[市制]论中式区划制度之独特性兼论地级区划之合理性 [复制链接]

论中式区划制度之独特性兼论地级区划之合理性

（1）
好久没有发贴了，向大家汇报一下近年来的思考心得。
区划这个东西，也是见仁见智。比如近年来热炒的省县直辖问题，比如许多人一直热心的县以下切块设市的问题，等等。应该说，近代以来，中国的区划设置深受西方的影响，再确实一点说，受到了日本的影响（民国时期及当代台湾尤甚）。但是，就如同政治制度体系一样，中国作为一个原发生的大文明，作为一个世界延续五千年的独特自成体系的国家，有很强的独特性、延续性和自洽性。向西方学习和引进，往往是转上一圈，改个名号，又换汤不换药地回到了中国自己的东西。存在即为合理，既如此，中国史上存在的区划体系以及当前正在使用的区划体系，也必有其符合国情的合理性因素在里面，否则，不会如此顽固而且稳定。
下面，试论之。

shingwood:似乎论述证明不了论点。把city翻译成城镇而不是城市就行了嘛。
这与地市还是县市有什么关系呢？地市是城带乡，县市也是城带乡，二者有本质区别吗？县级市也不是狭域市，是广域市，真正的狭域市是城镇（城或镇）。
中心城区的边缘已经到另一个县的边缘了，那这种县改区或者直接撤销 .. (2016-01-13 19:30) 

是中国政治体制决定了的，不要把责任推到区划上面。不解决管辖权重叠，行政权低效重复的问题，空谈单独区划没有任何意！

大部分是赞同的。

地级是需要的，中等国家一国才相当于我国一省，所以他们的州级、大区级大致相当于我们的地级，省级、县市级大致相当于我国县级。

切块设市是胡搞，当然石狮模式相当于析置新县另论。楼主的切西瓜和鸡蛋的比喻很传神，不过我觉得城区带上半个县设市，另半个县析置新县也是可行的（类似江都），但不属于县外移。

关于遂宁，我的看法是相似的，虽然遂宁至今的地位还不是很高，但潼川府路的未来看遂宁的了。

另外，楼主所说的直辖市官员跳级的问题，是不合乎官场伦理的。
古代地方官升官，是县转州，州转府，府转道，道转臬。
本朝军队在同一单位有跳级的情况，则是转出，如副参谋长比处长高两级，处长就外出为后装副部长，再升副参谋长。副军长比旅长高两级，旅长就先升副参谋长。

同样的，直辖市的区县定为正处是不合适的，但副厅就合适了。

个人方案：

少数区县委书记再担任市长助理、市委副秘书长等职务，形成晋升阶梯即可。另外，中央、省、州三级的部委局办都可以分为正副两级，只有县的全为正级。

滨海新区、浦东都是合并设立，治民比郡，设置趋近正厅没问题。法院、政协级别低一些就好。
朝阳、海淀之类100万人口大区，书记高配正厅，副书记高配副厅并非不合适。
普通区县为副厅，仅比地级市辖县高半级，这样设置是合理的，雍正时散州不辖县了，可级别没变。

至于一般县也可以分为几等。
楼主提到的三台、中江等100万人口大县可以书记、县长都副厅，省委任免；副书记、常务（或再加纪委书记）高配正处。
一般县书记副厅，省委任免；县长正处，市委任免；副书记高配正处。
像共青城这样的，如果不撤并，县委书记正处，省委任免。

至于通名，市也可以是县级。

直辖市、省会、首府和100万人口以上地级市，改府，府可辖市。
地级市城区实力只够县级市的改州，区改市。
强直筒子市改郡（如东莞）。
撤并的地级市，部分可以改为省直辖县级市，其他改为府州辖市。

省直辖市与副省级府的较大的县（如人口80万以上），可以定位副厅级。


符合城市标准的镇设邑（如人口5万）。
府、州所辖区、市、县所辖邑或人口超过5万的街道，设为副处级，享受县级经济管理权限；余为正科级；人口超过20万，带上周边，析置为市。
京府（直辖市）所辖区、市、县所辖邑或街道，人口满10万或15万的，设为正处级，享受京府辖县经济管理权限；余为副处级；人口超过30万或50万，析置为市。

我想说的是，行政级别不同于区划级别。现在直辖市的区虽然行政级别是厅级，但他就是县级行政单位。
就如清朝的散州不辖县，但级别仍然是明朝辖县散州的从五品，比京县的正六品高一级，比普通县的正七品高三级，比直隶州的正五品低一级，比府的从四品低二级（明朝府正四品），但不妨碍它不辖县。

同一通名区划级别相同，行政级别不同，古已有之。

如秦朝，郡守二千石，县令（长）三百石到千石，县丞二百石到四百石，郡丞（市委秘书长）六百石。
可以说，如果郡守是正部级的话，千石的县令就是副省级市市长，三百石的县长就好比副厅级的直辖市所辖县县长。

鲁川:（18）
前面讲的割断历史的问题。这个问题还有一个重要的表现，就是建国以后出现的新地名，没有对老地名进行充分的继承，造成了地名的鄙俗化和断层。
一个比较典型的是石家庄市。这个地名所代表的这一片区域，在历史上是恒山郡，后来辟讳，改名常山郡。常山赵子龙的家乡。再后 .. (2016-02-16 16:14) 

将市名定为石家庄，实际上就是将这一片区域的专名，由正定改成了石家庄。一个村庄的名称能代表整个区域的几千年的历史文化吗？这个是值得商榷的。
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民国以来区划名搞得都很混。
本朝为甚。
小村名代替府州郡名，旅游区代替府州郡县名，少数民族名代替古代以来形成的汉名（甚至是塞外民族执政的朝代）。

