目前我国城市辖区的一个重要增长方式
新中国成立后，我国城市辖区数量不断迅速增长。据载，1949年底，我国直辖市、地级市共设市辖区275个。到2000年底止，全国市辖区已达787个，51年间增加了512个，是1949年的2.86倍，平均每年增长约10个市辖区。
我国城市辖区是采取什么方法和形式增长的呢？研究城市辖区的增长方式，对于认识城市辖区的发展规律，推进城市辖区的健康发展十分重要。研究城市辖区的增长方式，可以发现一个重要现象，就是很多城市辖区由县演变而成。县建制怎样演变为区建制呢？
增长的两步曲：市带县；撤县设区。以武汉市为例：随着我国城市化的进程，武汉市近20多年行政区划管理体制经历了两次大的调整和改革，即前期实行市带县体制，后期推进撤县设区改革。
1、实行市带县体制。1975年前的一段时间，武汉市所属9个区，即江岸区、江汉区、?口区、汉阳区、武昌区、青山区、洪山区、东西湖区、汉南区。是年，湖北省政府决定将原孝感地区所辖汉阳县、咸宁地区所辖武昌县划归武汉市管辖。经过运行，1979年，国务院正式批准了省政府的这项决定。1983年，根据发展需要，国务院批准将原孝感地区所辖的黄陂县、黄冈地区所辖的新洲县同时划属武汉市。这样，武汉市管辖县达4个，加上原管辖的9个区，计9区4县。至此，从1975年到1983年8年间，国务院先后两次批准，每次2个县，计将4个县划归武汉市管辖。
2、推进撤县设区改革。90年代开始，武汉市城市发展迅速。随着城市建设的进行，特别是一批国家重点工程在武汉市周边郊县建设开发，加快了城市基础设施建设，促进了郊县的人口结构由农业人口向非农业人口转化、产业结构由第一产业向第二、第三产业转化，带动了经济郊县的大跨度发展，推动了郊县的城市化进程。与此同时，在市带县体制下，城区经济与郊县经济相互渗透，两者逐步形成不可分割的有机整体。为了适应这一发展趋势，更好地发挥中心城区的辐射功能，推动武汉市城乡经济一体化发展，经国务院批准，武汉市于1992年、1995年、1998年分别撤销了武汉市汉阳县、武昌县、新洲县和黄陂县的县建制，相应设立了武汉市蔡甸区、江夏区、新洲区和黄陂区的区建制。
从武汉市所辖4个县演变为区的过程看，武汉市经历了实施市带县、撤县设区两个阶段。在二十几年时间里，武汉市由原来的9个区发展成为13个区。截止2000年底，武汉市有人口740万人，面积8410平方公里。其中蔡甸区、江夏区、新洲区和黄陂区人口317万人，占全市人口的42.84%；面积6793公里，占全市面积的80.77%。换句话说，武汉市30.77%的区（4个区）、42.84%的人口和80.77%的面积均由县演变而来。这是城市的一个巨大变革。
武汉市的情况是这样，全国的情况也如此。关于实行市管县体制，至1994年底，全国有29个省区市试行了市管县体制。共有192个市领导741个县、31个自治县和9个旗、2个特区，另代管240个县级市。可见，其覆盖面之广。关于实行撤县设区改革，近些年发展较快。1997年底，全国市辖区727个，至2000年底达到787个，增长8.25%。其增长方式，以2000年新设的38个市辖区来分析，采取撤县设区方式增长的市辖区有10个，占新设市辖区的26.3%。由县到区的演变表明，实施市带县体制是城市辖区增长的重要基础，撤县设区改革则是城市辖区增长的重要方式。
几 点 启 示
1、注重城市管理体制的调整和改革。城市辖区的增长，一个重要手段就是从行政区划、管理体制的调整与改革入手。管理体制的调整、改革，是从根本上、长远地解决问题。同时，这种行政方式具有易操作、见效快的特点。采取市带县、撤县设区的方式，有效地加快了城市辖区的发展。目前全国各省区市城市辖区的发展不太平衡，从思想、认识、思路的角度看，是否重视城市管理体制的调整和改革，不能不说至关重要。江苏省13个地级市，原来设区44个，2000年增加7个，达到51个。2001年11月22日《人民日报》头版头条报道：《抢占快速发展的新“平台”--看江苏怎样推进城市化》。经验之一是“加快消除体制障碍，降低城市门槛，以宽松环境推动城乡现代化步伐。”为此，要加快城市化及城市辖区的发展，就要注重城市管理体制的改革，从改革城市管理体制寻求发展。
2、加强政策引导。城市辖区发展进程中，政策引导尤为重要。城市辖区的增长基础及增长方式，通过相应的政策体现。关于市带县体制，我国根本大法《宪法》中就有规定。1982年12月通过的《宪法》中明文规定："直辖市和较大的市分为区、县。"这从《宪法》上肯定市带县体制。1982年，中共中央发出改革地区体制、实行市管县体制的通知，当年在江苏试点，次年开始在全国试行。1986年4月，国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知，指出：中等城市（即设区的市），已成为该地区政治、经济和科学文化中心，并对周围各县具有较强辐射力和吸引力，可实行市领导县的体制。同时，对设市标准作出调整，达到一定标准可以设市撤县。在新的形势下，党中央适时作出重大决策：积极稳妥地推进城镇化。强调在着重发展小城镇的同时，积极发展中小城市，完善区域性中心城市功能，发挥大城市的辐射带动作用，提高各类城市的规划、建设和综合管理水平，走出一条符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化道路（《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》）。国家法律、政策的引导，推动着城市辖区的增长。对于各级地方政府而言，则必须掌握政策，吃透政策，运用政策推动城市辖区的发展乃至整个城市化进程。
3、由上而下地推进。作为城市管理体制的调整，其推进方式，是以由上而下的推进为主。就一个城市而言，基于管理权限、审批权限诸方面的因素，城市及县这方面的作用受到限制。由上而下地推进，则顺理成章。如武汉市一度实行市带县体制，首先要解决有县可带的问题，即由湖北省政府决定并报国务院批准，将有关地区管辖的县划归武汉市。以后撤县设区也经市、省政府决定并报国务院批准。这就要求上级地方政府立足全局，着眼发展，对城市化建设包括市辖区建设作出规划，并加强指导、协调，予以推进。
4、运用内在动力推动。实现由县建制到区建制的转变，其内在动力在县本身。在市带县体制下，县与区同在市的领导下，同相对发达的区相比，县有压力。有压力就有动力。压力与动力，推动县的发展。特别需要指出的是，撤县设区这一城市管理体制的改革，对市所带的县又有新的更大的动力。比如，通过撤县设区除原有重要的农业、农村工作地位，基本保留县里原享有的有关农村的政策；同时，又能享受城区的有关政策。这使得撤县设区的县在撤县设区后享有农村和城市的双重政策待遇。除此以外，我国的市辖区与县在行政级别上如同整个城市与乡村一样存在着差别。现在，一般直辖市的辖区相当地级，副省级市的辖区相当副地级，地级市的辖区相当县级。这对撤县设区的县的各级领导者都具有吸引力。为此，相关市、县要因势利导，运用其内在动力，推动撤县设区以及城市化进程。
参 考 文 献:
① 武汉改革志编纂委：《武汉改革志》，武汉出版社，2001年4月。
② 中华人民共和国民政部编：《中华人民共和国行政区划简册（2001）》，中国地图出版社，2001年6月。
③ 刘君德、汪宇明著：《制度与创新--中国城市制度的发展与改革新论》，东南大学出版社，2000年1月。
（2001年12月）
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