5级行政架构是：中央、省（及自治区和直辖市）、属下辖区和县的市（或地区、州、自治州、盟，本来“地区”不是一级行政区划，但实际上已经逐渐实体化，特别是在大多数“地区”改为辖区和县的市之后，更正式成为一级行政架构）、县（及如前所述的其它同级单位）、乡（或镇）。
[4] 所谓的“大体上”，是说本文对于目前中国有如此数目众多的“县”级建制并不以为然，而是主张将“县”的数目削减到1千个左右。下文对此有涉及。
[5] Jean C. Oi, Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform (Berkeley: University of California Press, 1999).
[6] 例见：王绍光、胡鞍钢，《中国国家能力报告》（香港：牛津大学出版社，1994）。
[7] 萧功秦，“当代中国的地方苏丹化倾向论析”，载裴敏欣、吴国光编，《第四代面临的挑战》（2003，即出）。
[8] 王绍光、胡鞍钢，《中国国家能力报告》（香港：牛津大学出版社，1994）。
[9] 吴国光、郑永年，《论中央地方关系》。
[10] 见甘阳的“公民个体为本，统一宪政立国”，吴国光的“论制度化分权”，郑永年的“乡村民主和中国政治进程”，均载《二十一世纪》，第35期（1996年6月号）；以及吴国光的“再论制度化分权”，郑永年的“主流社会与民主政治秩序”，均载《二十一世纪》第37期（1996年10月号）。
[11] 对于中国制度转型中“地方民主”或“地域民主”的引进和发展之一般性的讨论，参见吴国光、郑永年的《论中央地方关系》，特别是第九章，载《当代中国研究》（美国），1994年第6期（总第45期）。
[12] 这样的选举一般被视为定义现代民主的基本要素。参见：Joseph A. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy (New York: Harper & Row, 1942/1950),p.250; Robert A. Dahl, Democracy and Its Critics (New Haven: Yale University Press, 1989), p.221; Huntington, The Third Wave, p.7 (引文出自此处)。
[13] 这一点非常重要，否则县长直选的意义会大打折扣。由于某些社会权力的存在，民选政府并不具有真正的决策权威，关于当代民主转型的研究特别强调这种权威在民主中的意义。参见：Linz and Stepan, Problems of Democratic Transition and Consolidation, p.3.
[14] 缩小省级规模的主张，近代以来一直在中国政治变革的讨论中占据重要地位，参见张文范主编的《中国省制》（北京：中国大百科全书出版社，1995）。1987年中国当局组织研究政治改革方案时，当时主持研究的国务院总理赵紫阳也提出过类似设想，参见吴国光的《赵紫阳与政治改革》（香港：太平洋世纪研究所，1997）。今天也有人赞成这种办法。事实上，10年前本文作者也曾持这类看法，虽然当时也特意关注到了“县级”权力机构的重组问题。见吴国光、郑永年的《论中央地方关系》，第163页。另外，主张“废省”在清末也是一派重要的意见，见康有为的“废省论”，载张文范的《中国省制》。但这派意见似乎较少后继者。如前所述，本文的主张继承了“废省论”。
[15] Dahl, Democracy and Its Critics.
[16] 《香港商报》，2003年3月12日。
[17] 《法制日报》，2002年11月1日。
[18] 关于信息占有对于民主运作的制约作用，参见：Arthur Lupia and Mathew D. McCubbins, The Democratic Dilemma: Can Citizens Learn What They Need to Know? (New York: Cambridge University Press, 1998).
[19] 舒庆，《中国行政区经济与行政区划研究》（中国环境科学出版社，1995）；刘君德主编，《中国行政区划的理论与实践》（华东师范大学出版社，1996），尤其第5、17章。
[20] 从2千多个县调整为大约1千个县，相当于两县合一，这一“工程”的规模较之缩小省区或其它可能的设想都应该说小得多。
[21] 这个概念在中文语境中有被滥用和误用的趋势。这里的涵义和用法，参见：Douglass C. North, Institutions, Institutional Change and Economic Performance (New York: Cambridge
University Press, 1990).

　　（原刊于《当代中国研究》2004年 第1期）