鲁川:（10）
首先讲自治区域问题。这个体制不是中国自己的，而是舶来的。中国自己古代也存在自治区域的现实，主要是山高皇帝远的地区，因交通通讯等原因，治理成本过高，治理效果也不好，怎么办？就采取了半自治或者全自治的办法。所谓半自治，就是南方少数民族地区的土司制度、土官 .. (2016-02-15 17:04)

文章中的意见多数赞成。

看楼主也警惕南斯拉夫的问题，也不可能是什么别有用心的人。

但这种别人进贡100，中国给出1000的制度有什么好保卫的呢？
因为文明？历史上灭亡的帝国少有不自诩跳出历史的。
对别人好算什么优势？能灭人而不灭算什么制度优势？

政治就是利益。
朝贡体系自夸仁义，还瞧不起西方，将劳动人民的膏血举以与人，宣示统治者寡廉鲜耻的“仁义”，这样的统治者实为汉奸国贼，有何可夸？

满清外交笑话，是不是事实，是事实就认。不是事实就驳，可以指斥别人造谣。
但不能别人一说起来，就说别人嘲笑祖宗，别人就成了公知精英。
第一，别人自有祖宗，或许只是普通劳动人民，不需要认哪个清朝蠹虫当祖宗。
第二，不能不说你哪里错了，就说你别有用心。

【商周到战国，朝贡都是小国给天子、霸主奉献的多，天子、霸主赐回的少，有什么天朝上国的“仁义呢？】
然后到了后来，就成了蛮夷进贡100，国贼用搜刮百姓的1000还回去。
这种东西不该敌视、仇视？
仇视这样制度的人就成了公知精英，叫王八蛋？我想您不是这样的想法。
如果真是，那我不得不说，为这种汉奸体系（而不是接受朝贡）叫好的才叫王八蛋。


为传统疾呼没错，但不能到为糟粕洗地、为此骂人时不辨敌我，请您清楚以下事实：
谁是汉奸？
拿群众利益当自己仁义的统治者是，视统治者为蠹虫的群众不是。
敌视天朝上国体系的不只是玻璃心的蛮夷，也包括现实主义民族主义者。
拥护天朝上国体系的也不只是中华主义者，也包括多吃多占的蛮夷。

zhaohz:主要是欠账太多。尽快清理账目就行了。胡温时代是相当的不折腾啊 (2016-01-13 15:40) 

youyuan:
偶尔回来看一看尽然看到了这样一个帖子，居然看完了。地级市是有其合理性的，而且合理度还是比较高的，但是楼主的若干观点也是不敢苟同的，下面说说我的看法：
1.中国地级市设立的本质是自治
为什么要将地区改地级市？其本质原因是自治。现在很多人论述地级市官员多，行政浪费云云，就是没有看清自治这个本质。要自治就要有完整的机构，有完整的机构就需要这么多的官员
2.中国地级市的本质是都市圈
我为什么用都市圈，而不是城市群？因为城市群太宽泛，而都市圈基本上可以明确的理解为由一个中心城市的紧密联系的经济实体。我国的地级市不是传统的狭域市也不是适域市，而是一个个都市圈，中国所有的地级问题都出在地级市和都市圈不完全重合上。都是圈小于地级市的，那些不在都市圈中的县就会感到被吸血了。同样的都是圈大于地级市的，那些不在核心市所在地级市的区域也会感到被吸血了。所以中国地级市的调整最重要的就是和都市圈尽可能的重合
.......

同意这个观点
中国的地级市(包括直辖市)绝大多数都是各自一个一个都市圈
范围也大致小于管辖区域

不过也有一些例外

举例如下:

<都市圈/城市群 混合型>
例如苏州市既是都会区(姑苏区/吴中区/相城区/虎丘区/吴江区)，也是城市群(苏州市区/昆山市/太仓市/常熟市/张家港市 彼此间关系)

<都市圈/城市群 多重组团型>
例如重庆市可区分为
市9区、江津区、璧山区 是都市圈主体
其他以重庆市区为中心的城市群(合川、铜梁、潼南、大足、永川、长寿……等等)
东北翼以万州为中心的城市群
东南翼以黔江为中心的城市群

<都市圈范围超出辖区>

例如三河县燕郊镇，属于北京都市圈范围，但隶属于廊坊市。凤岗镇属于深圳都市圈范围，但隶属于东莞市。安达市属于大庆都市圈范围，但隶属于绥化市。

playnist:对于楼主的 城乡一体化市我很赞同。
但是并不一定要地级市，因为目前来看，地级市的市辖区和县级市、县本身就是独立的城乡一体化的”市“。
所以我的建议是 撤销地级市，设立比较大的地区，地区管理20个左右的城乡一体化市。可以通过切西瓜的方式将一些发达镇升格为县或者县级市 .. (2016-02-18 16:53) 

地级市是广域区划，不是城市区划。旧县辖区的范围就已经是城乡一体化的市。而县、县级市是小广域，不是城市区划。

自己顶一下。写的太长了反而没有人看了……哈

中国现在规划水平比较高比较合理的当属南京，过去南京犯了一个大错误，以为城市的发展可以超越行政区划壁垒，实际上完全不可能，所以南京发展的比较落后，但是现在南京明白了，所以已经在原来的基础上改变了发展思路，知道更多的应该和扬州、镇江一体化了，而不是整天想着自以为合理的和马鞍山、滁州一体化了。提到这个的原因就是想提醒大家千万别忽视行政区划壁垒，广而言之就是权力壁垒。这个也佐证了我说的地级区划逐渐和都市圈重合的重要性，南京的规模，他的都市圈就该是近万平方公里级别的，而他现在的面积的确严重限制了他的发展，何况他周边并不是大都市林立的局面。


