[宏观区划体系]中央与地方新分税制调整方案逐渐形成 [复制链接]

为解决县乡财政窘境，学界一直在探讨如何对现行的分税制进行调整；近日有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。

　　《中国经济周刊》记者　王红茹/北京报道

　　被称为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”的财税体制改革，在今年呈现出加速迹象。

　　在今年的两会上，温家宝总理在答记者问中，以坚决的口气指出，今后5年要下决心推进财政体制改革，使公共财政更好地进行经济结构调整和促进经济发展方式转变，更好地改善民生和改善生态环境，“每一分钱都为人民谋利”。

　　全国人大财经委也在今年两会期间，首次提出2008年要拿出“财力与事权匹配”的财税体制改革初步方案。据消息人士透露，日前，一份由国家发改委宏观研究院经济所牵头，涉及中央与地方财政分配体制改革的课题方案正在形成。

　　“财政体制改革始终存在一些棘手问题。”知名财税专家、财政部财政科学研究所所长贾康对《中国经济周刊》谈起财政体制改革问题，语气并不轻松。

　　“温总理的表态是本轮财政体制改革大的背景。但是财政体制改革非常复杂，也很敏感，其复杂性不在于技术本身，而在于各个方面达到一致的认同比较难。目前，各个方面的想法差距仍比较大。”贾康说。

　　有关专家认为，1994年实行分税制后，中央和省、市一级财政越来越好，但县、乡财政的困局一直未解。而解决之策是应该调整分税制格局增加地方收入，还是保持中央与地方收支的分税制基本格局不变，通过财政转移支付的手段？

　　现有分税制：“强中央、弱地方”

　　自新中国成立后，我国的财政体制经历了多次调整改革，先后实行了“统收统支”、“分灶吃饭”和“利改税”等体制。1992年，党的十四大确立了我国建立社会主义市场经济体制的改革目标后，市场在资源配置中的基础性作用不断扩大，使原有财政体制的弊端日益显露，以放权让利为特征的财政“分灶吃饭”体制推行到1993年时，中央财政收入占全国财政收入的比重已经下降至不足30%的水平，严重弱化了中央政府的宏观调控能力。为了增强中央宏观调控能力，进一步理顺中央和地方财政分配关系，国务院于1993年颁布了《关于分税制财政管理体制改革的决定》，从1994年开始实施分税制财政管理体制。

　　分税制改革后，中央财政收入偏低状况得到明显改善，但许多地方也出现了县乡财政困难的问题。据国务院农村税费改革工作小组办公室与国务院发展研究中心农村经济研究部“深化农村税费改革政策走向研究”课题组在《建设新农村背景下的农村改革》报告中提供的数字显示：2002年，全国乡镇财政净债务1770亿元，乡镇财政平均净负债400万元，村平均净负债20万元。全国65%的乡村有负债，其中中西部不发达地区的负债面更大。比如河南90%以上的乡镇都有负债，湖南全省2000多个乡镇中的负债率达到88.2%，湖北乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。

　　对此，湖北省财政厅监察处处长付光明向《中国经济周刊》分析说：“1994年的财政分税体制改革，有效地提高了中央财政进行转移支付的力量。但分税制改革也出现了各级政府财政权力和事权不对称问题。在中央把各省的一部分税收权力上收到中央的同时，各省也依葫芦画瓢把地市政府的财政税上收。地市一级则把县乡财政税收上收到地市，其结果是，大大削弱了县乡一级的财政力量。基层政府越来越感觉财政捉襟见肘。2003年以后，中央通过省直管县、乡财县管、转移支付等多种改革措施，使县乡财政有了明显缓解，但地方可用财力依然不是很多。”

　　中央与地方重新分配哪些税种？

　　据了解，目前学术界关于分税制调整大致有两种方案，一种方案是把增值税全部归中央，然后再对所得税等税种进行调整；另一种方案是把企业所得税全部归中央，增值税增加地方留成。

　　付光明处长对《中国经济周刊》分析说：“将所得税集中于中央，对地方的收入有一定影响。因为所得税种近几年增长幅度较大，今后的发展潜力较大，在省以下地方，所得税和增值税的分成收入已经相当或持平，但是总体上，在地方财政收入中，所得税所占的比重、影响均不及增值税；同时，所得税特别是企业所得税征管难度大，税源管理难度大，税收规定由总部交纳，地方为了争得自身利益，导致征管中的矛盾大，问题多。在增值税和所得税集中于中央的方案中，我认为以所得税全部集中于中央这一种方案好些，有利于解决征管中的许多实际问题。因为增值税既是中央的主体税种，又是地方的主体税种，地方财政主要依赖于增值税收入吃饭，特别是县以下更是如此。”

　　付光明表示，地方经济发展、招商引资的出发点和立足点是增加增值税收入，因此，如果将增值税全部集中于中央，影响极大，可能严重打击和挫伤地方发展经济的积极性，不利于地方开辟财源。

　　财政部近日公布的2007年财政收入增长结构分析报告显示，2007年企业所得税收入完成8769.47亿元，占税收总收入的比重为19.2%；2007年个人所得税收入完成3185.54亿元，占税收总收入的比重为7.0%。企业所得税和个人所得税合计占税收总收入的比重为26.2%。记者算了一笔帐：目前，所得税在中央和地方是按6：4比例分成，如果所得税全部集中于中央，按照2007年企业所得税的基数，地方将失去约4782亿元的财政收入。

　　据此，有专家建议，如果所得税集中于中央，那么增值税地方分配比例应相应提高。中国社科院财政与贸易经济研究所副研究员张斌对此观点却并不认同，他对《中国经济周刊》表示，财税体制改革要统盘考虑，增值税分享比例的问题关系到中国的可持续发展，地方政府越依赖增值税，就越热衷于招商引资，发展工业，这势必会强化地方之间的恶性竞争，并对环境保护产生负面影响。

　　“目前，增值税收入占财政收入的比重很高，将增值税划为中央税对地方财政收入的影响较大。未来随着增值税比重的相对下降，在条件成熟的时候，可以考虑把增值税划为中央税，削弱地方工业发展与地方财政收入的关系；同时应采取调整其他税种的分享比例、完善地方税体系等配套措施缓解这一改革对地方财政收入的冲击。”张斌说。

　　财政部财科所所长贾康也不认同提高地方增值税分享比例的观点，他向《中国经济周刊》表示，“分税制调整，我个人认为地方增值税比例绝对不能再提高。而将个人所得税最后提到中央税是有逻辑依据的。”


　　贾康认为，个人所得税的税基是自由流动的，劳动力作为人力资本应该是无阻碍、无壁垒流动，无论这个人到哪里，个人所得税应该按照他唯一的纳税号码，在向中央交税的同时，取得全社会统筹的社会保险待遇。“每个人的这一号码，既是纳税人号码又是社会保障号码，这是我们理想的远景。”
转移支付：最理想的财政平衡术？

　　《中国经济周刊》记者　王红茹

　　有学者认为，要解决地方财力相对不足的现实，应采取“中央少拿一点、直接留给地方多一点”的分税制调整方案。

　　中国社科院财政与贸易经济研究所副研究员张斌告诉《中国经济周刊》：“这种方法对经济比较发达、税源比较多的东部地区而言，财力会增加得多一些；而对经济相对落后的中西部地区，中央通过转移支付的方式来充实地方财力，将更有力于实现公共服务的均等化。”

　　胡锦涛总书记在十七大报告中提出，深化预算制度改革，强化预算管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。完善省以下财政体制，增强基层政府提供公共服务能力。

　　这是中央第一次明确提出“中央和地方财力与事权相匹配”的概念。

　　“地方其实是一个总体，政府关心的是财政收入是应该给经济相对落后的、自身财源和财力不太发达的地方，实现公共服务均等化，还是让发达地方多留一些财力，来刺激和鼓励当地的经济发展？我个人认为，当前应当通过完善转移支付体制，更加关注缓解区域之间财力不均衡，实现公共服务均等化的问题。”张斌告诉《中国经济周刊》，如果认同目前中央与地方收支的基本格局是合理的，那么中央与地方分税制的调整似乎更应该从税制改革的角度使不同税种在中央与地方之间的划分更为合理。

　　张斌表示，分税制改革后，中央财政收入占财政总收入的比重大幅度提高，2006年，中央与地方财政收入的比重为52.8%：47.2%，而中央与地方财政支出的比重则为24.7%：75.3%。也就是说，2006年，地方本级财政收入与地方财政支出的缺口大约为财政总收入的28%左右，这部分缺口主要是通过中央对地方的转移支付解决的。

　　张斌介绍说，在这样的收支格局下，地方财政支出占支出总额的比重并不低，只不过地方财政支出中，有大约1/3的资金需要依靠中央的补助，而且越是经济落后的地区中央补助占地方财政支出的比重越高。

　　“中央对地方的转移支付有两种基本形式，即财力性转移支付和专项转移支付，前者通常会增加地方可用财力，而后者往往与特定支出项目相联系，属于专款专用，地方政府不能将资金挪作他用。所以，增加地方可用财力有两种基本思路：一是‘中央少拿一点，地方多留一点’；二是在保持中央和地方基本收支框架不变的情况下，中央通过增加财力性转移支付的方式来充实地方财力。”张斌对《中国经济周刊》说。

　　链接：

　　分税制

　　分税制财政管理体制于1994年实施，是指根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税(即国税)、地方税(即地税)和中央地方共享税。目前，中央税主要包括关税、消费税、从央企征收的所得税等；地方税包括营业税(金融保险等部门的除外)、农业税等；中央与地方共享税包括：增值税、资源税、证券交易税、企业所得税、个人所得税等。其中，增值税中央分享75%，地方分享25%；资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方税，海洋石油资源税作为中央税；证券交易税中央与地方各分享50%；企业所得税中央和地方的分享比例为60%：40%。

台湾分税方法如下：

中央

直轄市

市

縣

市鎮鄉

中央自有

统筹分配给

縣自有

统筹分配给

特别用途

直辖市

市縣

市鎮鄉

特别用途

市镇乡

稅課收入

所得稅

90%

0.6%

4.3%

3.9%

1.2%

×

營業稅

60%

2.4%

17.2%

15.6%

4.8%

貨物稅

90%

0.6%

4.3%

3.9%

1.2%

煙酒稅

80%

×

20%#

×

證券交易稅

√

×

期貨交易稅

√

礦區稅

√

關稅

√

遺產及贈與稅

50%

50%

-

×

-

20%

-

80%

80%

统筹分配税

##

土地稅

土地增值稅

×

×

×

20%

×

√

/

80%

/

/

地價稅

×

√

√

50%

2%

18%

30%

田賦

√

√

/

√

房屋稅

√

√

40%

2%

18%

40%

契稅

√

√

/

2%

18%

80%

娛樂稅

√

√

/

×

√

印花稅

√

√

√

/

使用牌照稅

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√

√

特別稅課

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臨時稅課

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√

獨占及專賣

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工程收益費

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罰鍰及賠償

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規費

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信託管理

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財產

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營業盈餘及事業

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補助

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協助

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捐獻及贈與

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√

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自治稅捐

/

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√

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其他收入

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√

√

√

^#煙酒稅,應以其總收入18%按人口比例分配直轄市及臺灣省各縣/市;2%按人口比例分配福建省金門及連江二縣。
^##中央普通統籌分配稅款分配,總額之43%分配直轄市、39%分配縣/市、12%分配鄉/鎮/市(準用直轄市之縣參與直轄市分配)。
¹各直轄市分配比率
營業額比重*50%+人口比重*20%+土地面積比重*20%+人均自有財政比重*10%
²各縣/市分配比率
人口比重*35%+土地面積比重*35%+農業人口比*15%+非農人口比*15%
³各鄉/鎮/市分配比率
編制人員比重*50%+1/n*30%+人口比重*10%+土地面積比重*10%
^##县普通統籌分配稅款分配
各县自定

狗屁 专家！
增值税、个人所得税、企业所得税都划成中央税？
什么都集中上去，最后的结果就是各地为了生存、为了发展，千方百计的去“跑部钱进”，导致社会的更加腐败！

引用第2楼hand于2008-06-30 17:46发表的  :
狗屁 专家！
增值税、个人所得税、企业所得税都划成中央税？
什么都集中上去，最后的结果就是各地为了生存、为了发展，千方百计的去“跑部钱进”，导致社会的更加腐败！ [表情]

