美国农村基层建制
美利坚合众国面积937.25万平方公里，人口23 663.4万(1984年)。全国四分之三以上的人口生活在城市。农业人口仅为总人口的3.6％。
美国是联邦制国家，全国共有50个州。地方政府的建置、组织及其职权由各州自行决定。地方及基层管理单位很不统一，相当复杂。从农村基层管理单位和政权组织来看，典型形式是镇、乡和村，也包括部分县。农村基层组织与管理的突出特点是政权组织形式复杂多样，职能简单；地方与基层政府之间不存在严格的行政等级关系，各自依法相对独立，实行高度自治。
一 农村基层建制的形成和变迁
美国是一个非常年轻的国家。它的前身是英国在北美的13个 殖民地。1492年哥伦布踏上美洲大陆以前，这个大陆基本上还是“与世隔绝”的。但是，这里决不是一片荒无人烟之地。在欧洲人到来之前，印第安人早已在这里建立了比较严密的社会组织——氏族、胞族、部落及部落联盟。氏族是胞族的基础，也是部落及部落联盟整个社会体系的基础。一个部落由几个胞族组成，胞族由若干氏族组成。如易洛魁人诸部落共有38个氏族，在其4个部落中共有8个胞族。每一氏族人数不同，大约在100—1 000人之间。氏族内部设立氏族议事会，这是一种民主大会，参加会议的每个成年男子和女子都有发言权。氏族议事会选举和罢免首领和酋帅，选出一些主持宗教节日庆典的“司礼”，对本氏族成员被害的事件决定宽赦 凶手还是采取报仇行动，以及决定是否收养外人为本氏族成员，它是氏族的最高权力机关。在这里，没有军队、警察，也没有贵族和国王、监督和法官，但社会生活是有条有理的。
然而，殖民者的枪炮打破了印第安人的安宁。继哥伦布到达美洲之后，欧洲殖民主义者纷纷前往探测，并在对印第安人进行血腥的屠杀过程中建立起自己的殖民地。1496年，西班牙在美洲的海地建立了第一个白人区，即圣多明各，后又征服墨西哥、秘鲁、佛罗里达半岛、得克萨斯和新墨西哥；1763年又占领密西西比河以西的路易斯安那。其后，葡萄牙、英国、荷兰、法国、德国、瑞典等国的殖民者络绎而来。英国于17世纪初开始大批向北美移民，1606年伦敦公司取得北美大西洋沿岸北纬34度到41度之间的移民权，当时为纪念英国的“处女女王”——伊丽莎白，这块地方被命名为“弗吉尼亚”。1620年，102名清教徒乘“五月花”号船从英国来到普利茅斯，1630年，英国又占领了罗得岛、康涅狄克等地。到1733年，英国拥有东起大西洋沿岸，西至阿巴拉契亚山脉的整个狭长地带的13个殖民地。
早期殖民地移民是以组织的形式来到这个大陆的，也是依靠组织的形式才得以生存下来。尤其在建立殖民地之初，他们的生存面临着自然的威胁，如弗吉尼亚建立之初，炎热的天气，流行的瘟疫、疾病，缺少食物，曾造成大批移民死亡。1608年1月，120多名移民仅53人幸存；1609—1610年，为弗吉尼亚的“饥荒时代”。500名移民仅60人靠印第安人接济才得以保全性命。在殖民地扩张中，移民与印第安人发生激烈的冲突，他们时刻面临印第 安人激烈的反抗和袭击。这些自然威胁和社会威胁都迫使移民们组织起来。
因此，移民们一踏上美洲大陆便建立自己的社会组织。实际上，这些社会组织具有基层政权组织的性质。它们拥有自己的权力机关、行政人员和武装力量，从属于殖民地政权，受制于殖民地总督，是殖民地政权的一个组成部分。由于最初的定居者通常较少，他们的政权组织也极为简单。如最早前来开辟弗吉尼亚殖民地的一批移民在詹姆士河口建立了詹姆士城。其实，它根本够不上一个城镇，不过是一个荒凉的小村庄，仅有一所炮台、一座教堂、几间茅舍，其管理与组织类似于英国的教区。随着这样的居民点的增多，殖民地的扩大，殖民当局便设置更多的地方政府单位，并将这些政权组织联合起来，组成较大范围的政权组织以至整个殖民地政权体系。在弗吉尼亚地区，由于移民点增多，移民的活动范围广泛，为此，1634年殖民当局将弗吉尼亚居民区划分为8个县(County)，形成以总督为首的殖民地政府、县、基层城镇或教区的政权组织体系。