再说一个都市圈小于地级市的例子，就不举江西那些变态的地级市了，说河南信阳吧，河南信阳所辖的很多县是贫困县，为何？如果东部再有一个地级市又会如何？不用我多说了吧

偶尔回来看一看尽然看到了这样一个帖子，居然看完了。地级市是有其合理性的，而且合理度还是比较高的，但是楼主的若干观点也是不敢苟同的，下面说说我的看法：
1.中国地级市设立的本质是自治
为什么要将地区改地级市？其本质原因是自治。现在很多人论述地级市官员多，行政浪费云云，就是没有看清自治这个本质。要自治就要有完整的机构，有完整的机构就需要这么多的官员
2.中国地级市的本质是都市圈
我为什么用都市圈，而不是城市群？因为城市群太宽泛，而都市圈基本上可以明确的理解为由一个中心城市的紧密联系的经济实体。我国的地级市不是传统的狭域市也不是适域市，而是一个个都市圈，中国所有的地级问题都出在地级市和都市圈不完全重合上。都是圈小于地级市的，那些不在都市圈中的县就会感到被吸血了。同样的都是圈大于地级市的，那些不在核心市所在地级市的区域也会感到被吸血了。所以中国地级市的调整最重要的就是和都市圈尽可能的重合
3.中国地级市的合理不是统县政区的合理，不是历史继承的合理
如第二点所说，中国地级市的合理是因为他们基本上和都是圈重合，这个是根本原因。统县正确很搞笑，现在一个地级市管几个县，一个县又管几个乡镇，地级市和县完全没有必要设置同样健全的机构，或者换句话说，大部分的地级市完全可以直接管街道乡镇。至于历史继承更没有道理，只是根据一般规律自发的选择了相同的区域，相同的中心点罢了，这个本身就是由山川交通决定的，几千年过去了，山川没有大变化，如是而已
4.都市圈模式的政区合理的区划绝对不止地级市这一种
其实考察各国的区划模式，都市圈模式是最合理的，但是同样这个模式下，至少有两个模式目前都是成功的，一个就是中国的地级市模式，一个就是日本的都县模式。之所以说日本的都县模式而不提府道，因为府道其实是比较失败的。中国的地级市模式就是以核心城市为重，由核心都市协调整个都是圈发展的模式。日本的都县模式就是以广域区划协调狭域区划，狭域区划着重自身发展的模式。这两个模式各有利弊，都是成功的模式。
5.中国政区改革的未来之路很明确
中国政区改革的未来之路其实就三点，第一是坐实地级市，其二是地级市进一步向都市圈靠拢，其三就是精简行政人员提高办事效率。
坐实地级市是自治的要求，也是都市圈区划这种经济决定上层建筑的客观要求，全国必然会普遍的地级市化，地区也不再存在，自治州要么彻底的改为地级市要么就和地级市同质化
地级市进一步向都市圈靠拢，都市核心必须百万人口的城市这个是共识，但是核心城市规模还是会千差万别，都市圈的大小也会千差万别，所以地级市以下的区划绝对不可能是固定的2级3级，而一定会因地制宜。地级市本身也将因为核心都市的大小以及周围都市分布、地理情况的影响而千差万别。但是共同不变的是地级市将会向都市圈靠拢、重合。这个在存在大都市的地方将会发生合并扩大而在都市规模较小的地方则会分拆重组，一些边远的县甚至会省直辖。
精简行政人员，其实都市圈内完全没有必要设置那么多自治的县，因此可以想见的是县必然会被虚化设置撤销。另外现在管理手段提高了，各级幅度必然扩大。村必然社区化，乡镇街规模必然要扩大几倍，县必然没有生存空间。

对于楼主的 城乡一体化市我很赞同。
但是并不一定要地级市，因为目前来看，地级市的市辖区和县级市、县本身就是独立的城乡一体化的”市“。

所以我的建议是 撤销地级市，设立比较大的地区，地区管理20个左右的城乡一体化市。可以通过切西瓜的方式将一些发达镇升格为县或者县级市。

至于原有几个市辖区的地级市，人口小于150万的直接合并，人口大于150万的可以分辖区，但是辖区不带有四大班子，而是设立派出机构。

地区是省的派出机构，辖区是市的派出机构。

城市等级只按照人口规模划分。县城市化水平达到一定阶段，设立为县级市。

所有县级市只辖街道和乡镇。街道是县级市城区的组成部分，乡镇是县级市乡的组成部分，实行城乡一体化管理

哈哈，不小心写了篇3万字的贴子。自己整理了一下，发现错字太多了，不好意思！


又修改了一下，把错字改了，如果不想看错别字版，就看以下这篇吧。

版主还不加精啊？我写这么累。

本文基本说到了点子上，省-市-区县-乡镇四级体制是符合中国国情的，所谓的省县直辖经过民国时代以及计划经济时代已经证明了不符合中国的实际。但是现在大部分所谓的远郊区实在离市区太远，还是恢复为县为好。

（30）综述

这篇贴子是我随手写的，在写的过程中，随了百度了一下法国日本意大利的行政区划数量以外，其余的都是凭借记忆，所以里面的错误肯定挺多的。不过，吹牛摆龙门阵，无所谓啦。

在贴子里，我总结了中国行政区划与西方区划不同的特殊性（特征）、目前存在的问题以及建议应该坚持的原则。这三个方面是有内在逻辑关系的，所以看起来绕来绕去在重复说。

中国区划是很有特色的。这些特色，有的是我们自觉的，即我们已经认识到这种特点而且充分认识到其存在的合理性，并且在区划工作中已经成为一种自觉和共识。也有的，我们已经认识到这种特点，但对这个特点的优劣还有不少争议，甚至有人认为是中国比先进国家差距的地方，想方设法要进行改革（如切块设市）。有的特点，我们是自发的，即历史文化的惯性使我们自发这样去做，但并没有意识到他的存在，或者没有充分清醒地认识到。这样，在下一步区划工作中，就会出现各种可能，可能是走向自觉，也可能继续自发或者不知不觉中偏离背弃。这是我想写这篇贴子的初衷。就是探讨我们的特点到底是什么，好不好，该不该自觉去坚持。