你怎么看的？原文是讨论几种情形，又不可能全都划给中央。

壹.前言
虽然本次美国总统大选已经在争议声中暂时告一段落,但是在长达数个月激烈的选战过程中,布什总统战得并不轻松,参议员克里对布什最有利的攻击利器,除了伊拉克战争外,就是导致美国上最高赤字的减税政策.减税与否可说是本届美国总统2004年大选电视辩论最重要的热点主题之一.相关的议题诸如:免除有钱人还是一般老百姓之税负?减税会促进商业投资与经济发展吗? 财政赤字如何化解?这些问题不是在大学里深奥的法律经济教材,而是每四年总统大选时,街头巷尾男女老少皆关注的话题[1].
税捐与人民生活息息相关,无论识字与否,除了圣经外,税法典是非读不可的.触犯行政法规大不了被罚个几百元,即便犯罪了,依据美国刑诉法上无罪推定原则,从起诉到真正判刑不但是漫漫长路,而且检方负担举证之重责大任,人民无罪之机率很高,即便有罪了,在认罪协商制度下,还可以跟检察官讨价还价.但是一旦违反了税法的相关规定,被美国国税局IRS认定为偷税漏税,那是会被重罚的,你犯错是由行政机关单方认定,原则上需缴税再循其它相关途径复议申诉.走在美国商店里,最畅销的物品中一定有一样是报税软件,即便每年改版每年要消费者发大把银子买个简易却不一定精确的软件,人们还是趋之若鹜,为何?理由无他,缴纳税款实在太重要了,一稍不谨慎,虽不至于惹上杀身之祸,不过其相关后果,可是让人承受不起的.
税收是国家财政收入最重要的来源,巧妇难为无米之炊,无论是主张小政府或是福利国家,两大美国政党面对此一千古难题,总是详加考虑.收的太多,官逼民反,下一届就会被人民换掉,收的太少,没钱从事建设,人民生活一苦,又会在下次选举中换个党来做.所以一到选举旺季,人民都会关注两大政党的税务政策,而两党也卯足了劲,为自己的主张辩护.说美国大选季节,就是税务政策全民大检讨的季节,是一点都没有错.在这样的背景之下,税务政策成了总统辩论的热点议题,谁提出的政策对美国全民最有利,谁就握有进入白宫的入场券.
和世界上其它国家相同,美国有许多种不同的税种.然而,其中最重要的就属所得税了.对于政府而言,所得税是联邦政府财政收入中最主要的税种；对人民而言,无论你是跨国公司的大老板,或是穷困潦倒的贫民窟居民,没有人可以免除所得税对他的制约与影响.你可以没有遗产,没有受赠物,既不开公司,也不买奢侈品,但是你所领取的社会福利救济金等都是收入的一种,而即便你的收入低到不及于起征点,也要申报你的所得以及扣减或宽免之结果.当代的政府,虽然不能掌握人民的一举一动,但是透过了征纳所得税的过程,人民与国家有了紧密的互动,休戚与共.在美国,一提到税法,大约就相当于所得税法.这部法律虽然历史没有其它税种来的悠久,不过要论税法原理、税法精神、征纳关系,全都以所得税法为中心,因此在美国法学院税法相关课程的第一课不是税法前沿,而是所得税法,其重要性可见一般.
联邦所得税法中除了个人所得税外,还有其它公司所得税等规定.然而无论是对哪一种纳税主体课征税捐,其共通的基本规范还是以个人所得税为基础,并根据个别主体的不同特性添加其它的补充规范.因此,本文着重于对个人所得税制的介绍与引进并旁及美国联邦税制的概览.
贰.美国税制与所得税概览
一.联邦税制与各州税制
美国是个联邦国家,在建国之初,就是由十三个独立的东北小州所联合起来的,这个国家从一个蕞尔之地经数十年开发扩展后,虽已成为世界上占地最大国家之一,不过,他仍延续着开国时各州独立发展的精神,尊重地方的文明与建设,这也就当然包括了每个州独有的宪法法律与税捐制度.
联邦政府的重要性逐年加重,在当代福利国家概念日益普及的今日,更是加速扩张.在美国内战前的联邦政府是各州对外的外交代表,但在全国统一后,中央政府的角色日益重要,在许多内政法律制度的规范上,更有了决定权.这些趋势可从最高法院支持罗斯福总统新政后一系列干预各州的法规,此一现象中,得知彼消此长的态势.在两次世界大战中以及美苏两国冷战的时期里,美国联邦政府更是站稳了主导军事外交内政各方面的绝对优势地位,此一项现象在现今全球化的氛围中也就更为明显了.总而言之,联邦政府在课税此一高权角色,并非一开始就有的,而是在不断演进扩张后才成为今日主导的地位.在了解美国税制时,需要先知道这个国家的发展背景,才能体会日后税制改革时为何会有相关争议与冲突.
联邦政府的主要税种为所得税(income tax).此外另有遗产与赠与税,公司消费税以及社会保障税.社会保障税(social insurance tax)是用来支应社会安全计划的,这个税种有百分之十五点三的部分是由劳工薪资和雇主补助款所构成,这笔钱日后用作劳工退休安全与医疗保险的费用.至于公司消费税(excise tax) 则是加诸在许多特定货物上,例如烟草、酒类、汽油、电话服务、机票以及奢侈商品.美国联邦政府另外也对死者的遗产与捐赠人课征遗产与赠与税(estate and gift tax).然而,这个税种只对最有钱的人造成负担,因为此二税皆有非常大量的宽免与例外排除规定.值得关注的是,美国联邦政府并没有采纳增值税法(value added tax),也没有征纳消费税(sales tax),财产税(property tax)或是富人税(wealth tax).
美国五十个州的州政府都有课征税捐的权力,甚至市政府也有自己独立的税种额外征收税负.跟联邦政府的所得税一样,大部分的州都有自己的所得税.此外,许多州也课征财产税、公司企业税、继承税(inheritance tax)以及富人税.州营业税也是重要的财政收入来源.此外,许多大都市也课征所得税,并制定自己的征管相关规范.大部分的州也对公司课税,有时候是课征所得税,但通常是专利授权税(franchise tax),也就是州授与公司在该州设立的权利[2].
二.联邦所得税的课征对象
所得税是联邦税制中最重要的一种.它的影响层面不只及于美国公民、居民和公司,国外的个人和公司只要是和美国有联系关系的,皆有可能被课征联邦所得税.
美国采取居民税收管辖权,美国对"美国人民"(U.S. persons)课征他们在全球各地所获得的收入.美国人民是指美国公民或是居民.居民此一称谓广泛的包括了那些每年在美国长期居住过一段时间的人,这段时间通常是半年,但对那些在前些年已长住在美国的人来说也可能更短.举例来说,一个在美国长住七个月的法国公民,他在全球各地的所得,都受到美国联邦所得税法的规范,必须缴纳所得税.而另一方面,一个美国人民也要为他的全球所得缴所得税,即便那些收入已经被其它国家征纳过一次所得税了,他所能对美国政府主张的,仅有抵免限额(credit),也就是就已经在他国缴纳所得税的范围内,不用再缴一次给美国政府.
美国亦采取收入来源地税收管辖权,对一个不在美国长期居住的外国人来说,虽然不用缴纳一部分的全球收入给美国政府,但是美国政府可以对他与美国相关的部分收入课税.这部分包含了在美国期间所赚取的薪资,美国公司所发放的股利,或是可归因于美国公司所获得的收入.以上这些规则经常会受到国际双边协议(bilateral treaties)的影响而有所更改.
三.联邦所得税的征纳
美国联邦所得税法是一个由国会通过的大部头法律,它被放在税收法典之中(Internal Revenue Code),并且几乎年年都修订.美国财政部(Treasury Department)有权发布行政命令来解释所得税法以及税法法典的其它章节.这些行政命令甚为繁琐,总的加起来足足有六大册之多.虽然这些行政命令并不是国会通过的正式法律,但是它们通常被视为法律来运用,除非在很例外的情形下才会发生该命令被法院宣告已经超越国会授权的范围而不允以适用.
每个纳税义务人所要缴纳的税款额度是由他自己核定的.每一年,纳税义务人要申报(file a return reporting)他的所得以及扣除额,并且预估自己今年该缴多少税额.大部分的税额是预先缴纳的,缴纳方式有两种,一种是就薪资本身就源扣缴(wage withholding)或是以每一季为单位事先缴纳预估的税额.
所得税法的主管机关是国家税务总局(Internal Revenue Service)简称IRS,这是一个规模很大的机关.它的主要工作除了税捐稽征以外,还负责解释法律并协助纳税义务人做申报缴纳的工作.IRS就申报程序发布表格与指令以及其它规章(Rulings),以便针对特定交易行为之法律适用提出解释.
大部分纳税义务人与IRS的争议问题都以行政和解的方式来解决.这些争议问题的发生有两种可能性,一是纳税义务人相信他自己在申报的过程中发生错误,并寻求税务机关将无权多收取的税金退还给自己；另一种是IRS自己经由内部审计重算结果发现这个纳税义务人有缴纳税款不足的现象.大部分的案子,尤其是大公司涉及数百万美元的案件,都是在由法院审理前就已经和解了.凡是有税务争议的案件,都是由以下三个联邦法庭中的一个来加以审理的,前两种法庭分别是联邦地区法院法庭(federal district court)以及权利主张法庭(Claims Court),前者是具有一般管辖权的法庭,后者则是特别庭,这两个法庭在程序上都要求纳税义务人必须先缴纳税款后才能起诉请求返还多缴纳的税金(refund)；第三个法庭是税务法庭(Tax Court),此一庭是一个特别庭,只受理当政府认定纳税人缴交不足时纳税人不服并起诉的案子.此时纳税义务人不必先缴纳税款就可以直接起诉.但是,若法官判决纳税人应补缴税款或判决政府应退还多收取的税款时,利息会自动被加在总额里面.针对以上三个法庭的判决若有不服,可以向上诉巡回法院(Circuits Courts of Appeal)提起上诉,少数的案子并能再上诉到最高法院(Supreme Court).一般来说,法院在案例法上都具有举足轻重的解释法律权力,不过在税法这里领域里,法院的影响力并没有那么大,因为税法是一个着重法条的特殊领域[3].
叁.联邦所得税法与个人所得税
一.联邦所得税的课税主体
联邦所得税在课征的主体方面,有最常见的个人及公司所得税.此外,在美国法上不直接针对合伙企业课征所得税,而是通过合伙企业此一"中介组织"(pass through entity)来对被背后真正的所有人课税,以避免双重课税的问题.此一设计也应用在其它组织上,诸如S公司、遗产与信托等.
二.个人所得税
(一) 基本概念
所得税的课税基本单位是个人.虽然原则上在美国税法上家庭并不是课税单位,有一个例外是一对夫妻可以合并申报他们的所得.这个规定通常是对夫妻有利的,不过也有不利的时候.通常,小孩负担他自己的税负,但是如果这个小孩不及十四岁而且这个收入并不是他自己挣来的,那么其负担的税率就和他父母一样.
在美国,课税的基础是所得(income),这个词汇的定义是非常广泛的.他不仅包含了所有已经纳税人消费(consumed)的收益,也包括在纳税年度内纳税人财产总值的增加部分.虽然有许多学者都主张要用单纯的消费税来代替现在以所得税为主的现行制度,但是这个提议从未成为国会考虑采纳的对象.
税是一定期间内可税所得(taxable income)的一定比例.对大部分的纳税人来说,这是指一年的时间.就个人而言,所谓所得通常是在每一历年(calendar year)年底计算的；对公司而言,虽然不是硬性规定,在惯例上通常是在每一会计年度(fiscal year)年底计算的.不同的会计方法被不同的纳税主体用来决定什么所得归属于哪一个课税时期.大部分的个人使用现金会计方法(cash method of accounting).另一方面,公司则采用权责或称应计发生制的会计制度(accrual method of accounting)[4].
(二) 课税所得范围与扣除项目
美国采取的课税模式是综合制,所使用的基础所得概念是毛所得(gross income),所谓的毛所得,根据所得税法是指来自所有源头的所得(income from whatever source derived).这是一个很广泛的定义,在某些例子里较仅仅收取到资金来的广,不过比起经济上的所得又比较狭隘.国会明文免除某些经济上的利益成为课税基础范围的一部分.法院也认定某些收益不包括在所得的定义范围内.最后,美国长期以来基于行政便利的考量,也免除了其它部份项目成为所得的一部分.
1. 薪资所得
最大的所得来源是受雇人与独立契约者(independent contractors)所收取的薪水或工资.不论薪资的形式为何,只要是用来当作劳务对价的,都具有可税性.举例来说,现金、股票、其它财产或是免除受雇人所积欠的债务等,都是具可税性的对价补偿.
当受雇人收到非现金的财产时,可税的所得额是收到财产时的财产公平市价(fair market value),但是,如果这个财产是不可任意转让或是日后有被没收的可能性时,这个受雇人有两个选择,第一个是,他可以选择在收到该财产时就申报该财产的现价作为当年所得的一部分,或着他也可以选择在相关限制解除后的那一天再来申报.
美国针对退休金计划的捐献金制定了一套很复杂的规则,其目的是鼓励为日后退休所为的积蓄以及用以规范私人的计划.通常来说,当员工提拨部分薪资而雇主也提供另一部分资金到一个合规定的计划里,在一定额度内是不需要缴所得税的.此外,双方提供的资金所生的利息都可以免税,直到员工退休时才一次性的全额课税.这样的优惠待遇使得这种投资安排对劳雇双方特别显得有吸引力.因此,在美国很大部分的资本就是投资在这种私人退休计划里.然而,天下没有白吃的午餐.政府对这些符合资格的计划施予严格的限制规定,其目的是为了避免用提供高阶受雇人优厚的退休条件导致歧视一般薪资并不高的中低阶层劳工,另一个目的是,监督这个计划.许多雇主因此认为这些限制与随之而来的文书申请工作非常的麻烦,这可说是随着优惠政策而来的副作用.
