[省直管县]省直管县改革出现“疲劳症”——专访国家行政学院经济学部主任张占斌 [复制链接]

“省直管县”是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式，被认为涉及国家的长治久安。2012年，“省直管县”财政改革大限已近，但进展并不乐观。

像昆山这种经济发达的县级市，还归苏州管，从长远来讲，其实没必要。像义乌这么大，也不一定老让金华管。

中央迟迟没有配套措施出台，导致地方产生了观望情绪，大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险，谁愿意担这个风险？所以大家就都明哲保身，搞发展去了。

最近，国务院办公厅下发文件，将质监、工商部门划归地方管理，这两个部门的干部还有点小怨言，因为待遇降低了很多，过去在县里相当于副处级单位，现在变成科级了。

随着2012年的到来，“省直管县”财政改革大限已近。

按照财政部的计划，作为“省管县”改革的关键一步，这一改革要于2012年底前，在全国推开（民族自治区除外）。省级财政将在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。然而，目前各地改革进度各异，面临众多问题。要想将县区政府从市级财政中全面剥离，殊为不易。

省直管县“是近几年来行政管理体制中最受关注的改革模式，被认为关系到国家的长治久安。但改革至今，“从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多。”国家行政学院经济学部主任张占斌说。

张占斌从2005年就开始研究省直管县改革。近日，他主编的《中国省直管县改革研究》出版。围绕省直管县改革中面临的困境和下一步的走向等问题，南方周末记者对张占斌进行了专访。

“地级市很尴尬”

宪法中并没有地级市的概念。

南方周末：中央开启省直管县改革的主要动力是什么？

张占斌：目前的“市管县”体制是1983年以来逐渐形成的。2005年6月，温家宝总理在全国农村税费改革工作会议上首次提出：具备条件的地方，可以推进省直管县的改革试点。

从国家发展进程来看，“县”这一级做得好，国家就乱不了。“县”连着三农，可以解决很多问题。过去讲“县太爷”很重要，就是这个意思——他对农民非常熟悉，有利于及时做出政策调整，让农民跟着政府走。

这些年来，县域经济占国家经济总量的一半左右，而县域人口则超过全国总人口的70%，土地占总面积的约90%。实际上，县域经济在扩大内需等很多方面，还有巨大的潜力没有发挥。县里的权力经常不完整，处理问题时经常互相推脱。倘若县里权力更加完整，发展起来会更有积极性。将权力进行下放，促成扩权强县，有助于城镇发展，将一些强县、大县发展起来，逐渐变成城市进行管理。

这样有一大好处是，农民工在就业时，可以做到离土不离乡，至少不离县，这样回旋余地就很大，可以降低社会风险。现在有这么多农民进城，光靠现有城市不能解决问题，一些县发展起来之后，老百姓会觉得：我也不一定要迁到上海、迁到重庆，在本地的县、市里干活也挺好。

南方周末：省直管县的改革除财政体制改革外，还包括哪些方面？

张占斌：第一步是财政体制的省直管，让人们先有一段心理适应期，我认为下一步就应该是行政体制的省直管。先放权，然后进行财政改革，最后才开始行政管县。

从总体上说，减少行政层级是一个大方向，可以逐渐地推进。中国的行政层级有五级：中央——省（自治区、直辖市）——地级市——县（县级市）——乡、镇（自治乡），为世界少有，西方国家的层级也没有我们这么多。可以把一些大的、经济强的县，先过渡到县级市，再由省直管。像昆山这种经济发达的县级市，还归苏州管，从长远来讲，其实没必要。像义乌这么大，也不一定老让金华管。

南方周末：在五个行政层级中，“地级市”是否处于比较尴尬的地位？

张占斌：“地级市”的确很尴尬。首先它的法律地位就尴尬，因为宪法中并没有地级市的概念。

过去，地区是作为省的派出机构，派几十个人，盖个小楼，去指导县里工作。后来为加快城镇化，它就变成市了，开始管下边了。这让很多县有意见，因为它们要给市里“上贡”。

有些权力划分不是很科学。比如浙江过去驾驶执照年检，在县级市义乌就办不了，得到地级市金华办，光这一项每年就让社会多承受五百多万元成本。后来把这一条取消了，县里盖章就管用。过去，涉外婚姻也得到地级市办理。

以前从省到地级市再到县，是层层授权，但随着中国的发展和开放，现在县里官员水平也很高。应该给他们充分授权，同时加强监督。这就好像哥俩好，弟弟进步比较快，哥哥没什么进步，那弟弟就不愿意再让你管了。