我的观点：中国自古以来行政区划有何特征，一深厚的历史延续性；二是城乡合治；三是以功能设置而不是以指标设置。

目前存在的突出问题：一是从苏联舶来的“自治型区划”问题；二是通名混乱问题；三是城乡分治尝试的遗留问题；四是级别不定问题；五是割断历史的问题。

在此基础上，我提出中国的行政区划应该明确并且坚持以下四个原则，作为我们区划发展和区划改革调整的指南：
一、城乡合治原则，继续自觉坚持中国式的城乡合治区划。
二、因需设置原则，废除设置市镇的各项社会经济发展指标，根据省域、市域、县域需要提供的人口居住、经济运行和公共服务体系，进行市镇规划，根据规划而不是指标进行设置。
三、同名同级原则，调整市制混乱、级别差异的问题。
四、历史现实并重原则，尊重历史传承，同时面向未来发展，对一些明显不合理的区划进行调整优化。

最后，我对地级区划（地级市）存在的合理性、必要性进行了剖析，结论是，理论和实践都证明，在推动经济社会发展的过程中，从人口、面积、经济资源等方面来讲，地级区划单位是最为合适的。地级市不能取消，也不可能取消。省县直辖改革的方向是错误的，即使个别县可能因此发展得更好，但从社会整体而言不可能得到理想效果。坚持和完善地级市，才是历史发展的正确方向。

此文写完，谢谢兄弟们的批评指正。

（完）

（29）

我断定，目前中国的地级市的管理幅度，无论是面积或者人口，都是社会经济发展所需要的一个管理层级。当然，有的地级市过大，而且核心城区没有拉动力，有的地级市则过小，需要进行调整。总的来说，还是有必要的。在近三十年的发展中，地级市是发挥了作用的，应该肯定。不要老指责地级市刮县，没有地级市，一些经费也落不到县上来。清华大学能分成2000份，一个县一份？笑话。

以中国目前的县的规模，是规模不经济的范围。也就是说，一个县的地域人口和经济资源，不太可能聚齐所有资源，支撑可持续发展。个别县比如东莞、中山也许可以，多数不行。许多小县，如河北省的，规模不经济已经到了丧心病狂的地步，什么钱用到这些地方，都像是撒胡椒面，发挥不了什么作用。
韩国也是这样的。韩国的面积是10万平方公里，人口5000万，基本上与浙江省相当。那么，如果浙江省目前正在积极推行省县直辖，搞扩权强县，那么，韩国是不是应有条件这样搞呢。韩国有9个道，一个道平均1万平方公里，正好相当于我们一个地级市。实际上，韩国是切块置市的，这一点是日本殖民时期留下来的传统。如果我们把韩国的广域市和道算在一起，作为该国的一级行政区划，有多少个呢？16个，平均下来，每个行政区划是6000平方公里，人口是300多万。大体也相当于我们一个比较小的地级市。这表明什么呢？表明一个类似人口面积的地区，这种管理幅度是比较合适的，把地域划得再小了，其实不利于地区发展。随便说一句：在从清朝进入现代的过程中，浙江省是地级区划保存最为完好的一个省。别的省撤销府州以后，原来的府域被划得乱七八糟，当然有的有道理（如潼川）有的没有道理（如徽州）。浙江省则是一个奇迹，这个省在明清时代有11个府，到了现代有11个市。其中，杭州市是古代杭州府加严州府的区域之合，舟山市是新代随着海洋地区的提高而新设置的，古代不是府级单位。此外的9个地级市，跟古代完全一样，甚至其中8个名字都完全一样！只有处州府改名丽水市了。所以，无论是本地传统还是外国实践来看，浙江省搞省县直辖的努力是没有什么出路的，即使搞一段时间，也可以预测到：等到兄弟县之间各自为政恶性竞争，把同一地域的产业和设施等搞得一团糟以后，省上焦头烂额，再把地级市请回来。

看了外国实践，再看中国的实践。从民国初年撤销府以后，中国就致力于省县直辖，至少当时的法律上就是这样的，省派出道（地区、专区）等机构对省域进行分片管理，实际上就是一级政府、两级区划机构，地级单位名亡实存。当时人们的解释也许是，目前的交通通讯不便，存在管不过来，等到以后交通通讯条件好了，就可以撤销地级区划，落实真正的省县直辖了，这样畅通政令、减少层级、激发地方活力、减少官僚主义，是多么好的前景呀。

但是，实际上此后80余年发展趋势却是：交通通讯越来越改善，然而地级单位越来越强大，最终在上世纪90年代全面作实了。

我也曾天真地设想：随着电子计算机网络的普及，行政区划的扁平化是完全可以在技术上实现的。比如，以前山东省管理100多个市县，如果开个会，一是会议通知要发100多份，给100多个地方打电话，非得把人累死，而现在微机上设个程序，点一个群发，半秒钟搞定，实在不行还可以加上短信通知功能。二是开会的人，如果100多个市县都到省上开会，人实在太多，光是汽油都花不起。而有了现代通讯技术，完全可以搞成电视电话会，可以视频互动，所以不用汽车就可以搞定。想起来，也是，在省县之间再搞一个上传下达的地级市是多余的。

可是实际上，不是那么简单的。地级市的作用不仅仅是上传下达，而是一个地区的统筹协调——虽然有的地级市的统筹作用发挥得相当不好。再直白一点说，就是现在和将来，我们这个社会以多大范围的一个单位进行管理最为合适的问题。答案是肯定的，县级太小了，省级太大了，如果一定要在现有的选，只有保存地级市。