与受雇工作相关所获得的额外利益(fringe benefits)可能是需要课税的.如果这个利益主要是为了雇主的利益的话,那就不需要课税.此外,国会选择独厚某些额外利益,所以这些利益可以免税.有着这样的免税地位,这些利益是非常常见而且很有价值的.在这些额外利益中,最重要的就是健康保险了.受雇人所支付的部份或全部的保险费是不用课税的；雇用人直接付给健康医疗服务提供者的费用是不用课税的,雇用人补偿给受雇人所支付的医疗费部分也是不课税的.因此,许多企业选择参与团体健康保险计划,而绝大部分的经费是由雇主所支出的.雇主也可以对团体定期人寿保险提供最多75,000美元的免税资助.员工所得到的工作伤害补偿也是免税的,比如说基于个人伤害诉讼中的胜诉判决所为之补偿.最后,雇主可以移转某些货物或劳务给他的劳工,但是不需要缴纳所得税.
2. 股利所得与利息所得
另一个重要的所得来源是股利与利息.股票持有人所收取的现金股利或是实物股利是需要课税的,除非这个公司没有净收益,另外在某些情况下的股票红利也可能要加以课税.大部分用以支付公司债持有人该年度利息的部分也是要课税的.这包含了个人与公司利息、分期收取买卖对价(installment sales obligation)所生的利息收入,以及以免除利息作为折扣的金钱借贷所生的拟制利息收入(original issue discount).
有一些利息所得虽然明明就是一种经济上的利益却被排除在税捐课征的范围之外.国会选择了州及市政府发行的政府公债作为免税的项目,地方政府为其公债所支付的利息是不用课税的.这使得地方政府可以用较低的利率发行公债,而这个利率通常是比一般商业债券所支付的利率还低的.实际上,联邦政府放弃这笔税款的行为,是在补助地方政府发行公债时所生的部分成本.地方政府为了取得这笔实际上的补助,必须把发行公债的利益所得用在公共利益的目的上.以私益公债或是以商业发展为目的的公债可能不能符合税捐宽免的要求,此外,地方政府也只能发行一定量的此类公债以享受补助的优惠.
3. 免除债务之所得与租金所得
值得关注的是,因借贷而获得的收入本身并不是个可税的事件,也就是说理论上同时发生一个用以抵销该收入的借贷债务,因此纳税人的总资产并没有增加.相应的,偿还债务本身并不会发生扣除的效果,因此,虽然资产有减少,不过债务同时也减少了.然而,当一个借贷在没有付款的情况下被取消时,于偿还义务被免除的范围内是所得税法上的所得.一个例外是发生在债务人处于无偿还能力的状态下或是正在进行破产程序.另一个重要的应税所得来源是房租,也就是不动产或是个人财产供与他人使用所获得的对价.
4. 政府补助所得
通常而言,政府就公共事务的转移支付开支(transfer payments)是不用课税的.这包含了所有公民都能享有的利益如公安以及消防灭火的保护,也包括了社会福利或法律援助服务等.然而,仅仅提供部分公民的利益是一种工资的替代,通常包含在所得的范围之内.举例来说,失业补偿(unemployment compensation),也就是在劳工失去工作后一段时间给他的补助,这是具有可税性的,这是对中高收入者社会安全福利保障的一部分.
5. 受赠与继承所得与其它非税的推算收入
受赠与继承收入,和公债利息一样,是不包括在联邦所得税的课税范围内的.当现金跟财产还在捐献者与死者的手中时,这部分的收入是要课税的；但是当财产已经移转至受赠者与继承人手中时,就不需要再次课税.和这个规则完全相反的是赡养费收入所得.赡养费或是生活维持费通常对取得者来说是应税的,而支付者则得到扣除的权力,除非这对已经离婚的夫妻对相反的规则达成了协议.移转的金额若是被定位为子女生活扶持费时,那它就不再是赡养费而且也就不用课税了,即便这笔钱基于子女利益选择直接支付给前配偶也是免税的.
有些项目豁免于所得税是基于它难以计算价值或不可能要求纳税义务人配合征纳.其中最重要的项目是非税的推算收入(imputed income),其来源是某些劳务或财产使用的对价.举例来说,纳税人使用自己所拥有的住宅是不会产生可税收入的.这是一个强度很大的税捐宽免.与之相似的是纳税人为自己提供劳务的情况.纳税人若在家照顾小孩或是为家人提供家务劳动的服务,他没有应税所得；相反的,一个纳税人若选择进入职场工作并将它的薪资用于小孩的看护费以及家务劳务提供的对价,他所有的全部薪资所得都被课税,而且对这些劳务的成本不能享有扣除的优惠.
6. 应税所得之计算
在计算完了毛所得之后,纳税义务人有权扣除某些支出费用.所得税是课征净所得的部分,也就是所谓的可税所得.在原本的联邦所得税法中,共分成五个不同级别的税率(brackets),其范围从百分之十五到最高的百分之三十九点六,不过这个数字因为布什总统上台后修法逐年加以递减了.根据2001年国会通过的"经济成长与税捐减免调和法案"(The Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001),不但改成了六个级别而且部分级别并在五年之内逐步降低.在2001年的法案架构下,六个级别在2001年分别是10%、15%、27%、30%、35%以及38.6%,但是到了2006年时,就会降至10%、15%、25%、28%、33%以及35%.除了前两个级别马上生效外,中间三个级别的税率每两年减少一个百分点,直到到达了2006年的标准.相同的规则也适用在最高一级上,不同的是这一级在最后一年会急速下降[5].
因为国会针对某些特定活动允许了扣除,以作为鼓励,因此一个拥有可观经济收入的纳税人,是很有可能不必缴纳任何税捐的.在某一程度上,藉由一种叫做"供选择的最小税"(alternative minimum tax),这种现象一定的被减轻了.部分高所得者被要求课征两种税制中比较高的那一种,一种是一般的税捐债务,另一种是供选择的最小税.这种供选择的最小税虽然税率只有28%,但是他的课税范围很大,能够主张扣除的项目很少.
7. 标准扣除额与列举扣除额
一个联邦所得税的基本原则是,税捐只能对那些有能力负担的人课征,这种能力的计算是减去扣除额后的结果.因为许多低收入者是没有相关扣除额可以主张的,所以法律允许每个纳税义务人采用标准扣除额(standard deduction).这个数额差不多可以补偿最低的生活费用,而且纳税义务人不用提供任何支出费用的证明就可以采用这个扣除额.此外,每一个纳税人都有权主张他个人的宽免额(exemption),其额度目前约为2000美元,对共同申报的配偶以及每个被扶养人都个别可以主张额外的2000美元.所谓被抚养人通常是指纳税义务人的亲戚或是与低收入纳税人共住的人,而且对这些人,纳税人提供超过一半的生活费用支持.总之,只有收入超过标准扣除额和宽免额的纳税人需要缴税,而且也只须对超过的那一部分缴税而已.
除了标准扣除额外的另一个选择是列举扣除额(itemized deduction),而不论选择那一种扣除额都不会影响纳税人主张经营费用扣除的权力.列举扣除额通常是个人支出并且受制于许多限制.这些费用项目诸如医疗费用、意外损失、税捐、对慈善机构的捐献、受雇人商业费用以及利息等.
8. 投资所得及其扣除额
纳税人扣除投资利息费用必须要在有相应的投资所得范围内.投资利息是举债购买股票或债券时所需支付给贷方的利息费用.投资所得则包括了因该资产所获得的利息以及股利,也包括了变卖该资产所获得的利润.但是因举债购买免税市政府公债所生的利息费用是不能扣除的.
以上这些复杂的规定,限制了部分情况下的利息扣除却不对其他情况限制,为了清楚界定各种免税或应税费用,必须追查借款金额的来去与流向.然而,因为金钱是一种代替物而非固定物,纳税人经常设计各种复杂的交易模式以确保他所借用的金额能被用在可扣除利息的项目上,相反的,本身所拥有的资金就投入到那些不能扣除利息的项目上 [6].
(三) 经营所得
经营所得就像其它所得一样.不同之处是可允许的扣除项目,而这些扣除通常是可以应用到所有型态的商业体,例如独资、公司或是合伙.
1. 一般商业经营费用
在计算调整后的所得时,经营商业与从事贸易的通常与必要费用(ordinary and necessary expenses)是可以扣除的.所谓通常与必要费用是指一个以获利为期望而经营商业的理性人会支付的费用.这包括了薪资、租金、补给品、利息、日常需用品、广告等等.这些费用可以全额扣除,但是商业餐饮与娱乐的扣除则限于花费总数的50% [7].
商业经营者也可能扣除付给律师和会计师的服务费、牌照费、版权费用,只要上述费用是通常且必须的.几乎所有经营商业或从事贸易所会产生的税金费用都是可以扣除的,唯一的例外是联邦所得税.这些可扣除的税金包括州和地方的所得税、不动产税、销售税、专利税和社会安全税.外国税金也可以扣除,只要他没有主张外国税金抵免额(foreign tax credit).
然而,商业经营人可能不能扣除那些违反公共利益的费用,即便这些费用直接与经营商业相关.举例来说,商人不能扣除付给国外官员的贿络,即便贿络在该国家是商业惯例而且必须的.其它不能扣除的是任何违法的支出、罚锾、惩罚、政治献金,以及某些游说所生的费用.
2. 折旧
购买资产所支付的费用,例如买机器或买楼这种能持续使用数年的物品,这种费用被认为是资本成本(capital costs)并且不能立即扣除.然而,个人或商业经营者被允许每年作折旧扣除,也就是对商业体或赚钱财产本身价值降低的部分加以扣除.多年以来,美国采取一种与实际折旧没啥相关的折旧系统时间表.有形个人财产使用一种改良过的折旧法,适用在一段任意时间里的财产成本上,并且忽略了财产停用后剩下的剩余价值.虽然这种加速折旧系统的采纳是可以随意选择的,几乎所有人都选择使用它,因为他加速报销这个资产,因而减低了现行可税所得.否则纳税人也可以在一段比较长的时间里使用一种叫做垂直折旧的方法(straight line method of depreciation).
为了符合取得折旧的资格,资产必须使用在商业服务上或是生财工作上,而且必须拥有一个可以预计的使用年限.某些无形资产例如商誉等可能可以在十四年期间用垂直折旧法折旧.其它不会耗尽的无形资产例如股票,或是价值不会减损的的资产例如土地或古董,这些是不能折旧的.
为了要促进小公司的投资行为,个人或企业可以选择立即折旧也就是视为这个资产的部分成本是已花费的费用,即便这个资产到年底前还在使用年限范围内,那么在100,000美元范围内的使用中有形个人资产就可以当成费用,只要这个资产该年度使用中的总价值没有超过400,000美元.
位在海外的财产只能在较长的时期里用垂直折旧法加以折旧.对那些在国外使用的财产来说,通常会被认为是坐落在海外的财产,这个原则对某些项目有例外,例如在美国国外使用的飞行器.矿业与开采业也有一种类似于折旧的制度叫做耗尽.这种耗尽的扣除基础是他的历史成本,虽然每年扣除的额度是依据该年所产生的所得.
3. 研究发展成本
在经营商业或进行贸易的过程中所产生的研究发展成本是可以扣除的,只要它不是在本质上具有资本的特质.而纳税人可以选择在较长的时期内扣除这些费用.相同的,矿床业在开发与发展的过程中所生的费用也是可以扣除的,而纳税人一样可以选择在较长的时期内扣除这些费用.
新创公司在草创初期所生的商业与贸易成本则不可以扣除,因为这些费用本质上具有资本的特质,而且可以在日后很长的一段时间内产生所得.然而,国会同意让纳税人选择在五年的时间内勾销这笔成本[8].
4. 存货
制造或买卖业的企业通常会被要求使用特殊的会计方法来决定其卖出存货的成本.而这种如何决定货物成本以及何时和如何使存货周转(turn over)的规则是非常的复杂,例如先进先出法FIFO(first in,first out),或是后进先出法 LIFO(last in,first out)等[9].
(四) 财产的取得与处置
1. 利润与损失的计算
一个美国联邦所得税制的特色是对增值与贬值的部分不加以课税.除了商业财产外,增值或贬值只在处置掉财产时才会成为被考虑的对象,这时利润或损失就会被决定,也就是被实现了(realized).实现原则的要求意味着,虽然纳税人资产价值已经有所增加,税捐并不会发生,直到财产被出售、交换、或是被处置抛弃了才会产生税捐.这种推迟因增值而生税捐的是极端重要的,而且许多交易行为就是设计来利用这种规则以获得利益.近几年来,国会已经日益意识到这种避税的交易行为,而纳税人实质享有经济上的利润却狂称这不是种所得实现的交易.因此,国会已经开始对这些越来越超过常规或是复杂的交易加以课税,即便这些交易所得的利润还没有因财产处置而实现.
当一个纳税人购买一个资产时,他取得了一个财产的基价或称税基(basis),而这个基价就等于他所用来购买此资产时所支付的成本.所谓的利润是指当他处置财产时,所获得的对价比他的基价大的情况,而损失就是指他的基价比所获对价大的结果.因为这个基价代表了在税法上未回收的成本,这个基价会因为法所允许的折旧而降低,并且会因为其它额外的成本而增加.
基价的取得不一定要靠购买财产才能得到.赠与本身并不是一个可税的事件,这对赠与者或受赠者来说都是一样的,也因此任何一方都不必对这个财产增值的部分负担税捐.然而,受赠人取得了捐赠人原本的基价作为他自己取得财产的基价,也因此在接下来的销售行为里,受赠人就要申报两个时期内增值部分的总合,这两个时间包括他自己持有这个资产的时期以及原赠与人所持有资产的时期.因死亡而发生的财产移转也不是个可税的事件,但是跟赠与不同的是,遗产受益人并不用继续采用死者的财产基价.代替的方法是,受益人的财产基价就是死亡时间的财产公平市价(fair market value).这种制度具有一种免除所有财产增值部分课税的效果.这是美国所得税法上重大的法律漏洞(loophole),而且造成了纳税人在生前死守着这个财产不肯处置的结果,其目的就是要利用这个条文来获利.
