【紀俊臣】
去年十二月二十五日，台灣有四個縣（市）改制直轄市，自此台灣有台北、新北、台中、台南及高雄五個直轄市。各個直轄市將成為各該發展
區域的核心都市，勢將對台灣的區域發展有其建構平台的
功能，實為可喜。改制直轄市近一年，新直轄市民眾卻看不到一絲喜悅之情，反倒有一股埋怨之意，不吐不快；那就是區功能與作為，遠不如鄉（鎮、市）的
[backcolor=transparent]服務績效，很受到基層民眾的質疑與不滿。
究竟區公所為何不能達到如鄉（鎮、市）公所
[backcolor=transparent]時代的服務績效？誠然，區問題不大，但民眾的問題，尤其基層問題，就是
[backcolor=transparent]政府的問題；也是政府制定公共政策的議題形成所在，豈可等閒視之？
固然，區改制係直轄市的必要條件，但政府制度宜有因地、因時制宜的「權變」考量。此種與時俱轉的機制改造原則，應是當下解決區公所無能的可行策略與途徑，說明如下：
第一、區公所的法定職權宜予法制化。地方制度法固然只限於地方自治團體的職能設定，但地方制度法所授權的「地方
行政機關組織準則」，係中央的法規命令，依地方制度法規定，直轄市政府自須遵守，以符行政程序法依法行政原則之貫徹執行。因之，關於區公所在其他行政法制未即配合賦予：「其主管機關，在鄉（鎮、市、區）為鄉（鎮、市、區）公所」前，可暫由該組織準則為準據性之規定，以使區公所不再僅是直轄市政府的授權性派出機關而已。在區公所有明定的「法定職權」後，其恢復往日雄風雖說不無困難，但相信絕對不是一蹶不振的軟腳蝦。
第二、區公所的預算編製宜有最低需求額。由於縣（市）及鄉（鎮、市）以往皆依最低需求額編製年度預算，致使鄉（鎮、市）能有必要的軟、硬體建設投資，以展現地方特色；但在改制區公所後，直轄市本身即無最低需求額的設定，更遑論區公所有此機制
[backcolor=transparent]設計。因之，區公所的年度預算本身起伏很大，對軟、硬體的「投資預算」，更可能因局處的「大權在握」，而致可有可無。此種祇知成就局處，而不知成就市長；反之，殊不知成就區公所，即是成就市長的心態，令人匪夷所思。嗣後，只有區有其特色，始能呈現市長重視基層，關懷民生的旨趣。
第三、區公所的服務績效宜依計畫預算制度考核。區公所的服務績效考核，北、高二市已有長久的機制設計與考評成效，值得新直轄市在建立「團體考成」的機制建構參考。區公所係直轄市政府的派出機關，其受市長之直接指揮監督，而且是合目的性、合效能性之雙重監督。直轄市政府以跨局處會並邀同學者
[backcolor=transparent]專家組成競爭性計畫預算考核機制，依法即可以自治事項實施之。相信預算的合理分配，以及預算的合理使用，各該區市公所終致成為績效的基層服務機體。
第四、區公所的全盤制度變革宜有長遠的研究與規畫。區公所在台灣的影響作用，因五個直轄市的設置而顯得重要，其可否參考日本東京都的特別區與市町村雙軌設計，固然是一個很值得研究的公共議題，未來中央地方自治主管機關宜參考數年的區政經驗，研擬可長可久的區政機制。事實上，區公所是否採取單軌或雙軌本就有都會型區與農村型區的需求差異，自當是中央主管機關值得去積極參酌規畫之重要法制課題。
總而言之，區公所在直轄市的法律定位，固有檢討的餘地，但在制度施行伊始，即行修正恐有諸多不宜，甚至予人有草率之譏。因之，在經過若干年後再行機制調整，可能是較為可行的制度變革。此時此地，如能由上揭建議去強化區政機能，相信應可有效提升區公所的服務績效，以為基層民眾建立服務新里程。
（作者為銘傳大學公共事務學系教授）
http://news.chinatimes.com/forum/11051401/112011120900521.html