如果有人说，“省——地——县——乡”这样四级实在太多了，没有必要，完全可以实现三级。我对这个观点也认同，理论上可以，实际上难办。如果我们可以从头再来，没有传统的力量和包袱，可以设计这样的三级体制，就是“省——市（或者县）——乡”这样的格局。就是类似于日本那样的格局。简单地说，就是废了现有的市县，按照200万至300万人的标准，在地级市和县之间，比地级市小、比县大的那样一个规模，重新设立一级省以下的一级区划，叫市或叫县随便你吧。然后，进行街镇乡合并，按照5万人左右的规模，构建省以及的二级区划，叫街再镇随便你吧。这样，以山东省为例，按上述标准划分，山东省就会辖40个一级区划，每个一级区划下面有40个二级区划。这个管理幅度基本可以接受，而且地级单位的面积人口也比较适合发展。但是，这样势必对现有的地、县、乡三级已有区划全部打掉重来（撤地、并县、并乡），动静太大，成本太高，而且对于历史文化的沿袭影响太大，不是一个可以接受的选项。

夕阳西下:东京的23个特别区，已经获得了大部分自治权限，在西方的很多理解之中，它们就相当于“市”
所以从这个角度来说，是撤消了东京市，设立了23个市（特别区） (2016-02-18 00:07)

首先，但这些特别区没有基础自治体最关键的自治权，也就是相对独立的税收。它们的财政来源主要是来自东京都的财政分配。
其次，从你提及的这个角度理解，也一样是因为东京府市高度重叠，必须要把其中的一层的自治权取消。

Franc.She:撤销的原因就是东京府和东京市高度重叠。 (2016-01-13 12:17) 

东京的23个特别区，已经获得了大部分自治权限，在西方的很多理解之中，它们就相当于“市”

所以从这个角度来说，是撤消了东京市，设立了23个市（特别区）

（28）

先看我们的邻居日本。日本的行政区划历史也比较悠久的，但是现代区划是形成在倒慕运动以后的明治维新时期。之前全国是藩国林立，之后进行了整合合并。这个倒跟德国的卑斯麦时期挺像的。不过，德国是把原来的小国保留成了联邦，而日本则统一成了一个一元制国家。这也可能就是文化方面的原因吧。日本当时那么热衷于学习西方，都学疯了，硬是没有把这个学过来。所以一些砖家公知还在中国鼓吹联邦，真是其心可诛。不可能的事情。

日本全国一共是47个一级行政单位，包括一都一道2府43县。平均下来，一个行政单位是8000平方公里，人口270万。基本上相当于中国的一个小型地级市，比如东营市、威海市什么的。不同的是，日本在县以下就切块设市町了，大市分区，小市不分区。所以，虽然日本的县叫个县，但实质上，他相当于中国的地级市。而日本没有中国的区县一级的行政区划。有点相当于中国的直筒子地级市，市直接管理乡镇了。

再看意大利。意国的第一级区划叫大区，20个；下面再设置了110个省。平均下来，每个大区面积15000平方公里，人口300万；每个省面积2700平方公里，人口50万。好么，真是太妙了。意大利这个国家与中国的湖南省差不多，意大利的大区，正好相当于地级市，意大利的省，实际上相当于中国的一个县。意大利也是采用切块置市的办法，一些大城市的区域与上级县基本重合，所以该县一般也被视为中心大城市的“大都市区”。

法国以前是由国家直接管理省的。全国有100个省，平均每个省是5000平方公里，60万人，正好相当于中国一个地方人稀的县，比如吉林省的县。如果省县直辖好，符合社会管理的规律，那么法国这样就是最好的了，法国就没有必要进行改革了。可实际情况是，法国为了便于管理，便于一个区域的协调，建立了大区。大区一开始是个协调机构，不是行政区划。后来越来越重要，1982年颁布第一个地方分权法案，大区拥有行政区域的地位。后来，就越做越实了，议会什么的都建立起来了。法国一共有22个大区。平均下来，每个大区23000平方公里，人口300万左右，正好又相当于一个中国地级市。看看，人家法国本来就是相当于中国的省县直辖的，在一些中国专家看来应该是很完美很理想的，可以后来人家非要建立地级行政机构，然后再做实了。

有专家指出，不能那么对比。人家是民煮国家，所以设个大区也不会造成官僚机构的膨胀，还会更好地服务人民，咱们的地级单位就是养官刮县的，没有什么正面作用。我不认同，也很乐意反驳这种观点，不过这个问题就不是本论坛的范围的事情了，咱们到强国论坛、猫眼或者天涯见面约架去吧。

（27）

如果省没有大的调整，那么地级市就是必要了。即使省有调整，地级市也是必要的。为什么呢？因为在现代社会的条件下，一个拥有中心城市的、面积1至2万平方公里的、人口400至600万的区域，是最适合管理、利于发展的。

城市研究者认为，中心城区的人口只到达到100万以上，才基本可以达到“规模经济”，实现规模效益，实现对于公共基础设施的集约高效利用。如果人口太少，投资建设的公共设施的运行成本摊下来，你用不起。这就是为什么中国可以搞高铁而有的国家不行。俄国高铁我就不看好，拉几个人啊。同理，如果省县置辖，在一个行政区域内，只有百万以下的人口，旁边的县还在跟你争资源争投资争人才，那么这个中心聚落几乎不太可能达到规模经济，也就没有足够的发展动力，没有能力为区域内居民提供高水平的公共服务。
兄弟，你不要跑来跟我讲什么城市的发展是自然历史过程，人口可以跨行政区流动。我不信。这个在国外也许可以，比如美国的城市，一个城市可以从属于两个州县，分别管理。但中国不行。西方的切块设市以前好不等于现在好，现在好不等于将来好。实际上，已经显出许多弊病而发展乏力了。中国的优势则体现在地级市上。