2. 债务
大部分公司与一些个人用举债的方式购买资产,举例来说,用专门的新屋抵押贷款来买这栋新房或是用借来的钱买一栋楼,这些用债务买资产的方法实质上使得税法更加复杂.通常来说,资产的成本基价等于购买这个资产的价格,这在用举债的方式购买资产时也是一样的.后者是极为有利益的因为纳税人可以在不用支付任何现金的情况下还能享受折旧的待遇,而其折旧的基础是这个资产的全额价值包括抵押的部分.这在无追索权(nonrecourse)的抵押情况下也是如此,所谓的无追索权的抵押是指,在抵押人无力偿还的时候,虽然抵押债权人可以收回抵押品,但是却不能诉请抵押人从他的其它财产中偿还这笔债务,也就是说,抵押人本身并不用对此债务的清偿负责.拉丁字quid pro quo的意思是指相对等的代替物或交换物,在这里代表了虽然没有个人负责偿还义务,但是这种购买人假定的抵押是和已实现所得一般被对待的.相同的,如果这个财产的价值减损了而且抵押人不履行偿还债务的义务,未清偿的债务在被免除解销的部分也是被视为是所得来看待.然而当纳税人将他已拥有的财产加以抵押来取得借款时,财产的基价是不会随之增加的,因为在这里抵押并不是取得该财产的成本.财产所有人不会因此产生可税所得即便他所取得的现金高于取得该财产时的原始成本.因此,即便纳税人可以用借款的方式享受这个资产实质上带来的增值效果,他的经济上所得不会被课征税捐直到他卖了这个财产.
3. 不承认的交易
国会制定了某些一般规则的法定例外,在这些例外的情况下,利润或损失不必申报即便实际上存在一个买卖或交换的行为.这个不承认(nonrecognition)条款允许个人就卖掉主要居所的利润不必课税,只要这个买卖的收益在两年之内又投入新居所的投资就可以了.一但纳税人到了五十五岁,在卖掉居所所获价金的125,000美元范围内是不用缴税的,即便卖屋所获利益不用于再投资新房上.这两个条文加起来的净效果是,居所的增值部分在美国永远不会被课税.其它一些因资产而得的利润也是推迟课税,这些事件包括因意外伤亡所获之利益,例如火灾,或是非自愿性转换(involuntary conversion)如政府征用的行为,只要这些从保险公司或政府所得到的利益被投资在相似的财产上.最后,因离婚事件而从配偶一方移转财产至他方是不可税的事件.
不承认交易中最重要的条款就是,企业可以在交易相类似财产(exchange of like kind property)的行为中推迟实现他的利润.通常企业或是生财资产会被用来交换其它相似的资产,这里的资产不包括存货或股票.因移转的财产所获的利润是不用课税的,但是这个利润会被保留在转移人所交换来的新资产上面,这个新资产的基价就直接沿用被移转出去的旧资产基价.
4. 可扣除的损失
和不承认交易不同的是,所有已实现的利润是必须被课税的,这些利润包括了投资所得的利润、经营所得的利润和个人财产的利润.然而,损失却受制于某些限制.个人可能只能扣除商业或投资财产的损失,或是在一些极为有限的例子中才可能扣除个人财产因为意外所造成的损失.因此个人使用的汽车若有因交易所生的损失,其损失是无法扣除的.这种规则反映的一种价值:使用在消费上的金钱是永远不能扣除的.
5. 资本利得的优惠课税制度
美国所得税制最复杂的特色之一就是并非所有的已承认利润与损失是被相同对待的.和世界其它各国免税的规定不同,所谓的资本利得(capital gains)虽然是会被课税的,但是是课以一个比较低的税率.举例来说,现在对资本利得所课征的税率最高是28%,但是一般所得的最高税率则可以达到35%.这两个税率数字的差额造成了极大的复杂性.首先,资本资产(capital asset)并不是一个定义范围清楚的名词,而且不论是国会还是IRS都制定了非常复杂的规则来区别资本资产与一般资产.这些规则也常常成为大量诉讼的起因.第二,因为这两个税率实在差太多了,所以纳税人以及他们的顾问花费了过度的时间在尝试如何设计出能产生资本利得的交易型态.这些交易中有一部分是不经济的,但是因为就税后的回收利益来说,设计过后的资本利得交易所获之利益可能会超过用一般交易方式所获的一般所得大的多,所以虽然要花费巨资设计出这些交易型态,对纳税人来还是有很大的吸引力的.
虽然在美国课税史上有一段很短的时间是对所有的利润都课征一样的税率,国会还是在没办法抵抗引诱的情况下提供特别的税捐待遇给资本利得.对此,有许多正当化的理由.首先,在决定联邦税捐债务时通常会把通货膨胀纳入考虑.因此,如果一个纳税人花费100美元购买了一个资产并且持续保有这个资产一年,在一年后通货膨胀造成物价上升10%,然后他卖了这个资产获得110美元.这个纳税人将需要对这10美元的所得缴税虽然这个所谓的利润完全是通货膨胀后的结果.纵然不能在物价提高的情形下调整这个资产的价值,其后果是很重大的,但是资本利得的优惠政策只能大略抵销这种错误,因为这个资本利得的优惠金额是一样的,即便通货膨胀的实际数额或是持有时期的长短是不一的.
第二个正当化的理由源自于一个事实,那就是美国采取的累进税率并不是按所得比例征税的,相反的所得越多的人就会被课征越多的税.这反映了美国税法上的一种观念:富有之人应该有更多的责任缴纳税捐,而且所得税可以有财富重分配的功用.然而,这意味着如果收入恰好聚集在同一年度,而这种情形就是税法上最常见的情况:只有在财产出售的那一年才会有申报财产增值所得的义务,这造成了纳税人被课与更高的税率,这是美国采用累进税率的必然结果.对此说法的批评和第一个相同,这个优惠政策的规范面太大也太模糊,因为这个优惠政策一视同仁的适用在所有处分资产的情形,即便持有这个资产的时间根本没有超过一年也就没有发生所谓所得聚集(income bunched in one year)的情况需要加以调整.第三个正当化理由源自于典型的公司所得税系统,在此系统中,公司的利润会被双重征税(double taxation),对于那些反对双重征税制度的人来说,资本利得优惠政策正是用来部分抵销对股利双重征税的不公平结果.
到目前为止最好的正当化理由是:资本利得优惠政策是用以解决所谓的"死锁"问题(lockin),没有优惠政策下的课税制度会成为一种动机以鼓励纳税人死守着这个资产来延迟支付在处分资产时要支付增值部分的税捐,他们会死锁这个资产直到死亡为止,因为只有一直到死亡事件发生时,纳税人才可以免于被课征增值部分的所得税.一般认为,这个优惠政策可以鼓励纳税人把他的资产卖掉,因此导引了资本到它最佳的配置状况.国会也经常用鼓励商业发展作为一个正当化优惠制度的理由,特别是对新兴创立的公司(start-up business)或是风险资本(venture capital)来说,更是一大经营动机.某些人也主张这个优惠制度会刺激国内经济成长,然而这个说法比较不具有说服力,因为全球化公开经济市场的概念已经为大众所逐渐接受.
比起资本利得有优惠政策,资本损失(capital loss)则是被严格把关.纳税人为了减轻自己的税捐负担,他会只申报他的损失并且推迟他的利润,在任何一年里,他能在相对应资本利得的范围内,扣除资本损失,加上3000美元的额外扣除额.公司可以扣除资本损失的前提是,他有相对应的资本利得.一般的损失则是可以全额扣除的.
通常来说,资本资产是泛指所有资产除了以下的例外排除项目:
(1)股票、存货或是主要用来卖给消费者的财产
(2)具商业或贸易用途的可折旧的资产或是不动产
(3)纳税人自己创作的智能产权作品、文学作品、艺术品或音乐性作品
(4)因销售或存货而取得的应收帐款
(5)美国政府出版品
(6)衍伸性金融商品经销商手中的衍伸性金融商品
(7)在取得日结束前明确取得承认的障碍性交易(hedging transaction)
(8)在纳税人日常贸易活动中使用或消费的特定型态供应物
因为这个动机对纳税人是如此之大,以致于国会经常的改变这个资产的定义,并且为特定行业与资产量身订做制定特殊的规则.
6. 损失扣除的限制
除了资本损失之外,其它种类的损失也受到限制.举例来说,和亲人交易所生的损失是不能扣除的.其背后的理论是,否则家庭单位就可以在享受税捐扣除的同时在他的资产里保持原有的投资额.同样的考量也发生在对"来回洗刷的交易"(wash sale)的损失扣除限制上,依此规则,在一种情况下因处置公开交易股票所生的损失是不能扣除的,那就是在造成损失的交易后三十天内又再度购买同种类的股票.另一个假损失的例子是跨越年度的误导申报(straddle),在这种情况下,实际上,这笔交易并没有整体上的损失结果.在一个跨越年度的误导申报里,纳税人在前一个纳税年度结束前申报自己有损失的结果,然后在下一个纳税年度里申报利润,如此,虽然整体来看他并没有经济上的损失,但是他可以享有一年的扣除.在现行法之下,纳税人只可以在超过利润的损失部分进行扣除.
在一九八零年代,国会担忧税捐规避行为(tax shelter)日益猖獗会造成国家巨额的税收损失.税捐规避的一个例子是,纳税人可以在不需要成本的情况下得到一个投资利益,典型的方式是透过有限责任合伙制,他本身所提供的仅仅是非常少的现金以及一个巨额的借款金额,而这种债务通常是无追索权的.这个活动会产生大量的折旧以及利息扣除,这两个总额加起来远比他自己拿出来投资的现金还多的多了.这个扣除被用来"掩蔽"(shelter)纳税人的薪资或是其它投资所得.
国会制订两个条文来限制他们所认定的人工伪造损失.第一个是限制纳税人的扣除只能限于某些具备风险特性(at risk)的活动.这个限制最主要是为了防止无追索权债务的滥用,这种债务是被认为不具有风险特性的活动.然而,这个限制不适用在为购买不动产而从商业银行处购置无追索权债务的情况.第二个限制的适用范围较广.它限制了纳税人针对"消极活动"(passive activities)所生损失所为的扣除行为.所谓的消极活动通常是指一种投资在特定活动的行为,而纳税人本身并没有实质参与(materially participate)这个活动的进行.这大约是指纳税人并非这个活动所雇请的从事人员,没有劳心劳力在从事和这个活动相关的事件上.如果这个活动产生了一个净损失,那么纳税人就不能扣除这个损失除非他哪一天处分掉这个活动的时候才能扣除.虽然这个消极活动规则有效的减少了税捐规避的发生,但是却发生了一个副作用:它的打击面过广以致于连许多产生暂时性经济损失的合法活动有受到影响而失去扣除的权利 [10].
肆.结语
本文是一个对美国所得税尤其是个人所得税制度的一个概述与介绍,目的是让中国的税法研究读者有一个对美国税法的基本认识,以帮助读者日后继续研究学习.既然美国税法学者研究税法从个人所得税着手,我们要了解美国税制,也要循着这个途径,循序渐进,由浅入深,以期在了解参照后,援引适合我国的地方,加以学习模仿,,且就缺失之处,,作为我国税制改革上的警钟,不要再重蹈覆辙.
作者简介
陈薇芸,北京大学法学院博士研究生,台湾大学法学硕士,美国纽约大学(NYU)税法硕士.
注释
[1]关于美国总统大选电视辩论的税法相关议题,请参照美国纽约时报网站2004大选特别报导http://www.nytimes.com/pages/politics/campaignspecial/index.html
[2]Deborah H. Schenk,Taxation,NYU Introduction to American Law,ch23,at 611
[3]Deborah H. Schenk,Taxation,NYU Introduction to American Law,ch23,at 612-613
[4]John K. McNulty& Daniel J. Lathrope,Federal Income Taxation of Individuals ( 7th ed. 2004),West Nutshell Series,at 299
[5]Marvin A. Chirelstein,Federal Income Taxation ( 9th ed. 2002),at 4
[6]Deborah H. Schenk,Taxation,NYU Introduction to American Law,ch23,at 614-619
[7]Michael J. Graetz& Deborah H. Schenk,Federal Income Taxation Principles and Policies (revised 4th ed. 2002),at 272-280
[8]Deborah H. Schenk,Taxation,NYU Introduction to American Law,ch23,at 619-621
[9]Michael J. Graetz& Deborah H. Schenk,Federal Income Taxation Principles and Policies (revised 4th ed. 2002),at 778-792
[10]Deborah H. Schenk,Taxation,NYU Introduction to American Law,ch23,at 621-626