在殖民地政权建设中，由于移民大多来自英国，他们所熟悉的政权组织形式无疑是自己祖国的政权组织形式。他们最初建立的政权形式不可避免地带有英国政权组织的特征，甚至名称也未改变。如县(County)及县长(Sheriff)、验尸官(Coroner)以及治安法官(the Justiceofthe Peace)的设置，莫不是沿袭英国地方政府的做法。不过，这些移民大多是为了逃避战祸、贫困、宗教及政治迫害而不辞艰辛漂洋过海来到这里的，他们对自己所经历的英国政治制度有切肤之痛，甚至深恶痛绝，成为“祖国的叛逆者”。他们希望建立更加合乎人性、更加民主的政权组织。因此，在政权建设中，他们屡屡叛离英国的法度，不断创新。此外，由于各个殖民地的地理环境、移民的生活方式、宗教信仰及与印第安人的关系状况各不相同，这也导致各殖民地政权组织形式的复杂多样。
总的来看，在殖民地时期，英属北美13个殖民地的基层建制有这样几种类型：新英格兰的镇制(the New England Town)、镇监督制(the Town—Supervisor)、委员制(the Commissioner System)及南方的县制(the Southern County)。
新英格兰地区主要指东北部的马萨诸塞、康涅狄克、缅因、罗得岛、佛蒙特和新罕布什尔地区。这些地区气候寒冷，土质多石，不宜耕种。进入这一地区的移民大多是同乡、邻居集体移民而来，与印第安人的冲突非常激烈，他们必须时刻防备印第安人的袭击，所以，他们通常建立聚居紧密的镇。每个镇大约20—40平方英里左右，包括一个村庄及周围的乡村地区。镇的建立通常采取这样的方式：一个政府认可的社团要建立一个新镇，可以向政府申请，如果被批准，这一社团就可以获得8—10平方英里的土地，成为这个新镇的所有者，对这块土地拥有绝对所有权或世袭不动产所有权，并可以征收赋税。请求土地的集团必须是清教徒。镇的所有者再将其土地分给居民，在镇的中心建立村庄。随着移民增多，镇的数量也不断增加。如马萨诸塞在1630年只有7个镇，到1647年就有33个镇。每个镇设有镇民大会及镇政府——镇务委员会。镇民大会有权选举镇务委员会、课税估价员、警察人员、防卫视察(Fenceviewers)及其他镇官员；制定为集体安全所需的各种条例，并表决其必需的各种赋税；讨论分配土地、应种何种农作物以及其他事务。镇行使着南方县的职责。在这一地区，许多镇政教合一，所有机构都属于教会，清教成为官方宗教，不准其他宗教传播教义。镇的民主事实上仅为清教徒享有。1643年，马萨诸塞组建了第一批县。县设“县法院”、县司库和县长，均由总督任命。马萨诸塞州的县负责道路维修、许可证的发放及司法管理。这里镇强而县弱，县始终没能像其他地区那样占优势。事实上，在罗得岛和康涅狄克州县作为一种有组织的政府单位并不存在。
在南方如弗吉尼亚等地，气候温和，交通便利，可以航行的河流深入各地。南方的移民最初主要是商人、冒险者、经纪人或卖身而来的人，形形色色，非常庞杂。与新英格兰地区不同的是，这里分配土地的方式不是将土地授予集团或集体，而是直接分给个人。来此的移民最初与印第安人相处较好，没有激烈的冲突，因而人们不是筑城聚居，而是散居各地。1704年，弗吉尼亚有65 000人生活在6 000个小农庄上，平均每个农庄只有十来人，许多农庄仅50英亩土地。当时人们设置的地方政府单位类似于英国式的教区(Parish)，主要负责若干居民点的财产估税及公路维修。后来，鉴于居民点过于分散，范围太广，不便管理，便设置了一种比教区更大的地方政府单位——县(County)。1634年，弗吉尼亚便设有8个县。县是选举殖民地议会议员及县长(Sheriff)的选区，也是一个军事区，由殖民地政府任命一名中尉负责招募18岁以上的男性服役。县是司法区同时又是重要的民政管理单位，负责本地道路和桥梁的建设和维修、河流及灌溉设施的保养等等。县法院是县主要的管理机构，由殖民地总督任命的大土地拥有者组成。县长是县法院的行政官，负责本县税收，履行县司库的职责。县长、验尸官、检察官、陆军中尉及治安官都由县法院推荐，殖民地总督任命。弗吉尼亚的这种强县制对美国，尤其是美国南方的县政府制度有很大的影响。这种体制不仅行之于弗吉尼亚，也见之于北卡罗来纳等地。
纽约原是荷兰人的殖民地，后因军事失利让与英国人。就地方及基层管理体制来看，纽约地区最初是倾向于采用新英格兰地区的镇制，但后来又逐渐采用南方的县制，从而形成了一种折衷调和的体制。按照这种体制，各镇设有民选的镇监督(Supervisor)，负责镇的行政工作，确定和征收地方税，在镇议会中占重要地位。镇之上有县，县设县议会，各镇的镇监督是县议会的当然成员。县议会的决策都需获得镇监督的同意。这样，县与镇之间的联系不仅直接，而且密切，镇监督的作用和影响很大，地位相当重要，有的学者将这种由镇监督构成县议会的体制称之为镇监督制。在纽约地区，县与镇这种依存和并立状况延续了150年之久，直到本世纪，镇的地位才逐渐降低。这种体制不仅存在于纽约州、密执安州、威斯康星及伊利诺斯等州大多数县，新泽西的少数县也采用类似的制度。