一个500万人口的地级市，假如包括2区5县，那么在统一规划的行政力量之下，可能形成250万人口在中心城区，100万人口在5个县城，还有150万人口在乡镇。那么，中心城区完全可以提供大学、地铁等公共服务。如果省县直辖，每个市县都在百万人以下，那么城区人口最多30万撑死了，试问，这种规模的城镇能建大学吗？能修地铁吗？能吸引高素质人才吗？你硬建一个大学，有知名教授愿意来吗？有人又说西方国家的小型学校才好，几百人的国际名校，修在如诗如画的森林里。好，你去吧。中国行不通。而且，教育这个东西，一定是有数量的基础上才有质量，所以我当年高度评价扩招，你先把数量做上去，再提高质量。中国的大学也是如此，如果你只在一个小县城，服务几十万人口，那肯定没有发展前途。就是一个专科的职业技术学院，总也要有几百万人口打底，才能确保招生无虞。地级市是最有利于区域统筹的。

以法国、意大利、日本为例。这两个国家，面积上，法国50万平方公里，意大利20多万，日本37万平方公里，人口上，法国、意大利都是6000万人左右，日本人口13000万。可以说，正好相当于中国的一个省（日本相当于两个省）。我们完全可以把他们来跟中国的省对比。再加上，西方国家强调地方自治，地方政府的自治权限远远于高于中国，所以，如果省县直辖更好的话，人家要比我们国家更有条件搞省县直辖，对吧。那么，我们来看一看，法国、意大利、日本的管理幅度是什么样子的？我们会发现：这三个国家的一级行政区，人口面积等方面，恰恰都是相当于中国的地级市。这充分说明了地级行政区划这个地域面积和人口的规模的合理性。

（26）

聊完了中国式行政区划的特征、我认为应该坚持的几个原则，下面，再聊一聊地级市存在的必要性、合理性、科学性，以及“省县直辖”的不科学性。

首先，中国是世界上的一个特殊国情的超大国家。这个必须明确。也就是说，在人口上，只有印度和我们一个量级的，但面积只有我们的三分之一，完全不在一个量级。在面积上，美国、巴西、俄国和加拿大和我们在一个量级上，但人口又太少，其中美国人口最多，只有中国的五分之一强，完全不在一个量级上。所以，拿外国的区划体系来套中国，拿所谓的外国经验来中国说事，这是行不通的。如果一定要比较，请拿中国一个省跟面积人口差不多的一个国家去比较，哪还基本可以聊一聊。

此外，还有一个因素是不容忽视的，就是政体问题。前面哪一节，我说过，中国是一个独特的一元制政体，中国自古以来就没有联邦传统。而西方国家则是联邦为主，德国、美国、俄国、巴西、澳大利亚、英国、加拿大都是，被西方殖民搞了几百年的国家，比如印度等，也是学了一套联邦制体制。西方典型的一元制国家，可能只有法国。而东方则不然，中国、朝韩、日本、越南都是标准的一元制。我们这个历史文化传统接受不了多元政体。这个情况下，也造成一个问题，就是中国上级政府对于下级政府的责任和权力有要大得多，需要做的协调管理工作也多得多，管理的幅度不太可能像西方国家那么宽，那么扁平。

在这种情况下，一定要让中国实现美式的层级，是不可能的。印度那样也不可能。印度的各邦权力极大，基本上半独立王国，中央政府管不着的事情太多了。中国什么都要管都要操心。

所以，分省的方案是不行的。从历史文化角度来讲，每个省尤其是内地十八省，存在700年左右的建省史，他们的地域文化心理是很稳定很牢固的，不愿接受分省。比如我是山东人，我就不想哪天变成平原省的。后来我想设想，如果一定要分省，能不能改省为道，共同一名。比如山东东道、山东西道、山东南道、山东北道，各2000余万人口。不过，这样省长就变成“道长”了，肯定要气死。说个笑话。我认为，中国的一元制政体下，管理34个省级单位已经是顶了，如果再增加省的数量，会造成管不过来的困境。而且中国这30年的发展，一个重要动力是地域发展竞争，把省切的过小过细，地域竟争会进一步无序化，一些情况下，在“纳什均衡”的博弈下会把全国的经济搞得一塌湖涂。现在为三十个省争来争去还不够头痛的。

综上，省应该基本稳定，不折腾了。小调整可以，比如对一些形状变态的省区调整一下，比如增设一两个直辖市什么的。大调整不必要。50省方案见鬼去吧。

（25）

目前来讲，我们的区划体系存在的问题不少。如果按照既遵重历史、又面向未来的原则，是应该进行一些调整的。

分析起来，一些古老的行政区划，实际上延续了上千年，管理范围基本稳定，后来到了民国近代以后，被打得乱七八糟。这个要一分为二。我举一个例子。四川省有一个梓州，当时在唐朝是大都市，跟成都有得一拼，是一个节度的驻地，重庆当时根本就不上算呢。后来叫过梓州路、潼川府。它的管理范围比较稳定，就是嘉陵江的支流——涪江的中下游。为什么呢，因为蜀道难，不好走，山多丘多，所以自古以来，河流水路是最为重要的交通方式。在这个情况下，中国的许多区划就是基本按照水路交通来划的，而且在交通通讯条件没有革命性变化的情况下，改朝换代这个区划格局都是一直保持稳定的。四川省一直都是这样的，比如，涪江的中下游是潼川府，上游是绵州和龙安府；嘉陵江下游是重庆府，中游是顺庆府，上游则是保宁府。基本是按流域的。

上面讲的，就是说这个梓州区划或者说潼川府区划的合理性因素。在古代来讲，确实是很合理的。府城在哪里呢？有人望文生义说，梓潼！不对。梓州潼川府的府城在三台。

进入近代以后，公路逐步成为主流，水路的地位在不断下降。解放以后，铁路又修进了四川盆地，那么铁路、公路的陆路地位不断提高，水陆的地位下降，长江还好，涪江等小支流的水运就完全不通了。而以前是天险或者交通阻障的地方，现在技术修一个大桥或者打一个山洞就成了通途。这样情况下，区划的格局就完全彻底地变化了。原来潼川府的地域，现在可谓四分五裂。三台、盐亭归了绵阳市，潼南归了重庆市，乐至、安岳归了资阳市，中江归了德阳市，剩下几个县设了遂宁市。你看乱不乱。