　　分税制作为一种财政管理体制，目前，已为西方国家广泛采用。我国在清朝末期曾出现过分税制的萌芽。
　　实行分税制是市场经济国家的一般惯例。市场竞争要求财力相对分散，而宏观调控又要求财力相对集中，这种集中与分散的关系问题，反映到财政管理体制上就是中央政府与地方政府之间的集权与分权的关系问题。从历史上看，每个国家在其市场经济发展的过程中都曾遇到过这个问题，都曾经过了反复的探讨和实践；从现状看，不论采取什么形式的市场经济的国家，一般都是采用分税制的办法来解决中央集权与地方分权问题的。

　　一、什么是分税制
　　分税制是按税种划分中央和地方收入来源一种财政管理体制。实行分税制，要求按照税种实现“三分”：即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效的处理中央政府和地方政府之间的事权和财权关系，通过划分税权，将税收按照税种划分为中央税、地方税(有时还有共享税)两大税类进行管理而形成的一种财政管理体制。
　　分税制的实施，既是一国政府法制建设和行政管理的需要，是一国以法治税思想在财政、税收制度建设方面的体现，又是一个国家财政政策、税收政策在税收管理方面的体现，也是一国财政管理体制在税收方面的体现。
　　实行分税制后，税种和各税种形成的税收收入分别按照立法、管理和使用支配权，形成了中央税和地方税(中央和地方共享税)。其中：中央税是指税种的立法权、课税权和税款的使用权归属于中央政府的一类税收，地方税是指立法权、课税权和税款的使用权归属于地方政府的一类税收。税款收入按照管理体制分别入库，分别支配，分别管理。中央税归中央政府管理和支配，地方税归地方政府管理的支配。
　　在税收实践中，某些税种的收入并不一定完全归属于中央或地方政府，而且按照一定的比例在中央政府和地方政府间进行分配，收入共享，从而出现共享税类。一般来说，共享税是指税种的立法权归中央政府(或上级地方政府)、上下两级政府分别征收、管理，并各自享有一定比例使用权的一类税种。共享税的决定性划分标准不是立法权，也不是征收管理权，而是税款所有(支配)权，是按照税款归属标准进行的划分。
　　分税制的真正涵义在于中央与地方财政自收自支、自求平衡。当今世界上，实行市场经济体制的国家，特别是发达国家，一般都实行了分税制。至于实行什么模式的分税制，则取决于三个因素，即政治历史、经济体制、以及各自遵循的经济理论。我国正在推行的具有中国特色的分税制，虽然由于种种原因尚不够彻底和完善，但是，把过去实行的财政大包干管理体制改为分税制财政管理体制，不仅初步理顺了国家与地方的关系，而且调整了国家与纳税人的关系。
　　(一)分税制的实质
　　分税制的实质主要表现为：按照税种划分税权，分级管理。其中，税权是政府管理涉税事宜的所有权利的统称，主要包括税法立法权、司法权和执法权。其中，执法权主要包括税收组织征收管理权、税款所有权(支配权)。分税制就是要将这些税权(立法权、司法权、执法权)在中央及地方政府间进行分配。所以，分税制财政管理体制的实质，就是通过对不同税种的立法权、司法权、执法权在中央和地方政府进行分配，以求实现事权同财权的统一。
　　一般来说，完善的分税制要求中央政府和地方政府根据自己的事权自主地决定所辖的税种。中央政府和地方政府有权根据自己的事权自主决定税法的立法、司法、执法事宜；划归地方政府征管的地方税税种，地方政府可以因地制宜、因时制宜地决定立法、开征、停征、减税、免税，确定税率和征收范围。
　　实行分税制财政管理体制，正确划分立法权是首要问题。换句话说，实行分税制，必须保证中央政府与地方政府都享有一定的、独立的税收立法权。能否独立行使立法权，是确定分税制能否成立的关键。如果作为分税制一方的政府没有税法的独立立法权限，分税制就不能确立。这是因为分税制要求不同级次的政府都具有立法主体地位和资格，如果不具备此种法律主体资格和地位，不能独立地进行税收立法，“分税制”就失去了真实内容，就变成了一种变相的收入分成办法和税收分级管理办法，成了一种与财政包干、超额分成和按照税种划分收入级次、分级入库的财政管理体制同类的财政管理体制，成了一种按照既定的财政管理权限分别指定有关部门(一个部门或多个部门)负责征收、管理的财政管理体制，没有实质内容的变化。从另一个角度来讲，分税制如果不以立法权为核心标准，则任何一个国家任何一个时期的税收管理体制均可称为分税制。所以，在确定分税制的完善程度时，税收立法权的划分是关键，司法权、征管权和归属权的划分和如何划分则是次要的；或者说税收立法权是决定分税制能否成立的决定因素，而司法权、征管权和归属权则是非决定因素。因此，立法权不下放的分税制所能解决的问题只是税收的征收管理问题，不属于需要设置两套机构才能实现的财政管理体制的管理范围。
　　实行分税制财政管理体制，正确界定立法权的优先权也是首要问题。尽管实行分税制，要求中央和地方都有立法权。但需要注意的是，中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权，地方的税收立法权必须服从于中央的税收立法权，地方税法不能同中央税法有相悖之处。这也是实行分税制财政管理体制所必须注意的一个方面。
　　(二)中央税与地方税的划分原则
　　划分中央税与地方税，主要是根据财权与事权相适应的原则进行的。即：把需要由全国统一管理、影响全国性的商品流通和税源集中、收入较大的税种划为中央税，税权(立法权、司法权、执法权)均归中央；把与地方资源、经济状况联系比较紧密，对全国性商品生产和流通影响小或没有影响，税源比较分散的税种划为地方税，税权归地方；把一些税源具有普遍性、但征管难度较大的税种划为中央和地方共享税，立法权归中央，司法权和执法权可归中央也可归地方。
　　中央税与地方税的划分，对于正确处理中央与地方政府之间的财政关系和税收分配关系，对于加强税制建设有着特殊的含意。其意义主要表现在：通过税收立法权、司法权和执法权在不同级政府之间的划分和让渡，能够体现出一国政府的行政管理方式、法制建设程度、民主建设程度、财政管理体制和税收管理体制的科学化程度。
　　(三)分税制的依据
　　分税制得以确立的依据主要有以下三个方面：
　　1.以各级政府的事权范围为依据。
　　政府行使事权，必须有相应的财力保障和政策工具。实行分税制，应当界定各级政府的事权范围，让地方政府拥有一定的税权，拥有法定的固定收入来源和财力保障。因此，应当根据权责对等的原则，建立中央和地方两套税制，中央税由中央立法，地方税由地方参照中央税立法，中央政府和地方政府对中央税和地方税分别管理，分别征收，分别使用。
　　2.以各类税种的自身特征为依据。
　　分税制要以税种自身的特征为依据来划分税种的归属级次。在税种设置合理的前提下，原则上应把收入大、对国民经济调控功能较强、与维护国家主权关系紧密、宜于中央集中掌握和征收管理的税种或税源划为中央税，把宜于发挥地方优势、税源分散不宜统一征收管理的税种或税源划为地方税；把征收面宽、与生产和流通直接相联系、税源波动较大、征管难度大、收入弹性大的税种划为中央地方共享税。这种以税种特性为依据划分中央税、地方税和中央地方共享税的方法，有利于加强税收的征收管理和强化税收功能。
　　3.以加强和方便税收征管为依据。
　　分税制作为一种税收管理制度，其税种的划分，应方便税务机关进行征管和纳税人履行纳税义务。
　　(四)国际上常见的分税制类型
　　从世界各国分税制的情况来看，目前国际上常见的分税制类型主要包括以下几种。
　　1.分税级次为两级和两级以上的分税制类型。
　　根据分配级次的不同，分税制类型常见的有两种，一种是中央政府与地方政府两级分税制，一种是中央政府、州(省、自治区、直辖市)政府、县(府、郡、自治州、盟、旗)政府三级分税制。
　　2.完善程度为彻底型和不彻底型的分税制类型。
　　在各国税收实践中，实行分税制的国家基本上可划分为彻底分税制与不彻底分税制两种形式。
彻底分税制(亦称“完全分税制”)是指：彻底划分中央和地方税收管理权限，不设置中央地方共享税的一种分税制制度。采取这种分税制的，大多是联邦制国家，如美国等。它具有如下特点：政府首脑由民众选举产生并对选民负责，政府事权明晰，民众意愿对政府行为有较大的影响，税权和事权对应密切，税收管理权限划分清楚，中央与地方税务机构分设。一般来说，实行这种制度需要有良好的法制环境作为支撑。如果民众没有对立法、执法的有效建设和监督权力，实行彻底分税制只会带来官本位下的腐化和短期行为，使地方经济受到损害。因此，在法制建设不太完善的国家和时期，设想实行彻底分税制，是行不通的。
　　不彻底分税制(亦称“不完全分税制”)是指：税收管理权限交叉，设置中央税、地方税以及中央和地方共享税的一种分税制制度。它既具有固定性的特点又具有灵活性的特征。采用这种分税制的，大多是管理权限比较集中的国家，如英国、日本等。
　　3.税权分配程度为集权为主的、分权为主的、集权和分权相结合的分税制的类型。
目前世界上实行的分税制主要有3种类型：
其一，集权为主的分税制。这种类型以英国、法国、瑞典为代表。它们的共同特点是：
　　(1)政治集权、经济干预。英国是一个君主立宪的国家，法国也是一个具有200年历史传统的中央集权制国家，瑞典也不例外；这类国家在经济管理上的共同点就是推行国家干预的经济政策。
　　(2)税权集中。国家干预经济政策决定了税收管理体制的高度集中，如英国、法国、瑞典的法律都明确规定，税收立法权归议会，税收条例、法令由财政部制定，地方政府负责执行。
　　(3)中央税收为主体。这些国家的中央税收占绝对优势，如在英国，以所得税、公司税为主要税种的中央税收占税收总额的75%以上，以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的25%以下，而且近些年来地方税收入比重仍在下降，最低时竟下降到不足1%。在法国，以增值税、所得税为主要税种的中央税收占税收总额的85%左右，而以财产税为主要税种的地方税收仅占税收总额的15%以下。由于地方政府的税种小、收入少，对中央政府的依赖性很大。例如，法国在一般年份，中央补助占地方预算收入的50%以上。高度集中的税收管理体制，虽然有利于集中财力实现预期经济目标，有利于运用税收杠杆调节经济，但却较严重地压抑了地方政府组织收入和促进市场竞争，推动经济发展的主动性和积极性。
　　经济发展水平比较低的发展中国家在近几年的税制改革中也大多采用了这种模式。
　　其二，分权为主的分税制。这种类型以德国、原南斯拉夫为代表，其特点是：
　　(1)三级政府，三级预算，相对独立。中央(联邦)、州和地方政府各有一定税权、分税分管。税法由联邦议会统一立法，具体条例、法令由财政部制定，但地方政府有一定的机动权，如规定起征点、加成减税、开征某些捐税等。联邦、州和地方三级税务机构只有工作关系，没有统属领导责任。
　　(2)共享税是主体，税种分为各级政府的固定税和共享税两大类。作为共享税的是几个大税种，包括个人所得税、公司所得税、增值税、营业税等。共享税收入占全部税收总额的70%。固定税都是一些小税种。联邦政府的固定税种主要是关税，州政府的固定税种主要是财产税，地方政府的固定税种主要是土地税等。各级政府的固定税加上分得的共享税，占全部税收总额的比例分别是：联邦48%，州34%，地方13.6%，欧共体抽3%。在这些国家，虽然联邦政府规定，经济发达的州要支援经济条件较差的州，以求平衡，经过支援和协调仍感财源不足的，联邦可从增值税分成比例中拿出1.5%给予补助，但主要还是要求严格贯彻“一级政府、一级财政”，自求平衡的原则。这种分成分税制能较充分地发挥各级政府理财办事和推动市场自由竞争的主动性和积极性，有利于宏观管理。
　　其三，集权与分权相结合的分税制。这种类型以美国、日本为代表。
此类国家在沿袭各自历史传统和信奉的经济理论的基础上，形成了大致相同的分税制特点。主要包括：
　　(1)有比较完善的中央和地方两个税收管理体系。美国建立了联邦、州、地方三级税收管理体系。联邦以个人所得税、社会保障税、公司所得税为主，各项税收约占税收总额的60%左右；州以销售税等为主，各项税收约占税收总额的25%；地方以财产税等为主，各项税收约占税收总额的15%左右。日本建立了中央、都道府县、市町村三级税收管理体系。中央税有所得税、法人税等26种，各项税收约占税收总额的63%；都道府县税有居民税、事业税等15种，各项税收约占税收总额的16%；市町村税有居民税、固定资产税等17种，各项税收约占税收总额的21%。这种税收体系，既能使中央有较强的宏观调控能力，又保证了地方政府的经济自主权。
　　(2)有比较灵活的中央财政对地方财政的调控措施。美、日两国地方政府虽然都有自己的税收来源，但由于社会公益事业等支出庞大，仍然入不敷出，需要中央政府给予补贴。对此，美国是通过转移支付进行弥补的。美国的转移支付，主要包括中央对地方的专项补助和非专项补助，与此相应，地方得到的补助金包括联邦补助金和州补助金，一般来说，联邦和州补助金占地方预算收入的76.5%。日本实行的是包括下拨税、让与税和国库支出金的分税制。从性质上看，下拨税类似非专项补助，让与税类似专项补助，国库支出金则类似委托支付。一般情况下，通过接受补助，地方政府的收入反而占税收总额的60%以上。综合上述，两国通过转移支付制度将中央和地方三级财政联结成了一个共同的利益整体，补助金制度是中央政府监督和调控地方政府经济活动的一个重要手段。
　　(3)有比较健全的税收管理体系。美国三级财政体制中、联邦、州、地方政府都有自己相对独立的征税制度。联邦税法由国会制定和修改，州和地方政府也都有独立的课税权。三级政府三套税务机构，各司其职，互不干预，没有领导关系，只有业务联系。日本也实行三级征管制度，税收立法权归国会，地方税收，原则上只限“地方税法”中所列的法定税种，但经过自治区大臣批准，地方政府也可以新设法定以外的普通税。在机构上设有国税厅、国税局和税务署，三级税收分别征管，但上下有监督和指挥的关系。可见，美、日两国因国情的差异，分税制也各具特色。
　　经济发展水平较高的发展中国家也多采取这种模式。

　　二、实行分税制的意义
　　分税制的精髓在于运用商品经济的原则处理中央与地方收支权限的划分，把中央与地方的预算严格分开，实行自收自支、自求平衡的“一级财政、一级事权、一级预算”的财政管理体制。
　　为了加强税收的宏观调控作用，体现利益分配原则，各国政府都看到了分税制的好处。这是因为分税制可以为政府运用税收杠杆调节经济提供方便而有利的前提条件和伸缩灵活的活动场所。其一，分税制是中央实施宏观管理政策的财力保证。建立两个税收管理体系，理顺中央与地方的分配关系，从而奠定了财力分配的基本格局。中央税收占主导地位，国家容易集中财力，解决重大社会经济问题，稳定全局。中央对地方实行不同形式的补助金制度，既可以掌握地方政府的支出范围和财力配置方向的主动权，保证中央经济调控政策的贯彻，又可以调动地方政府的积极性，因地制宜地办一些实事。其二，分税制可以充分发挥税收杠杆调节经济配置资源的独特作用。中央可以运用属于自身的税种、税收进行全面性调节，地方也可以运用属于自身的税种、税收进行局部调节。这样的多层次的税收调节，更便于掌握调节的力度和幅度，实现预期调控目标。
　　(一)实行分税制，能够充分发挥利益分配原则的效率　
　　在现代社会，美国经济学家和日本财政专家，用商品交换原则作为分税制的理论基础，提出了基本相同的财政经费分担的利益分配原则。
　　美国专家认为，财政支出的受益范围如果是全国性的(如国防)，需由中央政府出面在全国范围内提供；带有地方受益的劳务供给(如路灯、治安)，则应由地方政府提供。但是，受益并不完全是在任一空间内分配的，因为由某一特定辖区提供劳务而形成的受益会外溢到另一个辖区去(如教育)，即其他辖区不提供财政支出即可受益，因此有必要“通过建立一个提供补助金的中央体制，以使这类外在性内在化”。
　　在日本，中央政府独立进行的事业费原则上由中央财政负担；地方公共团体及其机构所需的业务经费，原则上由地方负担；对中央和地方都有利害关系的特定业务经费，中央和地方各承担一部分，比例大小根据国家的财政管理制度、社会福利保障制度、政府行政管理体制、经济发展状况及实际财源大小等具体情况来确定。但不管各国的作法有多么不同，但谁受益谁提供经费、谁收税谁办事、谁办事谁收税的做法，即“取之于纳税人，用之于纳税人”，各级政府在征税之后必须给辖区居民以回报，纳税人则在支付政府经费的同时也得到了接受政府提供的公共福利和个人社会保障福利以及监督政府工作的权力的做法，已成为一种国际共识。由此可见，税收对个别纳税人而言是无偿的，但对受益区域的纳税人整体而言，则是有偿的。因此，受益原则可以说是交换原则在分配领域的转化形式。正是这种由交换原则转化来的受益原则，决定了实施分税制的经济基础和理论前提。即使有些时候不一定完全符合这一原则，但受益原则为分税制的理论渊源和设计原则这一点仍然是存在的。
　　(二)实行分税制，能够满足市场经济对财税管理体制的要求
　　在市场经济条件下，自主经济和市场竞争是其主要特征，这类特征的区域性及趋利性，要求政府能够自主理财，建立相对独立的分级财政管理体系。其理由是：
　　自主经营、自由竞争的市场机制，客观上要求各级政府都必须承担两项基本职能：一是服务于市场，即为市场经济创造安定的政治环境，实行稳定的经济政策，建设必要的基础设施和较健全的服务体系；二是调控市场，即根据各地具体情况，运用经济、法律和行政手段，有效地对市场活动进行调控，保证社会经济有序而均衡地发展。这种调节和服务，应该是多元化的、多层次的、全面的。国有国情、省有省情，区域之间有差异，财政和税收政策、措施不能“一刀切”，中央政府不可能对各地具体情况做出符合各地具体情况的详尽的规定，不可能包揽一切事务，因此，只能采用分税制的管理体制，充分发挥中央和地方的积极性，全国性的社会再生产活动及统一市场由中央负责建设、管理和调节，区域性的社会再生产活动及局部市场由地方负责建设、管理和调节。各级政府充分发挥自身的职能作用，根据事权确定财权、划分收支范围，建立中央和地方两套相应的各自独立运用的税收制度。
　　(三)实行分税制，能够充分体现财政制衡原则
　　所谓财政制衡，就是中央财政通过一定的财力再分配形式，实施收入援助和支出监督，以制约和平衡各级政府的预算管理，维护国家政策的统一性和社会经济的稳定。为了体现财政制衡原则，调动中央和地方的积极性，必须按照分税制原则，保证中央能够集中和掌握较多的财力。其好处是：
　　1.便于进行收入援助。
　　上级政府对下级政府的收入援助，主要包括扶持性财力援助、一般性财力援助和开发性财力援助。中央政府如果不能集中较多的财力，就无力进行这些收入性援助。包括：
　　提供扶持性财力援助：在下级政府无法成功地执行稳定的经济政策时，中央政府能够担负起稳定经济、社会的政治责任，对下级政府给予必要的财力支援。
　　提供一般性财力援助：由于经济发展不平衡，通过分税制管理体制在不同辖区之间通过提供一般性财力援助，实行财力再分配，实行从低需求高能力辖区到低能力高需求地区的财力转移，能够促使提供地方性公共劳务的条件趋向均等化。
　　提供开发性财力援助：由于经济发展的波浪式突进，中央政府通过提供开发性财力，在某个地区特定时期需要通过开发性的重大举措实施经济阶段性发展、上一个台阶时，对其预期目标给予财力援助。
　　2.便于进行监控支出。
　　采取分税制管理体制，中央政府通过财力援助，调动地方政府理财的主动性和积极性的行政作为本身，就是对地方政府财力分配方向的调控作为。与此同时，中央政府还要监督地方政府的财力分配方向，控制地方的投资和消费规模，在保证中央财政收入的基础上，把地方财政与中央财政联结为一个统一的整体，有利于实现整个国家的经济政策、产业政策和产品政策。
　　(四)实行分税制，有利于宏观经济调控措施的实施
　　在第二次世界大战后，无论是凯恩斯学派还是供应学派，无论是国家干预的市场经济还是自由市场经济，无论是联邦制还是中央集权制的国家，都很重视运用货币政策和财税政策进行宏观管理，调节总供给与总需要的平衡。为了保证税收调控的效率，首要的是实行分税制来调动中央和地方政府的积极性，将该应由地方政府负责的事宜交给地方政府实施调控，保证中央政府从全国“一盘棋”角度出发的宏观税收调控政策更好地发挥作用。同时，分税制实施后，为中央政府做好全国性宏观调控腾出了可用资金、时间、精力，便于中央政府做好宏观调控工作，发挥中央政府对全国经济的宏观调控作用。