南方周末：改革的目标是在全国范围内全面实行省直管县吗？

张占斌：也不一定。我认为大的方向是省直管县，但不一定所有地方实行。中国太大，这个问题在西部地区不是很迫切，但在东部很迫切。东部经济发展比较快，省域面积比较小，县的数目也不多，有更好的改革条件。

南方周末：改革过程中还有哪些问题需要特别留意？

张占斌：将来，区划调整可能也是一块重点，现在有一些地方在做区划调整，但是还没有完全展开。

另外也要考虑干部的出路问题。省直管县之后，县里的干部怎么晋升呢？中国为官员的晋升设了很多台阶，给人们一种心理暗示：县委书记当几年，调到市里，然后再向上。如果变成了县上面直接就是省，那干部怎么调整、配置，都要考虑。

但是，这些都是技术性问题，而省直管县则是战略问题，涉及国家的长治久安。

“不是权力大就一定腐败，权力小就不腐败”

权力要完整，敢使出这个权力，同时负得了这个责任。

南方周末：有人对“强县扩权”心存疑虑——给县委书记更大的权力，岂不是更容易导致腐败？县委书记更是“土皇帝”了？

张占斌：这是两回事，给他权力让他好好干的同时，要加强监督。不是权力大就一定腐败，权力小就不腐败。要把制度设计好，这很重要。得让他们对县域内的事情，自己可以做主。权力要完整，敢使出这个权力，同时负得了这个责任。

南方周末：学者于建嵘曾在文章中说，要超越省直管县，达到“县政自治”。

张占斌：从民国开始，县以下基本都靠群众自治，但是共产党执政以后，加强了乡镇治理。现在看来，这种方式也会带来问题。但是于建嵘的想法还是有点理想化，也许是将来的方向吧。

南方周末：从省直管县的改革类型来看，目前有哪几种具体的做法？

张占斌：目前有四种实现形式。

第一种是直接没有地级市这一中间环节，以北京、上海、天津、重庆等直辖市和海南省为代表。

第二种是以浙江、湖北、安徽、吉林等省为代表的全面管理型。这些省份对财政体制的制定、转移支付和专款的分配、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省对县直接管理。

第三种是对转移支付、专款分配，以及资金调度等涉及省对县补助资金分配的方面实行省直接管理，以山西、辽宁、河南等省为代表。

第四种是山东、广西实行的省市共管型，即省级财政在分配转移支付等补助资金时，直接核定到县，但在分配和资金调度时仍以省对市、市对县方式办理。同时，省级财政加强对县级监管。

“改革需要协调，上下、左右联动”

县里干部在公开场合还不敢发牢骚，但他们从内心里希望能彻底“绕开”地级市。

南方周末：在省直管县已有的地方探索中，您觉得哪个省份做得比较好？

张占斌：广东的行政改革做了很多好的探索。比如顺德，将工商局、质监局、安监局三家撤并，组建为“市场安全监督管理局”。但这种改革也面临着很多来自上面的阻力，甚至有这种情况：一个部门，上面对应16个部门，年终总结报告都得写16份。

所以，改革需要协调，上下、左右联动。光腿动了，脑袋没动，这肯定不行。

南方周末：中央提出省直管县改革已经六年多了，现在进度如何？

张占斌：是一直在进步，但是力度确实不够。省直管县改革到底怎么搞？从2005年到现在，地方一直在探索，而中央只是原则性地说说。五六年了，也没有一个全面的文件来指导，各个地方的探索经验也还没有变成中央的政策。

由于缺乏中央统筹，各省的做法很不一样，有的是让强县扩权，但也有的省却是把一些特别穷的县推成省直管县。还有，比如广州周边几个市，不愿意被省里管，因为广州财力强，它们希望被广州管。

中央迟迟没有配套措施出台，导致地方产生了观望情绪，大家感觉改革出现了“疲劳症”。改革有风险，谁愿意担这个风险？所以大家就都明哲保身，搞发展去了，喜欢修路，不图创新。所以现在有很多批评的声音，说官员不作为。