我举这个例子就是想说明，以前这个区划稳定千年，是有道理的，后来四分五裂，同样也是有道理的。毕竟，人类的交通通讯手段，从来没有像现在这个时期发展这么快过。

所以，怀旧或者乡愁是有必要的，但是发展更为重要。在符合发展、支持发展、面积未来的情况下，再按照遵重历史的原则进行一些合理的区划调整，是一个应该考虑的问题。

我对旧潼川府的考虑是，从交通通讯条件和现实来讲，恢复这个区划是没有意义的。但是，也不可否认，随着新的铁路和高速公路的形成，涪江流域的潼川旧境，正在成为四川盆地正中间、成渝两市中点的一个黄金地段。以前是因为水运衰落这个地区整体没落了，划给别的市的那些县，在每一个市里面都是边缘化的地区。然而，随着2000年左右的成达铁路，遂宁第一次有了铁路，然后，四川盆地内部的高速公路网的形成，使遂宁成为四川盆地的高速公路交通中心，不亚于成都和重庆。在这个格局下，实际上涪江流域的整体复兴是有可能的。不过，核心肯定不再是三台，而是遂宁。这几年遂宁的发展是四川的一大明星，而且无疑是四川省最为有潜力的城市。但是，可惜，遂宁太小了。遂宁是从绵阳专区分出来的，当时分出来时只有三个县，就是遂宁、蓬溪和射洪。后来，遂宁县变成市区的两个区，析蓬溪县西部地区置大英县，形成了目前的两区三县格局，还是太小了，实在无法担当四川盆地正中心、成都重庆正中间的这样一个城市位定。怎么办呢？只有通过行政区划调整来解决。这个对整个四川的发展都很重要。我曾经写过一篇文章探讨这个问题。我的解决方案是：撤资阳，做大遂宁。
资阳这个城市很奇芭。他是内江专区分了四个县建立起来的。资阳县的首位度不高，城市规模也小。安岳、简阳都一点不比资阳小，所以区域的整合度、认同度都不高。而且资阳历史上属于资州（治资中），安岳乐至属于涪江流域的潼川，简阳则一直属于成都。这个区域内的地域认同感很差。另外，老成渝铁路和公路的中点是内江，在内江和成都之间再插一个地级市，实际上发展空间不大。

我建议把资阳地级市撤销，资阳市区改置县级市，改归内江，简阳市划属成都（本来也已纳入天府新区，而且成都新机场就在简阳），安岳、乐至两县划给遂宁。同时，再把重庆市的潼南区划给遂宁，做大成渝之间、盆地正中的核心城市，形成四川盆地在成渝之外的第三个发展极。这样，遂宁市辖安岳、船山、大英3区，安岳、射洪、潼南3市，乐至、蓬溪2县，人口达800万。

同样，黄山市是有必要进行大的调整的，改回徽州市的名字，然后将宣城市的绩溪县和江西省婺源县划回来。这个是有必要的。黄山区可以保留这个名称，改回太平区我也没有意见。广东省的潮汕地区，广西省的钦廉地区，区划设置过于纷乱了，都给划碎了，需要进行一些整合。江西省、安徽省的地级区域的划分是有问题的，大的大小的小，很不科学，有必要进行调整。安徽正在按照我的指示努力办，江西还没有动。河北省的地级区划偏少，是可以再增设几个的，我认为河北省增设地级市比搞省县直辖要来的实在。另外，增设地级市会一下子增加许多岗位，地级市的局长们都是正县级啊，可以用这些岗位安排干部，顺道撤销一些太小的芝麻县。

（24）

我提出自己设想的中国式行政区划的四个原因：一，城乡合治原则。二、因需设置原则。三、同名同级原则。四、历史现实并重原则。前三个讲了，现在讲第四个。

在行政区划的设置上，实际上我以前是一个复古派。我比较爱惜历史的传承，比如一个好地名用了几千年，你怎么说改就改了呢？比如这6个县同属徽州府，像一家人一样过日子，过了上千年，你怎么在民国初年废府以后胡划八划的，东调西调的，调到别的市不说，还调到外省一个呢。这不利于保持地域文化嘛。我以前是这么一个想法，总试图恢复古老的区划传袭。

后来呢，我对现实也有一些新的认识。这个现实，一个是民国至今我们中国历史发展中的现实，二个是当前社会经济发展的需要的现实。我感到，与时俱进是有必要的，也不能完全去抱残守阙，对吧。

第一个现实来讲，在民国时期，我们实际上面临着极为困难的局面，清末几次洋入打进来就不说了，到了民国建立以后，又几次面临着亡国灭种。一个小日本就有信心三个月灭掉中国。所以，当时的人们的心态，不能用我们现在这个心态去思考和衡量，你要站在当时的人的角度去考虑问题。我曾在一篇文章中分析道，生存和发展两个大命题，当然生存更为重要，生存问题的真正解决，是在新中国建立以后。之前一百年的主题一直就是救亡图存。所以，你从这个角度去理想，就会感到新中国在发展上摔几个跟头也是很正常的，也可以完全理解的，因为中国人此前一百年光想着怎么生存了，没心思研究发展问题。扯远了。说区划，也是这样的，就是在民国时期和解放初期，当时的生存和发展压力之下，人们是不太可能去认真思考区划之于历史文化、之于社会感情、之于旅游发展之类的问题的。一个马上要被打死或者马上要饿死的人，是不会有什么“乡愁”的，他想也不想，直接背起包袱就去逃命了。所以，别怪前辈，他们不容易。