　　三、我国现行的分税制
　　1994年，我国经济体制改革在中央的“全面推进、重点突破”的战略部署指导下进入新阶段，财税体制改革充当改革的先锋，根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税、中央与地方共享税，建起了中央和地方两套税收管理制度，并分设中央与地方两套税收机构分别征管；在核定地方收支数额的基础上，实行了中央财政对地方财政的税收返还和转转移支付制度等。成功地实现了在中央政府与地方政府之间税种、税权、税管的划分，实行了财政“分灶吃饭”。
　　(一)我国分税制的内容
　　我国分税制按照征收管理权和税款支配权标准划分，凡征收管理权、税款所有权划归中央财政的税种，属于中央税；凡征收管理权、税款所有权划归地方财政固定收入的税种，属于地方税；凡征收管理权、税款所有权由中央和地方按一定方式分享的税种，属于共享税。
　　(二)我国分税制的特点
　　我国目前的分税制具有以下三个主要特点：
　　第一，按照税源大小划分税权，税源分散、收入零星、涉及面广的税种一般划归地方税，税源大而集中的税种一般划为中央税。
　　一般来说，不可能把大税种划为地方税。但由于地方税不仅对法人(公司、企业)征收，而且更多的是对个人征收，所以，税源分散在千千万万个纳税人手中；又由于地方税征收范围面小，税源不厚，所以收入零星；由于地方税税种小而多，所以涉及面广，几乎涉及到所有单位和个人。
　　第二，部分税种的征收管理权归地方。地方政府对地方税可以因地制宜、因时制宜地决定开征、停征、减征税、免税，确定税率和征收范围，这是地方税的主要特点。由于赋予地方以较大的机动权限，从而既能合理照顾地方利益，调动地方的积极性，同时，不致于影响全国性的商品流通和市场物价。因为地方税一般均属于对财产(不动产)、对行为和部分所得以及不涉及全面性商品流通的经济交易课征，所以，即使各地执行不一致，也不影响全局。
　　第三，税款收入归地方。在我国当前的社会主义市场经济条件下，财力完全集中于中央或过多地分散于地方，都不能适应经济发展的需要。实践证明，在保证中央财政需要的同时，给地方一定规模的财力及适当的支配权，方能调动地方政府发展经济的积极性和主动性。因此，实行分税制，建立中央与地方相对独立的分级财政，给地方政府发展地方经济、加强文化建设提供资金保证，就成为我国预算管理体制改革的必然方向。
　　需要说明的是，我国目前实行的分税制，目前的分税制还有许多不如人意之处，需要继续深化改革。因为，我国社会主义市场经济发展相当迅速，地区差距很大；社会主义市场体系虽已初步形成，但尚不够健全；中央与地方的事权范围虽已初步划分，但尚不够规范，各级事权事责还有待明确；税收制度也不够完善，等等。在这种情况下，试图实行彻底分税制是不现实的。所以，分税制的改革仍应以集权和分权相结合的，中央税、地方税和中央地方共享税共存的不彻底型分税制为主，以便不会脱离现行模式过远。

[摘要]政治、经济体制及文化传统等方面的差异,造成了美国、加拿大、英国、日本四个主要西方发达国家多级政府间事权划分与各级财政支出职能结构方面的明显区别.透过各国的具体情况,我们可以发现一些建设财政联邦体制应遵循的基本经验.

[关键词]多级政府事权范围职能结构

所谓多级政府间的事权划分,就是指把各种公共权力及政府职责在一国的各级政府之间进行分配,从而确定不同类型公共权力政府职责的管辖主体.所谓财政支出职能结构,就是各级公共财政所承担的职责、以及各种类型的公共财政支出在各级公共财政支出当中所处的地位等方面的公共财政支出结构状况.

一、主要西方发达国家各级政府间事权划分与财政支出职能结构
1.美国多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构
美国是一个典型的联邦制国家.其政府体系包括联邦政府、州和特区政府、地方政府(包括县、市、镇、学区和特殊劳务区,共计8万多个)三个层级.从财政支出的行政主体结构方面看,美国的联邦政府处于主导地位.1991年,联邦财政预算约占各级财政支出总额的历%；其次为地方财政,同年其所占比率为26%；州财政的地位最低,同年其所占比率仅为略高于18%.联邦政府、州政府与地方政府的财政支出项目既有共同之处,也存在明显的区别.1995年,美国联邦政府的财政支出总额为15140亿美元,其中社会保障支出约占22%,防务支出约占18%,收人保障支出约占14%,医疗支出约占11%,利息支出约占15%,保健支出约占8%,国际事务等其他支出共约占12%.1991年美国州政府的经常支出(除政府公用事业、加油站和退休职工的基金支出以外的所有支出)总额为5549亿美元,其中教育补助金支出占20.9%,高中教育支出占11.8%,其他补助支出占12.4%,公共福利支出占18%,交通支出占7.3%,健康和医院支出占6.9%,教养占3.2%,债务利息支出占4.2%,行政支出占3.4%,其他支出占11.9%.同年、地方政府的经常支出总额为5420亿美元,其中教育支出占39.9%,环境和住房支出占11.L%,交通支出占8.2%,健康和医院支出占7.9%,公共福利支出占5%,警察和消防支出占7.7%,债务利息支出占5.3%,行政支出占5.4%,其他支出占9.5%.
2.加拿大多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构
加拿大也是一个联邦制国家,全国共有10个省和两个省级区,省以下设市、县、社区等地方行政单位.关于联邦政府、省政府以及地方政府的事权范围,加拿大联邦宪法进行了一些原则性的规定.与美国联邦宪法通过列举主要事项的方式规定联邦政府事权范围的做法相反,加拿大联邦宪法主要规定了省政府的事权范围,并规定没有明确划分归属的事权则由联邦政府掌管.大体说来,加拿大联邦政府的事权范围主要包括外交、国防、国际贸易、货币政策、邮电、航空运输与铁路运输、失业保险等.省级政府的事权范围主要包括医疗保健、社会福利房等教育、环境保护.高速公路等.地方政府的事权在很大的程度上依附于省级政府,在通常情况下,主要包括警察与消防、中小学教育、环境卫生、公园、地方公路等,当然,三级政府间的事权范围的划分并不是绝对的,例如,在农业、工业、养老金、移民等众多领域联邦政府与省级政府都共同地承担着责任.
由于加拿大在多级政府间的事权范围划分上,遵循了尽可能地进行职能下放的原则,所以其联邦财政支出在全国财政支出总额中所占的比重较低,仅为20%左右,州与地方财政所占的比重则高达80%左右.联邦政府财政最主要的支出项目包括:一般政府服务、社会治安、社会福利、医疗保险、教育、交通、通讯、产业开发、环境和资源保护等.在1996--1997财政年度加拿大联邦政府财政支出当中,对老年人的转移支付占13.7%,健康与社会发展支出占9.4%,雇佣保险支出占8.7%,国防支出占6.2%,均等化拨款占5.5%,对印第安人支出占2.7%,资助金和国际援助分别占财政总支出的1.3%和1.4%,科技支出与在建工程支出分别占0,6%和0.3%,对公司拨款占2.6%,偿还公债支出占30%,另有3.6%为其他转移支付支出.1996年省级政府的总体支出结构如下:保住支出项目占32.5%,公债支出占16.7%,社会和社会服务支出占14.3%,教育和培训支出占料.L%,市级事务和住房供给支出占3.7%.转移支付支出占1.3%,农业和乡村事务管理支出占0.7%,管理委员会支出、文化与休闲娱乐设施支出、经济发展支出所占的比例都很低,分别占0.6%、0.5%、0.4%,其他支出占12.1%.加拿大地方政府最主要的财政支出项目是市政工程和社会服务.以渥太华市为例,在该市1997年的经常性预算支出当中,用于市政工程建设的比例高达26.6%,偿还债务支出占19.7%,消防和急救服务支出占18%,社会服务支出占10.5%,公司服务、图书馆、经济发展计划及住房供给三项支出分别占8%、5.6%、5.4%,其他支出占7.9%.在资本性预算支出当中,道路与下水道支出占55.8%,车辆与设备支出占12.3%,公共设施维护支出占8.3%,对渥太华公共图书馆的支出占4.4%,其他支出占11.2%.
3.英国多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构英国是一个单一制的国家,国会是整个联合王国的唯一主权机关.也就是说,在国会中居于多数地位的党派所组成的政府控制着地方政府的一切.甚至在现任英国工党政府执政以前,根本无法讨论英国各级政府的权限划分问题.值得注意的是,英国中央政府与地方政府之间权限与职责的划分在不同地区存在着一定的差距,即英国中央政府下放给英格兰、威尔士、苏格兰、北爱尔兰区议会的权力并不完全一致.总体说来,中央政府的职责主要包括国防和国家安全外交、社会保障、贸易与商业调控、教育等.几乎所有的地方政府都对其辖区的居民提供教育、个人社会服务、警察与消防、道路维护、娱乐和文化设施、环境服务(废物处理与道路清洁等)等公共服务.地方政府的主要职责还要在县议会和区议会进行划分,大体说来,县议会主要负责诸如教育和图书、消防和民防、高速公路和交通、个人社会服务、战略性计划、消费者保护、废物处理与回收等需要一定规模或战略规划的职责；区议会则承担一些诸如住房、地区规划控制与执行、娱乐、停车(根据县议会的授权)、垃圾收集、环境健康等对当地居民具有直接影响的职责;部分职责属于双方共同承担的领域,例如,促进经济发展、博物馆及公园的建设和维护、发放执照等.
在英国的公共财政支出总额中,中央财政支出一般都约占70%的比例.1996--1997财政年度,在英国中央财政支出总额中,社会保障支出约占32%,卫生及社区服务支出约占17%,教育支出约占12%,国债利息支出与国防支出所占的比例均为7%,法律方面的支出与住房及环境支出所占的比例大体相当,约为5%,工农业及就业支出占4%,交通方面的支出占3%,其他支出为8%.在英国的地方公共财政支出当中,教育是最大的项目,1995年占地方公共财政支出总额的29.2%.其次是住房及社区环境支出,并且该项支出占地方公共财政支出的比重不断提高,1991年为19%,1993年为20.7%,1995年为21.2%.社会保障与福利支出的比例也不断提高,1990年只占地方公共财政支出总额的10%,1993年提高到了12.6%,1995年又提高到了13.2%.1995年用于交通通讯等方面的经济支出约占地方公共财政支出的6.5%,一般社会公共服务支出占6.1%.
4.日本多级政府间事权范围划分与各级公共财政支出的职能结构
日本也是一个单一制国家.在行政体制上,日本实行地方自治制度.其《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》等法律原则上规定了中央政府及地方政府的事权与职责范围.大体说来,日本各级政府间的事权与职责划分基本情况如下:国防、外交、治安由中央政府负责；消防、港湾、城市规划、公共卫生和住宅等由地方政府负责(其中港湾由都道府县政府负责,与当地居民生活关系密切的消防、城市规划、公共卫生和住宅等由市叮村政府负责);公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数事务都由中央与地方共同负责.
在确定了各级政府的事权与职责范围的基础上,日本的有关法律还规定了各种公共事务的经费负担原则:其一,地方公共团体及其机构所需要的经费均由该公共团体负担;其二,中央政府与地方政府共同负责的职责所发生的业务费用、公共产业费用等则由中央财政负担其全部费用或部分费用;其三,用于议员选举等完全涉及国家利益的业务费全部由中央财政负担;其四,由中央政府独立进行的事业所产生的费用原则上由中央财政负担,有时地方财政也负担一部分.

在日本的公共财政最终支出当中,中央财政最终支出所占的比例较低,战后几十年来基本上都在30%上下波动,地方财政支出约占70%的比重.按照日本政府的财政支出分类法,其公共财政支出主要可以划分为政府机关费用、国防费、国土保全及开发费、产业经济费、教育费、社会保障费、恩给费、公债费及其他费用9大项.在上述各项财政开支项目中,除国防费、恩给费、工商费以外,地方财政的负担比重都远远高于中央财政.

二、关于多级政府间事权划分与财政支出职能结构的总结性分析
第一,西方发达国家基本上都把公共财政支出范围限定在"市场失灵"的领域.由于各国的政治、经济体制及文化传统等社会经济条件不同,这就造成了各国政府的职能范围与公共财政支出范围存在着明显的差别.但同为资本主义市场经济条件下的政府及公共财政,各国基本上都把政府的职能限定在诸如国防、行政管理、基础设施建设、环境保护、社会保障等"市场失灵"领域.大体说来,主要西方发达国家公共财政的支出范围基本上都由以下几个方面组成;社会保障、教育与科学研究、高速公路等公共交通设施、自然资源管理、警察与治安服务、国防及国际关系、社会公共服务(供水、排污及垃圾处理等)、住房、土地使用管理及社会规划.与其他发达资本主义国家相比,日本是一个政府对经济活动干预较多、干预程度较高的国家,其财政支出当中的产业经济费(工商费与农林水产费)约占8%的比重,在主要西方发达国家当中名列前茅.但日本的产业经济费也并不是用来直接建立经营性的产业组织,而是用此项资金扶植有关产业的发展.
从上述情况可以看出,作为典型的实行"混合经济体制"的西方发达国家,公共财政支出并不是涉及到经济活动的所有领域,其目标不是取代而是完善市场机制对资源配置的作用,其活动不是与私人企业竞争,而是提供私人企业不能提供或不愿提供的公共产品和服务,甚至是扶助私人企业顺利成长.这也就是意味着资本主义国家的财政活动不是否定,或者从根本上变革资本主义市场经济运行的基本机制,而是辅助、引导其更有效地运营.

第二,在大致划分各级政府事权范围的基础上强化各级财政的民主控制原则,是财政联邦体制(或财政联邦主义)有效运营的制度保证.国内多数研究多级财政体制的学者都认为,合理地划分各级政府的事权范围,并在此基础上确定各级财政的支出范围是确立合理的多级财政体制的首要前提.但笔者认为,多级政府间合理的事权与职责的划分,仅仅为规范各级财政支出活动提供了一个基本的必要条件,但并没有为其提供充分条件.其理由如下:
首先,多级政府间的事权划分与政府职责范围的划分虽然存在着密切的联系,但二者并不完全一致.主要发达资本主义国家各级政府之间的事权划分最主要的是立法权归属的划分.例如,美国联邦宪法虽然列举了联邦政府可以行使的职权范围,但从财政支出的角度来衡量,这种权限范围的界定是极为笼统的；联邦宪法仅仅列举了禁止州政府从事活动的种类,而并没有明确规定州政府具体的职责.其他国家的情况与此也并无二致.
其次,多级政府之间的事权与职责的划分并不直接意味着财政支出范围的划分.以日本为例,其《宪法》、《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》等法律虽然原则性地规定了各级政府的事权与职责范围,并在此基础上规定了各种公共事务的经费负担原则,但也并没有完全划分开各级公共财政的支出范围.日本的中央财政与地方财政的支出项目绝大部分是一致的.当然,这种情况并不仅仅存在于日本,实际上前文所涉及到的任何一个西方发达国家都是如此,他们的不同层级财政支出都存在着一定的共同项目.这也就意味着完全地划分开各级财政的支出范围既是不现实的,也是不必要的.
最后,即使能够在多级政府间的事权与政府职责范围划分的基础上,清楚地划分开各级财政的支出范围,仍然无法有效地保证各级财政支出职能结构的合理化.各级政府的事权范围与财政支出范围的划分,仅仅是对各级财政资金的使用方向做出了一个界定,但并没有明确各级财政究竟可以或者必须把多大额度的财政资金投入到社会保障、公共教育、公共安全等具体的支出项目上.这也就意味着,即使能够清楚地划分开各级财政的支出范围,即各级政府提供公共产品的种类,也无法明确地规定各级政府提供有关公共产品的数量和质量.