宾夕法尼亚地区县先于镇而存在。不过，这里没有实行弗吉尼亚式的强县政府体制，也不是个人集权式管理。这里的县议会由全县范围选举产生的三个委员(Commissi。ner)组成，行政官也是由选举产生的。各县为行政上的便利起见，将县划分为若干乡(Township，又译为“镇区”或“集”)。与纽约和新泽西不同的是，宾夕法尼亚的乡在县管理机构中并没有代表，也没有纽约和新英格兰的镇重要。最初乡的机关及职权并无统一的规范，后来虽然行使一些道路管理方面的职责，但始终没有达到纽约地区镇的地位。
总之，在殖民地时期，美国农村地方及基层建制主要有新英格兰的镇制、弗吉尼亚的县制、纽约的镇监督制及宾夕法尼亚的委员制。在新英格兰的镇制中，镇是最重要的地方政府，县的作用不大；弗吉尼亚的县地位高、权力大，镇甚至不存在。纽约的县与镇地位相当，关系密切；宾夕法尼亚的乡地位不高，县实行合议式的委员会制。这些不同的管理体制对美国后来的地方及基层管理影响很大。在美国独立后的领土扩张中，不同州便采取了不同的组织形式。新英格兰在独立后就采取在紧靠内地的地区建立新镇的办法，步步为营，向西推进。弗吉尼亚的不设镇、县府强的体制扩展到美国南方，迄今南方县的权限比新英格兰地区要大得多。纽约式的由镇和乡选举监督组织县议会的方式流行于密执安州、伊利诺斯和威斯康星等州的大部分地区；中西部和西部各州实行的县委员会制也直接源于宾夕法尼亚的县制。在后来的发展中，美国地方还出现了市、特别区等多种形式的管理单位，这些都使其地方及基层政府的组织与管理更加复杂多样。
二 当代农村基层政权组织的类型
美国是联邦制国家，州享有特殊的权力和地位，一般被看成是联邦的组成部分而非地方政府。美国的地方政府是州之下由各州依法设置的各种政府单位。有关地方政府设置、组织及其职权由各州自行规定，联邦不得干预。因此，各州地方政府的设置、组织机构、领导体制及其名称等等很不统一。从美国的有关文献来看，州之下的地方及基层政府管理单位就有县(Counties)、市(Cities)、村(Villages)、自治市(Boroughs)、镇(Towns)、乡(Townships)、学区(Sch001 nstriets)、特别区(Special Districts)和其他公共管理机构。其实，这些仅仅是最主要的地方政府类型。在实践中，每一种类型的地方政府不仅组织形式、领导体制及职权和地位可能不同，其名称也千差万别。有的地方政府虽然名称相同，其权力和地位则可能全然不同。县来说，美国的县一般称为County，但在阿拉斯加州称“自治市”(Boroughs)，在路易斯安那称“教区”（Parishes）。至于县委员会的名称至少有34种。Boroughs在阿拉斯加州相当于县，而在宾夕法尼亚、新泽西、明尼苏达等州则相当于其他州的镇(Town)或村(Village)。市(City)一般是规模较大的城市政权组织和自治单位，但在有的州如堪萨斯州，市是一切市自治团体的通称而不论其面积大小，最小的市自治团体称之为“三类市”(Cities of the Third Class)，这种“三类市”相当于其他一些州的“村”(Village)。路易斯安那州把人口超过5 000人的自治单位称之为市，人口在1 000—5 000之间的称之为镇(Town)，人口在150—1 000人之间的称为村(Village)。至于特别区更是种类繁多、千差万别。因此，美国各州地方及基层政府极其复杂，绝不可仅仅从名称上判别其性质，必须具体考察其权力和地位才能确定其类别。