南方周末：“省直管县”改革涉及利益的重新调整和权力的重新分配，这是否给改革带来了困难？

张占斌：是的。出于对自身利益的考虑，省、市、县对改革的态度有明显差异，扩权和放权的落实到位情况不容乐观。

一般来说，省主要领导对省直管县改革比较支持，而省里的厅局则大多对向县里下放这么多权力表示担心，地级市普遍不愿意就此问题表态。

在县一级，经济发达的县最希望改革，这样他们可以获得很大的发展空间。经济比较落后的县也希望省直管，以直接获得省里较大的支持。经济发展水平中等的县比较复杂——如果它们所在的地级市实力还不如自己，就希望归省里直管；如果地级市实力较强而省里的实力较弱，就愿意留在市管县体制中。

出于利益考虑，大体上，给县里的扩权和放权有三分之一到位，三分之一不到位，三分之一蜻蜓点水。在省直管县的试点县，一部分官员说自己是“一喜一愣一惊”：看到文件一喜，到部门办事一愣，最终结果心里一惊。也有的地方，放权时有很多附加条件，下放的权力有名无实，甚至根本就不是权力，只是一些常规性的操作规范。

此外，许多县里官员认为，由于在行政上和地级市还有上下级关系，所以既要维护和使用对省一级部门的话语权，又要维护与市领导部门的关系，哪方面都不能疏忽大意。这就增加了县领导的协调工作量。县里干部在公开场合还不敢发牢骚，但他们从内心里希望能彻底“绕开”地级市。

南方周末：在既得利益的阻力面前，省直管县改革如何才能深入？

张占斌：要加强省直管县改革的顶层设计和规划。目前的表面问题是扩权县与省里、市里对接不好，沟通不好，对扩权政策掌握不够，用得不足、不活，实际上是缺乏顶层设计和规划，缺乏全国人大及其常委会、中央政府的充分授权，以及相关法律法规和政策实施细则。

随着省直管县改革的深入，地方能自己探索的领域已所剩不多，从下往上改革的领域越来越少，需要从上往下改革的领域越来越多，如划分中央政府与地方政府的职能、进行必要的行政区划改革、省以下司法体制的改革、垂直部门领导体制改革等，均需要有权威的路线图。省直管县改革的顶层设计和规划，包括中央对这项改革的战略安排、系统设计、改革次序等。

南方周末：根据财政部的要求，省直管县财政改革将于2012年底前在我国除民族自治地区以外的地区全面推行。如今大限将近，近期中央是否将要有所动作？

张占斌：据我了解，包括发改委在内的有关部门也在研究这个问题。但这太复杂，再加上2012年面临换届，工作力度不是很大。能不能实现2012年底全面推行的目标，很难说。

“不能一有问题就垂直管理”

必要时，在某些特殊阶段可以设一些垂直管理部门，但是过了之后就要取消。

南方周末：省直管县改革中的一项重要内容，是对“垂直管理部门”的改革，大方向是不是要取消所有的垂直管理呢？

张占斌：垂直管理对于加强中央集权，加强中央对地方的控制是非常有效的，但它会有副作用，有的机构并不适合垂直管理，而现在却是一有问题就要垂直管理。

总的来说，要相信地方政府，把一定权力赋予它们。必要时，在某些特殊阶段可以设一些垂直管理部门，但是过了之后就要取消。为什么？扩权政策中，垂直管理部门的定位模糊，“条块”权责关系更加复杂。实行垂直管理，可以让地方政府无法牟取私利，对打破地方保护、建立统一市场起了重要作用。但由于缺乏实行垂直管理的法律标准、各方主体的权限范围不清晰、权力监督机制不健全、各方的权利主体地位不明确。久而久之，“条块”矛盾也增多。

垂直管理部门对当地经济发展具有举足轻重的影响，但他们既要服务块块，也要服从条条。他们本身对有些政策也拿不太准，总是希望垂直管理上级能够下个明确的文件，上级文件没来，他们会无所适从，既不愿意背上不支持省直管县改革创新的“骂名”，也不愿意冒很大的政策风险，矛盾心态非常明显。

垂直管理部门与地方政府之间的关系，本质上是中央与地方之间权力划分问题。总的来看，应以职能划分为基础来调整垂直机构。凡是中央政府的专属职能，一般可实行垂直管理。不是省级的专管事务，也不是中央的专管事务，应属各级政府的共管事务，可考虑由现在的省级垂直领导改为分级领导，以提高各级政府的统筹协调能力。

南方周末：减少垂直管理，是否也会遇到一些反对的声音？

张占斌：相对而言，垂直管理部门的收益比地方管理的部门要好。一般来说，地方财政给不了那么多钱，比如它想给发改委加点工资，那不行啊，其他单位都会要求：你得给我加一样的工资。所以，有一部分的垂直管理部门待遇比较好。一个现象是，垂直管理的部门楼普遍盖得好。