通过以上的分析可以看出,尽管多级政府间的事权、职责以及财政支出范围的划分,对于维护一个多级财政体制的有效运营具有重要的意义,但却不是其充分条件.为此,一个公正合理、富有成效的多级财政体制,必须确保的是各级财政活动都是在民主控制的原则下运营的.在各主要西方发达国家,各级财政预算都由相应级别的议会最终负责,有关的行政机构仅仅是预算的提出机关,议会的审议、修改、批准以及在实施过程的审核与监督对于合理地使用财政资金具有不可或缺的重要意义.

第三,从主要西方发达国家各级财政支出的实践来看,各级财政支出的确存在着一定的分工关系.一个最为明显、各个西方发达国家都遵循的分工原则就是,国防、国际关系(包括政治、经济两个方面)方面财政支出应该由中央财政(或联邦财政)来承担.除此之外,主要西方发达国家的多级财政体系在财政支出分工方面还具有以下特点:
首先,社会保障、医疗与健康、公共福利等具有收入再分配性质或需要全国统一标准的公共产品和服务,主要应该由中央政府(或联邦政府)或层级较高的地方政府(或联邦成员政府)来提供.在美国,社会福利项目支出完全由联邦财政承担,公共福利支出的80%以上由联邦财政与州财政承担.在加拿大,对老年人的财政转移支付、健康与社会发展支出、失业保险支出占联邦财政支出总额的30%以上的比重,保健支出则是州财政的最大支出项目.
其次,在绝大多数国家,教育支出是各级财政都必须承担的最主要项目.教育支出是美国地方政府最主要的财政支出项目,教育补助金与高中教育支出在州级财政经常性支出中的比例超过了30%.尽管联邦财政直接投入到教育方面比重不是很高,但值得注意的是,州与地方财政在教育方面的支出有相当大的比例是来自于联邦财政的有条件拨款.教育支出既是英国地方财政最主要的支出项目,也是中央财政主要财政支出项目之一,因而,英国的各级财政都承担着提供公共教育经费的任务.在日本,学校教育费与社会教育费两项教育支出约占其财政支出总额的14%,其中的85%以上由地方财政承担,其余部分由中央财政承担.最后,对当地居民的生产、生活具有直接影响的消防、城市规划、公共卫生、住宅等支出项目,应该由层级较低的地方政府来承担.1994年,美国政府间关系咨询委员会就"公众对政府和税收的态度"进行的调查表明,公众认为:联邦政府花纳税人的钱远远超过州和地方政府,而给出却最少.之所以出现这种情况,一个重要原因就是美国联邦财政支出的最主要项目是国防等与一般居民生产生活没有直接关系的领域,而对一般居民生活质量具有重大影响的一些公共产品和服务却主要由州和地方政府来提供.加拿大地方政府最主要的财政支出项目是市政工程和社会服务.日本的情况也别无二致,地方财政支出的比例不仅远远高于中央财政,而且与居民生活关系密切的公共卫生等社会服务项目都由地方财政承担.

　　国务院关于实行分税制财政管理体制的决定
　　
　　（一九九三年十二月十五日）
　　
　　根据党的十四届三中全会的决定，为了进一步理顺中央与地方的财政分配关系，更好地发挥国家财政的职能作用，增强中央的宏观调控能力，促进社会主义市场经济体制的建立和国民经济持续、快速、健康的发展，国务院决定，从一九九四年一月一日起改革现行地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。
　　
　　一、分税制改革是发展社会主义市场经济的客观要求。
　　
　　改革财政管理体制是经济体制改革的重要内容。现行财政包干体制，在过去的经济发展中起过积极的作用，但随着市场在资源配置中的作用不断扩大，其弊端日益明显，主要表现在：税收调节功能弱化，影响统一市场的形成和产业结构优化；国家财力偏于分散，制约财政收入合理增长，特别是中央财政收入比重不断下降，弱化了中央政府的宏观调控能力；财政分配体制类型过多，不够规范。从总体上看，现行财政体制已经不适应社会主义市场经济发展的要求，必须尽快改革。
　　
　　根据建立社会主义市场经济体制的基本要求，并借鉴国外的成功做法，要理顺中央与地方的分配关系，必须进行分税制改革。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。
　　
　　二、分税制财政体制改革的指导思想。
　　
　　（一）正确处理中央与地方的分配关系，调动两个积极性，促进国家财政收入合理增长。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要逐步提高中央财政收入的比重，适当增加中央财力，增强中央政府的宏观调控能力。为此，中央要从今后财政收入的增量中适当多得一些，以保证中央财政收入的稳定增长。
　　
　　（二）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。
　　
　　（三）坚持统一政策与分级管理相结合的原则。划分税种不仅要考虑中央与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。中央税、共享税以及地方税的立法权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。税收实行分级征管，中央税和共享税由中央税务机构负责征收，共享税中地方分享的部分，由中央税务机构直接划入地方金库，地方税由地方税务机构负责征收。
　　
　　（四）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从我国的实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。当前，要针对收入流失比较严重的状况，通过划分税种和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长；要先把主要税种划分好，其他收入的划分逐步规范；作为过渡办法，现行的补助、上解和有些结算事项继续按原体制运转；中央财政收入占全部财政收入的比例要逐步提高，对地方利益格局的调整也宜逐步进行。总之，通过渐进式改革先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。
　　
　　三、分税制财政管理体制的具体内容。
　　
　　（一）中央与地方事权和支出的划分。
　　
　　根据现在中央政府与地方政府事权的划分，中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。具体包括：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。
　　
　　地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。具体包括：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
　　
　　（二）中央与地方收入的划分。
　　
　　根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税；将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。具体划分如下：
　　
　　中央固定收入包括：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中交纳的收入（包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税），中央企业上交利润等。外贸企业出口退税，除一九九三年地方已经负担的百分之二十部分列入地方上交中央基数外，以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
　　
　　地方固定收入包括：营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税），地方企业所得税（不含上述地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税），地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税（不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分），房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，对农业特产收入征收的农业税（简称农业特产税），耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
　　
　　中央与地方共享收入包括：增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享百分之七十五，地方分享百分之二十五。资源税按不同的资源品种划分，大部分资源税作为地方收入，海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税，中央与地方各分享百分之五十。
　　
　　（三）中央财政对地方税收返还数额的确定。
　　
　　为了保持现有地方既得利益格局，逐步达到改革的目标，中央财政对地方税收返还数额以一九九三年为基期年核定。按照一九九三年地方实际收入以及税制改革和中央与地方收入划分情况，核定一九九三年中央从地方净上划的收入数额（即消费税加百分之七十五的增值税减中央下划收入）。一九九三年中央净上划收入，全额返还地方，保证现有地方既得财力，并以此作为以后中央对地方税收返还基数。一九九四年以后，税收返还额在一九九三年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的一比○点三系数确定，即上述两税全国平均每增长百分之一，中央财政对地方的税收返还增长百分之○点三。如若一九九四年以后中央净上划收入达不到一九九三年基数，则相应扣减税收返还数额。
　　
　　（四）原体制中央补助、地方上解以及有关结算事项的处理。
　　
　　为顺利推行分税制改革，一九九四年实行分税制以后，原体制的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，按原规定继续递增上解；实行定额上解的地区，按原确定的上解额，继续定额上解；实行总额分成的地区和原分税制试点地区，暂按递增上解办法，即按一九九三年实际上解数，并核定一个递增率，每年递增上解。
　　
　　原来中央拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方一九九三年承担的百分之二十部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。
　　
　　四、配套改革和其他政策措施。
　　
　　（一）改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从一九九四年一月一日起，国有企业统一按国家规定的百分之三十三税率交纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设百分之二十七和百分之十八两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，近期可根据具体情况，对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。
　　
　　（二）同步进行税收管理体制改革。建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从一九九四年一月一日起，在现有税务机构基础上，分设中央税务机构和地方税务机构。在机构分设过程中，要稳定现有税务队伍，保持税收工作的连续性，保证及时足额收税。
　　
　　（三）改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变目前中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。
　　
　　（四）建立适应分税制需要的国库体系和税收返还制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，同时，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度，并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。
　　
　　（五）建立并规范国债市场。为了保证财税改革方案的顺利出台，一九九四年国债发行规模要适当增加。为此，中央银行要开展国债市场业务，允许国有商业银行进入国债市场，允许银行和非银行金融机构以国债向中央银行贴现融资。国债发行经常化，国债利率市场化，国债二级市场由有关部门协调管理。
　　
　　（六）妥善处理原由省级政府批准的减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为了使这些企业有一个过渡，在制止和取缔越权减免税的同时，对于一九九三年六月三十日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从一九九四年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市政府，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到一九九五年。
　　
　　（七）各地区要进行分税制配套改革。各省、自治区、直辖市以及计划单列市人民政府要根据本决定制定对所属市、县的财政管理体制。凡属中央的收入，不得以任何方式纳入地方收入范围。在分税制财政体制改革的过程中，各地区要注意调查研究，及时总结经验，解决出现的问题，为进一步改进和完善分税制财政管理体制创造条件。
[稿源：人民网]
[编辑：胡蓉平]

引用第3楼QQme于2008-06-30 18:09发表的  :
你怎么看的？原文是讨论几种情形，又不可能全都划给中央。

所得税和增值税都应当增加地方分成比例，特别是对相对困难的中西部地区。
同时，教育、卫生等社会事业和公检法经费最好由中央（最低是省级）直接管起来。

引用第10楼hand于2008-06-30 21:45发表的  :
所得税和增值税都应当增加地方分成比例，特别是对相对困难的中西部地区。
同时，教育、卫生等社会事业和公检法经费最好由中央（最低是省级）直接管起来。