依据美国商务部统计局的说明，美国地方政府有三个标志：(1)有组织的实体：具有一定的组织形式，拥有法人权利；(2)具有政府的特点：有官方任命或公众选举的官员，要向公众报告I作；(3)有一定的自治权：行政和财务上具有独立性，自行决定预算和自己征税。据此，美国现有3 044个县，18 517个市，16 991个镇，15 781个学区和23 885个特区。如果从法律地位来看，美目上述各种地方政府单位都是“公共法人团体”。但是，由于其设设置的目的及其实际权力地位的不同，美国学术界又常常将地方及基层政府分为两种类型：一类是“准自治法人团体”(the Quasl—municipal Corporatlon)，一类是“真正自治法入团体”(the Municipal CorporationProper)。市、镇和村被看成是真正自治法人团体，而其他地方政府单位如县、乡、学区及各种特别区被列为准自治法人团体。准自治法人团体是州政府为实施或执行某些政务而设置的，是一种“行政再分区’’(Administration Subdivisions)，这些单位和机构的设置完全是州自身的需要、利益和愿望，而不是出于当地居民的需要。真正自治法入团体则是当地居民为了实施地方管理，提供服务而要求设置的。因此，两者的出发点和目的并不相同。不过，在目前这仅仅具有法律意义，在实际生活中两者的差别已越来越小，模糊不清了。
如果从城乡政权的分类来看，市是典型的城市地方政府，而县，镇，乡和村则常常被看成农村地方及基层政府。不过，具体情形是比较复杂的。根据美国统计局关于城市与乡村的划分标准，达到或超过2 500人的已经组成市，自治市、村和(某些州的)镇的地区‘居民达到或超过2 500人并没有组织起来的地区以及不论组织起来与否的人口稠密的市郊，属于城市化地区。与此相反的其他地区，包括人口少于2 500人的城市、市郊、农场、森林和荒地等区域，则属于农村地区。据此，美国目前98．5％的地方是农村，只有1．5％的地方是城市。从人口上看，1970年全国73．5％的人生活在城市，26．5％的人居住在农村。有统计表明，“1970年，美国人口在2 500以下的小城镇和村庄大约有10万个，有5 000万人口(美国总人口的1／4)居住在这些镇和松散的区域内。”这表明美国目前绝大部分地域及相当数量的人口是由农村政府管辖的，农村及农村政权在美国社会政治生活中有着极其重要的作用。不过，按照上述城乡划分标准，除市之外，自治市、村和(某些州的)镇都可能是城市政权，因为其聚居人口已经达到或超过2 500人。同样，美国的县可能是农村政府，也可能是城市政权。美国农业部曾依据县内居民聚居状况将县分为两类:大都会县(Metropolitan Cbunties)和非大都会县(Non—MetropolitanCounties)。大都会县主要是城市化地区的县，而非大都会县则主要是城市化程度较低及农村地区的县。据1975年统计，大都会县达627个，非大都会县有2 470个。因此，虽然大多数县是农村地方政府，但仍有相当数量的县已经成为城市地区政府。
从地方政府与居民的关系来看，一般来说，美国各级地方政府在其职权范围内实施管理，向居民提供服务，政府与居民的关系是直接的。不过，有的地方政府之下还存在范围更小、与居民关系更直接的基层政府单位。美国的镇、乡和村通常是农村基层政府单位。县的辖区则通常有其他类型的地方政府单位的存在，因而不是基层政府。不过，由于有的县人口很少、面积很小，事实上是农村基层政府。有的县之下没有其他类型的地方政府，或者虽然存在一些“区”(District)，但这些区并不是相对独立的地方政府管理单位，不具有法人资格，因而县具有基层政府的性质。比如，美国的县人口面积相差很大，有些县人口和面积还不及其他普通的乡或村。1970年，科罗拉多州的辛斯达尔县(Hinsdale)只有202人，得克萨斯州的洛芬县(Loving)仅有164人。南达科他州的阿姆斯通县(Armstrong County)在1940年仅42人团，比一个普通的村人口还少。从面积来看，弗吉尼亚州的阿林顿县(Artington)仅26平方英里，小于一个普通的乡镇。此外，“在许多地区，原来仿效新英格兰的镇及行政单位仍然存在，但现在它们不起什么作用，也没有什么权力。通常是这些地区的县主管各种主要的地方事务，如实施法律、管理公路、负责教育和福利等事项。”县成为事实上的基层政府。有的美国学者还干脆把县称之为基层政府。因此，在美国众多的地方及基层政府中，镇、乡和村是典型的农村基层政府，有些县也屑于农村基层政府.
待续
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本组文章选自华中师范大学中国农村问题研究中心项继权教授所著《外国农村基层建制》（华中师范大学出版社）