最近，国务院办公厅下发文件，将质监、工商部门划归地方管理，这两个部门的干部还有点小怨言，因为待遇降低了很多，过去在县里相当于副处级单位，现在变成科级了。

一鼓作气再而衰三而竭。

此教授还是以“省管县”之名，行“县升地”之实。死抱着中央集权不放，什么改革都白搭。

所以说神马一号文件就是个废纸一张。

省直管县的前提条件：缩省并县。但目前完全木有条件。因此地级市管县在相当长的一段时期内依然存在。
也许行政区划改革的下一轮热点是委托代管：副省级代管、特区代管、新区代管......

引用第3楼zqqdtc于2012-02-03 20:49发表的  :
此教授还是以“省管县”之名，行“县升地”之实。死抱着中央集权不放，什么改革都白搭。

县升地是最彻底的省县直辖

无视大量乡镇的存在，一味只强调县（实际是县城），这种所谓的改革本来就是有问题的。

省直管县的本质，是要对地方赋权。如果是渐进对县赋地级权，那么本来就可以通过增设地级市来完成。如果是想渐进的赋乡镇以县权，那增设县市就好了。

如果要想一招通盘实现，那么就应该先进行广泛的政策辩论。现在根本没有充分的辩论，所以不具备通盘实行的条件。

引用第7楼keating于2012-02-03 23:30发表的  :
无视大量乡镇的存在，一味只强调县（实际是县城），这种所谓的改革本来就是有问题的。
省直管县的本质，是要对地方赋权。如果是渐进对县赋地级权，那么本来就可以通过增设地级市来完成。如果是想渐进的赋乡镇以县权，那增设县市就好了。
如果要想一招通盘实现，那么就应该先进行广泛的政策辩论。现在根本没有充分的辩论，所以不具备通盘实行的条件。

一味只强调县（实际是县城）是有深刻的政治经济背景的

背后是产能过剩危机

引用第6楼QQme于2012-02-03 22:22发表的  :
县升地是最彻底的省县直辖

这个妨害军事贵族后代发财

过去讲“县太爷”很重要，就是这个意思——他对农民非常熟悉，有利于及时做出政策调整，让农民跟着政府走。

老黄历，今非昔比了。
现在别说县干部，就是乡干部，甚至村干部都不一定熟悉农村、农民。
别看乡干部在乡里办公，但他基本不出办公室。村干部貌似贴近农民，其实也公务员化了。
而现在的公务员已真正的是温室的花朵，四体不勤，五谷不分。

引用第10楼假平凹于2012-02-04 08:09发表的 :
老黄历，今非昔比了。
现在别说县干部，就是乡干部，甚至村干部都不一定熟悉农村、农民。
别看乡干部在乡里办公，但他基本不出办公室。村干部貌似贴近农民，其实也公务员化了。
而现在的公务员已真正的是温室的花朵，四体不勤，五谷不分。
.......

确实今非昔比。如今的多数乡镇只剩下一个职能，那就是：喂吻。

仅仅一张大字报就能发动一场文化大革命的日子已经一去不返了。
除非执政者有能力有信心让目前的机构膨胀和经济过热现象继续延续下去而无动于衷，为了长治久安，为了维稳，行政省直管县的改革必然要进行下去。

能不能详细解释一下省县直辖和长治久安、维持稳定、防治机构膨胀和经济过热有什么关系。
幻想靠省县直辖改革来解决问题还不如幻想GCD没有腐败来得实在。

行政机构的过度膨胀和以城市化大跃进为标志的经济过热是天朝面临的两大社会问题。现在的中国级犹于一列失控超速奔驰的列车，如果不采取减速刹车的措施，迟早会出事。这一点不光是p民，ZG高层也应该有清醒的认识。
之所以省管县改革出现疲劳症，不单是这方面，其他改革也是如此。这应该与现在ZG面临权力层的新旧交替、无暇旁顾有相当关系。
相信17+1之后，新领导层绝不会沿用萧规曹随的路线，必然会有所为。
还是一句老话，体制没有根本改革，包括行政省直管县在内的任何改革充其量也不过是治标不治本。而这总比没有好。

今年国家社科项目指南就有一个省直管县的主要障碍及对策研究

应该就是针对此问题的