增加中央分成比例，正是为了能够通过转移支付等手段，支援财政较弱的地区。毕竟，不能说各地区分税比例不一样。

中国省以下财政管理体制现状及进一步改革思路

China Sub-provincial Fiscal Management System and Reforms
张通(Zhang Tong)1
女士们、先生们： 上午好！ 很高兴参加由中华人民共和国财政部、加拿大国际开发暑、世界银行
共同举办的“地方财政建设国际研讨班”。根据研讨班的安排，我就“中国省以下财政管理体制现状及进一步改革思路”， 谈几点看法。
一、省以下财政管理体制基本框架
1994年中国进行了分税制财政体制改革。各省、自治区、直辖市（以下简称“省”）比照中央对地方的分税制体制框架，结合本地实际情况，陆续实行了分税制财政管理体制。十多年来，针对省以下财政管理体制运行中存在的突出矛盾和问题，各省相应调整完善了省以下财政管理体制。
（一）现行省以下财政管理体制从财政管理级次上看主要有两种类型：1、“省管县”财政管理体制。截至 2004年为止，全国 36个省区市中，除北京等 4个直辖市、大连等 5个计划单列市从体制上本来就是“直管县”外，其他 27个省区中，浙江、安徽、湖北、黑龙江、福建、海南、宁夏等 7个省区已实行“省直管县”财政管理体制；河北、山西、江西、河南、云南等 5 个省从 2005年开始对部分县试行“省直管县”体制。所谓“省直管县”财政管理体制即省级直接管理地市与县（市）财政，地方政府间在事权和支出责任、收入的划分，以及省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等都是省直接对地市和县（市）；地市没有管理县（市）财政的职能，不直接与县（市）发生财政关系。
2、“市管县”财政管理体制。除上述实行“省管县”体制的 11个省市外，山东、江苏等 20个省区实行“市管县”财政管理体制。所谓“市管县”财政管理体制即省首先与地市划分事权，明确省与地市的支出责任， 划分省与地市的收入，确定省对地市的税收返还。省对下转移支付补助、专项拨款补助、各项结算补助、预算资金调度等省直接对地市，不直接对县（市）。县（市）级财政由地市直接管理。在省对地市财政体制框架下，合理确定市与县（市）的财政体制，划分地市与县（市）事权和支出责任，明确各自的收入范围。地市财政负责对县（市）实施转移支付、专项拨款、结算补助和预算资金调度。
（二）省以下政府间支出责任划分
1994年分税制改革后，各省都按照现行的地方政府行政管理职能职责，结合本地实际情况，对省以下政府间事权和支出责任的划分做了原则规定，主要是按行政隶属关系划分支出责任。但由于缺乏明确的法律依据，各省支出责任的划分不够全面和清晰。尤其是近些年来政府机构改革，各级政府的职能职责不断调整变化，对政府间事权和支出责任影响较大。虽然近几年各省对省以下财政管理体制进行了调整，但主要是对政府间收入进行调整， 政府间事权和支出责任大多依旧维持分税制改革时确定的划分内容。因此，现行省以下财政管理体制关于事权和支出责任的划分，已不能很好地适应地方各级政府履行职能职责的需要。事权和支出责任划分与现行实际情况不符，影响了分税制作用的进一步发挥。
（三）省以下政府间收入划分
受经济发展水平和产业结构差异的影响，省以下政府间收入划分形式多样。总体看，大致有以下几种情况：一是将主要行业或支柱产业收入划归省级，市县不参与分享。采用这种划分方式的省份较多。如有 17个省将金融保险营业税全部作为省级的固定收入。二是划归地市或县（市）固定收入的税种较多，但收入规模较小。目前，划归地市或县（市）的固定收入税种主要有资源税、城建税、房产税、车船使用和牌照税、耕地占用税、印花税、契税、土地增值税、屠宰税、固定资产投资方向调节税等。尤其是国家取消除烟叶外的农业特产税、降低农业税税率后，地方政府缺乏主体税种。三是多数省将收入规模较大，收入稳定的税种设置为省与地市或省与县（市）共享收入税种。目前，省与市县共享收入税种主要为增值税（地方分享部分）、营业税、企业所得税（地方分享部分）、个人所得税（地方分享部分）、城镇土地使用税等。四是按隶属关系划分为省级固定收入和市县固定收入。
（四）省对下转移支付制度
从 1995年起，各省根据国家过渡期转移支付的指导意见，结合本地实际情况，逐步建立了省对下政府间转移支付制度。对缓解基层财政困难，确保基层政权正常运转发挥了积极作用。省对下转移支付的主要类型有一般性转移支付、工资性转移支付、民族地区转移支付、农村税费改革转移支付、激励性转移支付等。转移支付数额主要是通过计算市县的标准财政收入、标准财政支出、以及标准财政供养人员等因素确定。
（五）引入激励机制，调动地方各级政府增收节支的积极性
为调动地方各级政府增收节支的积极性，多数省在省以下财政管理体制中都建立了增收和节支的激励机制。激励机制的主要形式，一是通过收入划分实施激励。具体做法是：①减少省与市县共享收入税种，将大部分税种下放给市县。②提高省与市县共享收入市县的分享比例。二是通过转移支付办法实施激励。①建立转移支付和财政收入增长的关联机制。大部分省都采用这一办法，但在具体实施上各省间差别较大。②建立转移支付和财政收支平衡的关联机制。③根据标准财政供养人员测算标准支出。三是对不享受一般性转移支付市县实施的激励。
（六）形式多样的县对乡镇财政管理体制
县对乡镇的财政管理体制不统一，形式多样。归纳起来，主要有三种类型：一是分税制型。在省和市（州）分税制财政体制框架下，县与乡镇按照事权划分，确定县与乡镇的财政收支范围。根据财权与事权相结合的原则，按税种将收入划分为县级固定收入、乡镇固定收入和县乡共享收入，同时核定乡镇支出数额，实行县对乡镇的税收返还制度；二是收支包干型。县与乡镇按照税种划分收入，收支均由县财政核定，实行超收分成（或留用）、短收不补（或补助）的财政管理体制；三是统收统支型。乡镇的所有收入都作为县级收入，县财政按照实际需要对乡镇的工资、公用经费和其他事业发展支出进行核定，保证乡镇人员工资和正常运转的最低需要。
二、省以下财政管理体制运行成效及特点
（一）省以下财政管理体制运行成效
总的来看，1994年以来，省以下财政管理体制运行基本平稳，地方政府间的分配关系逐步规范，较好地调动了地方各级政府发展经济、组织收入的积极性。主要表现在：
1、促进了地方财政收入的稳定增长，提高了财政收入占 GDP的比重。省以下实行分税制财政体制，明确了各级财政收入范围，调动了各级财政拓展财源、大力组织收入的积极性，促进了财政收入的持续、快速增长。1994—2003年，地方财政收入年均递增 17.5%；地方财力年均递增 16.5%，大大高于 1988—1993年包干体制下的增长水平，也大大高于同期经济增长水平。地方财政收入占GDP的比重由1994年的5.1%提高到2003年的7.3%，上升了 2.2个百分点。
2、促进了地方资源的优化配置，加快了经济结构调整步伐。省以下分税制财政管理体制确立以后，按税种划分各级收入，取消了地方政府的减免权，有利于企业的公平竞争，也抑制了地方政府扩大投资的冲动，对防止重复建设和优化资源配置发挥了重要作用。同时，各地政府根据不同的产业对财政的贡献度，极大地调动了地方政府发展二、三产业的积极性和主动性，逐步把发展经济的侧重点转向有利于地方财政增收的第二、三产业，各地产业结构发生了较大变化。据统计，全国各省三次产业结构调整已由 1994年的 20.2：47.9：31.9调整为 2003年的14.6：52.2：33.2。
3、强化了各级政府自求平衡、自我发展的意识。省以下分税制财政管理体制明确了各级政府的收入来源和支出责任，规范了政府间的分配关系，转变了地方政府的观念，强化了立足于自我发展、开辟财源、增加收入、控制支出、加强预算外资金管理的意识，促进了地方财政收支平衡。
（二）省以下财政体制运行的主要特点
1、地方财政收入与财力总量增加较快，但增速呈回落态势，地方财政收入质量有所提高。1994年分税制改革时，各地出于地方利益考虑，人为提高了地方财政收入基数。1994—1998年各地纷纷采取措施，消化、挤掉地方财政收入的“水分”，夯实财政收入，致使 1995—1998年地方财政收入与财力增速呈现回落态势，中西部地区回落趋势更为明显。1999年—2000年地方财政收入和财力增速平稳上升。2001年受所得税分享改革影响，加之国家加大对地方的转移支付力度，地方财政收入和财力增长速度又创近年新高。剔除 2001年所得税分享改革因素影响，2002年、2003年地方财政收入和财力平稳增长。
虽然地方不断夯实财政收入，财政收入质量有所提高，但也不容忽视在地方财政收入的增量中，政府可安排支出的收入增长较慢。形成这一问题的主要原因：一是各地为保 1994年地方财政收入基数，采用列收列支、借款等方式人为虚增财政收入。二是随着收支两条线改革的深入，行政性收费、罚没收入等预算外资金逐步纳入预算管理。地方财政收入中的非税收入由1994年的 326亿元增加到 2003年的 1766亿元；非税财政收入占财政收入中的比重由 1994年的 14%逐步上升到 2003年的16%，中西部地区非税收入占财政收入的比重高达 24%，比东部地区所占比重高 10个百分点。三是部分地方为招商引资，擅自出台财税优惠政策，采用先征后返、列收列支和增加企业亏损补贴方式，使地方支配财力与财政收入增长不同步。
2、省级财政收入所占比重持续增长，且幅度较大，县乡财政收入则一直呈下降趋势。1994年以来省以下各级政府的收入结构发生了较大变化，省级财政收入占地方财政收入比重由 1994年的 17.1%提高到 2002年的26%，平均每年增长 1个百分点；县乡财政收入所占比重由 1994年 41.8%下降到 2002年和 37.9%，平均每年下降 0.4个百分点。上述比重变化的主要原因，一是经济因素影响。由于县乡经济滑坡，县乡财政收入增长趋缓；二是体制性因素影响。通过省以下体制调整，省级从市、县集中比例较高。
此外，省级财政收入比重在各地区之间也很不平衡。有些省级收入比重较小，省级财政主要依靠中央补助和下级上解。
3、地方财政支出增长快，支出范围扩大，维持性支出比重高。 1994—2003年，地方财政支出年均增长 17.8%，其中东部地区18.7%，中部17%，西部地区年均增长 17.3%，高于同期地方财力的增长。从总量上看，2003年东部地区财政支出占全部支出的 46.6%，中部地区占 28.2%，西部地区占
25.2%。从级次上看，2003年，省级财政支出占全部支出的 26.4 %，地市占 30.8%，县级占 33.5%，乡级占 9.2。从地方支出结构变化情况看，维持性支出比重呈上升趋势，生产建设性支出比重有所下降。2003年，地方用于政权基本运转与各项事业发展的维持性支出占地方支出的 80.8%；用于生产建设性的支出占地方支出的 19.2%。其中，中西部地区政权基本运转与各项事业发展的维持性支出所占比重更高，“吃饭财政”特征明显。
三、省以下财政体制运行存在的问题
省以下体制调整的成效是明显的，但问题也较为突出。体制运行中存在的问题主要有以下几个方面：
（一）省以下政府间事权划分不明晰。
一是省以下地方各级政府间事权的划分缺乏明确的法律依据，按行政隶属关系进行划分，过于原则、笼统，执行中不易操作。二是省以下政府间支出范围既有越位，又有缺位，存在不合理的交叉，支出责任不明晰。三是近几年，行政事业单位上下划较为频繁，基层财政支出格局变化较大，而支出责任则没有相应进行调整。
（二）省以下各级政府收入划分仍不尽合理。
分税制改革后，地方各级财政始终没有形成明确的主体税种。一是省与市县共享税种设置过多，共享收入省分享比例仍然较高。二是还有部分省按企业隶属关系划分省与市县的共享收入，这种划分办法，不利于企业间的改组、改制、联合和兼并，不利于促进产业结构调整和区域经济协调发展。
（三）省对下转移支付规模较小。
一是尽管省对下建立了较为规范的转移支付制度，受省级财力影响，除中央给予的转移支付资金外，许多省难以拿出更多的财力用于对下转移支付。二是省对下转移支付计算方法千差万别，缺乏规范性和科学性。三是省对下转移支付下达不及时，规模难确定，享受转移支付的市县难以将上级财政转移支付资金及时安排到当年预算中。
（四）部分地区县乡财政困难。
一是受多方面因素影响，部分地区县域经济发展缓慢，难以形成稳定的收入来源，财政增收乏力，加之国家近些年出台的减收增支因素较多，省对下转移支付力度不够，县乡收支矛盾十分突出。二是县乡财政供养人口增长过快，进一步加重了财政负担。三是县乡债务居高不下，债务负担沉重，给县乡财政预算正常执行带来了较大冲击，也对县乡经济和社会事业发展形成严重制约。四是县乡财政体制改革进展缓慢，缺乏对县乡财政的有效监管。
四、完善省以下财政体制的思路
为了解决好省以下财政体制运行中存在的问题，各省要结合本省实际，继续做好调整完善省以下财政管理体制工作，同时还应进一步发挥财政职能作用，深化各项财政改革，加强财政监督管理，提高基层政府发展经济、组织收入的积极性，缓解县乡困难。
（一）有条件的省可以简化财政管理级次，实施“省管县”的财政管理体制。
从一些省实行“省管县”财政管理体制的实践看，“省管县”体制一是有利于省从全局的角度，合理分配财力，统筹考虑解决县（市）的实际困难和问题，发挥省财政调节市县财力差异的职能作用，确保财政困难县（市）过日子的基本需要。二是在管理层次上省直接对县（市），没有市一级中间环节，有利于提高工作效率和政策措施及时贯彻落实，降低行政成本。三是把省与市县利益紧密挂钩，既注重增强省级财政的调控能力，又保证市县的既得利益，有利于调动市县开拓财源，增加财政收入，促进经济发展的积极性。
（二）在确保省级支出的前提下，进一步向市县倾斜财力。
一是各地要进一步下放省与市县共享收入，向基层财政让度财力，确保基层政权的正常运转。二是打破按企业隶属关系划分税种收入的做法，加快企业间的改组、改制、联合和兼并，促进产业结构调整和区域经济协调发展。三是加大省对下转移支付力度，增加市县可用财力，缓解基层财政困难。
（三）建立切实可行的增收和节支激励约束机制。
一是省市财政要建立增收节支奖励资金，调动县市政府增收节支的积极性，建立起县市财政收入稳定增长机制。二是要严格控制县乡财政供养人口过快增长，提高财政资金使用效益。
（四）规范乡镇财政支出管理，推行“乡财县管乡用”的财政管理方式。
对地区内经济欠发达，财政收入规模较小的乡镇，推行由县财政部门管理并监督乡镇财政收支，实行“预算共编、账户统设、收入统管、支出统拨”的“乡财县管乡用”财政管理方式，巩固农村税费改革成果，促进乡镇政府转变职能，控制和压缩乡镇财政供养人员过快增长，防范和逐步化解乡镇政府债务风险。

引用楼主QQme于2008-06-30 15:17发表的 中央与地方新分税制调整方案逐渐形成 :
为解决县乡财政窘境，学界一直在探讨如何对现行的分税制进行调整；近日有消息称，新分税制调整方案已逐渐形成。
　　《中国经济周刊》记者　王红茹/北京报道
　　被称为中国经济体制改革“最难啃的硬骨头”的财税体制改革，在今年呈现出加速迹象。
.......

解决县乡财政窘境，也许可以考虑一下方式
1、目前是中央与省区市分税，然后省区再与下属分税，一层一层二分法分下去。应该可以考虑 中央为一方、省市州为一方、县市区乡镇为一方，直接三分法分税，然后省与市州分割财政、县市与乡镇分割财政。
2、确立财力性转移支付的制度，以使得各级政府的财政处于可预期状态。并可以预先估算财力是否与事权匹配。
3、在确立三分法分税体制之后，可以考虑“中央对县乡”、“中央对省市州”、“省市州对县市区乡镇”三种主转移支付路径，“省对市州”、“县市区对乡镇”两种辅转移支付途径

据此，有专家建议，如果所得税集中于中央，那么增值税地方分配比例应相应提高。中国社科院财政与贸易经济研究所副研究员张斌对此观点却并不认同，他对《中国经济周刊》表示，财税体制改革要统盘考虑，增值税分享比例的问题关系到中国的可持续发展，地方政府越依赖增值税，就越热衷于招商引资，发展工业，这势必会强化地方之间的恶性竞争，并对环境保护产生负面影响。
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一派胡言！！！

按照他的逻辑营业税归地方，地方政府依赖营业税，就越热衷于房地产开发，这势必会强化地方之间的恶性竞争，使房价节节攀升、居高不下．．．后果更为严重！

依此类推．．．　．．．

谢谢东七区好资料！

资料不错,谢谢

一些专家的脑袋常常被门挤！

我国分税制财政体制已实施十五、六年了，客观经济形势已发生了很大的变化，应该进行大的改革。尤其是两套税务机构（国家税务系统、地方税务系统）还有分设的必要吗？如此，必然造成社会资源浪费、纳税人怨声载道。

引用第17楼辽河入海流于2008-07-23 10:35发表的  :
一些专家的脑袋常常被门挤！

专家是不能相信的·！

关键是基本的理念，钱集中在谁手上，都不是好事

问题并不是中央和地方分，而是地方各级怎么分

啥时候上面不想着如何向下级挖钱了，怎么分都合适。

国家有多富啊，人民富裕么？呵呵

等今年8月后我再看

不知道什么时候能把两套税务局合并成一个，简直是浪费纳税人的钱，办个事还要分两头跑

本来一个国家只能设置一个税务机构（关税征收部门除外），可是中国事实上并非法治国家，中央垂直领导的国家税务总局并不能依法向地方政府提供高效的征税服务，特别是那些征管难度大，征管成本高的零散税收，国税部门从来不屑一顾。国家税务总局在地方的分支机构，只承认国税系统下达的征收任务而拒绝按照地方政府要求征税。地方政府无奈只得以各种手段巴结他们来换取他们对地方征税要求的支持。朱镕基1993年搞分税制改革，地方财政收入下降的很厉害，为了保证地方财政收入，朱镕基才妥协性的允许省级成立地方税务局，专门征收那些国税部门不屑一顾的零散税收。朱镕基这一妥协，实际上弄出了大麻烦。地方税务机构成立后，机构人员膨胀，征收手段落后，和国税部门职能重叠、摩擦甚至冲突，征管成本高，实际上有“鸡肋”化的特点。从理论上讲，国税地税合并是大势所趋，但是从中央和地方利益上讲，合并难度很大。我建议，把地税的征管权交还国税，全国税票统一由财政部印制，国税、地税其余职能交财政部门行使。不论国税、地税，纳税登记、税票发放、税源普查与税收稽核、税收执法都由财政部门负责。也就是说，财政部门负责向税务部门提供征管信息并支持监督税务部门依法征管，税务部门负责硬征管，财政部门根据国家税务部门的征管质量核拨税务征管经费。