第二个现实来讲，还是要面向发展。区划必须服务于发展，服务于当地群众过上美好生活。比如一个古县两千年了，但是他的面积比较大，人口都接近200万人，这种情况下析置一个新县，建设一个新县城，就近为居民提供公共服务，这是完全应该的。你总不能为了保留两千年的乡愁就不发展了。当然，新置新县也可以用别外的方式去保留历史文化，比如新置县的区域历史上本来就有过一个古县，后来并进来的，就可以恢复起来，这样接续历史。再或者，共用一个县名。这个是完全可以的，不知道为什么在中国基本上没有被采用。比如浙江平阳县，感到太大，析置出一个苍南县。如果这两个县，一个叫“北平阳县”，一个叫“南平阳县”，我认为比另外再起一个新县名要好。这样可以共用一个千年古县，共享一种文化历史的传承感。

如果我们再雄心万丈一点，会感到我们目前频繁变化的区划，实际上从一个侧面表明，我们处于一个历史上的伟大时代。一个乡村中国全面进入城市中国，这是亘古未有的大事（虽然宋元的城市化率也曾不低）。中国人的社会生活方式由此发生了根本性的、革命性的变革，而且影响极为深远。这种情况下，如果区划不发生剧烈调整才是见了鬼了呢。反观中国的历史，区划调整变革最为激烈的是三个时期：一，是秦始皇统一中国至汉初这一段时间，许多古县都是建于这个时期。翻县志，“汉高帝五年建县”之类的记述极多。二、是隋代至唐初这一段时间。经过了三国两晋南北朝共370年的大分裂，区划搞得一塌糊涂，把汉朝的高大上的“州”也给玩坏了，一百里设三州，下辖四郡五县，真是十羊九牧。所以，隋文帝、隋炀帝以及唐太祖都对区划进行了大刀阔斧的改革，所以地方志上出现最高频率的又一组年号是：大业、武德等等。三，明初。经过元朝的蒙古人游牧式的近百年管理，又把中国的区划调乱套了，省、路、府、州、县这几级，又是一个十羊九牧。所以朱元璋大量撤销了冗余的行政区划，把许多州降成了县，保留州的，则把州治所在的县省进了州。我感到朱老板还是有魂力的。但是必须指出，朱元璋当时是农民军坐天下，应该说文化程度不是很高，与我们解放初期差不多。所以，当时的区划调整保留的地名，很多都是不科学不合理的，许多有传承有文化的地名被改掉了。比如河南省有一个滑州，治白马县。调整的办法简单粗暴，就是撤县入州、降州为县，这样就变成了滑县。其实白马县设置于秦，到那时已经用了1600年。如果朱元璋多找几个读书人一起研究一下，也许应该继续叫白马县更好一些。滑县旁边的浚县、淇县都是这么搞出来的，我觉得继续叫黎阳县、朝歌县比较好。

又扯远了，我们的意思不是贬老朱，瑕不掩玉嘛。我总的来看，中国行政区划调整最大的这三个时期，都是中国社会最伟大的历史时期。四海归一、国力兴盛、明君当朝、奋发图强。所以，今天的中国，也同样又是一个这样的好时期。在新型城市化发展中，形成一些科学合理的好区划留给子孙，让他们安心用个几百几千年，这是我们的光荣任务啊。

（23）

综上，我们的行政区划体系就是：都、省——市——区、县——街道、镇——社区、村。这样的，一个五级九种的通名体系。这是比较照顾历史与现实的一种选择。总的来讲，与现在的出入不大，而且这种弄法非常容易执行。

同名同级的原则，就是，全国之内，只要叫都、省的，就是正省级。只要叫市的，就是正地级。只要叫区、县的，就是正县级。只要叫街道、镇的，就是正科级。这样，是最为公平的。你不要让一个直辖市的乡都搞成正县级，隔壁河北省的乡，人数比他还多，就是正科级。这是什么道理。如果某个市的地位实在是重要，比如湖北省武汉市，可以采用由省领导兼任的办法，（其实现在也是），就是省委常委兼市委书记。如果按照同名同级原则，与现状不同的是，除这个书记以外的其它人并没有级别升高，与别的市是一样的。这叫“一人得道、鸡犬不升天”。这个做法其实还是比较科学的。目前，一些部属高校就是这样办的，书记校长级别上去了，其他人全部不动。

同名同级原则，有利于让大家安心下来好好干工作，不要整天想着搞区划调整，好升官发财。比如西部某个直辖市，本来设的区都已经很变态了，从区到区几百公里，近年来还在不停地申报设区，因为设了区以后大家升官。这个搞法实在没有多少意思。一万年以后市区的连片建成区也发展不到哪个地方去。一些县的设置已经两千年以上了，两千年都没有改，你说改就改，改了以后又基本上看不出与以前有什么实质性的变化，就是图个改名升官。这个没有什么意思。

同名同级条件下，直辖市（都）、直筒子市怎么处理呢？其实好办。坚持按照“同名同级”原则办，就是了。在没有按照逐级设置的情况下，在干部级别处理上可以跳级就是了。因为在你这个地区，这就是实质上的“逐级”了。

举一个例子。北京是直辖市（都），是正省级。下面的区、县，是正县级。那么，中间就隔了地级这个坎。县长升任副市长，直接由正县升级副省就行了。因为当地是没有地级单位设置的。这样实际上是最为合理的。还有一个办法，就是直辖市不改名叫都，就叫直辖市，根据同名同级原则，就是一个中央直接管理的正地级单位。这样的话估计北京市长要哭了。而且也确实与北京地位不符。对吧。还是按照省级—县级这样的体系办比较好。

在这样的情况下，才看起来基本合理，北京的延庆县和河北的怀来县，山水相连，而且面积人口差不多，经济实力也强不到哪里去，如果一个地级一个县级，就是不合了。那谁都想直辖了。应该同是县级。东莞市，则是地级—科级的设置，没有正县级的区划设置。当然，按照现在八九百万人口的规模，增加设置几个区也是可以的。

重庆这个就特殊一些。我认为，如果重庆直辖市改为“都”，可以将渝西各区县（即老重庆市）划成由重庆都直接管理的区县，而东部再设置万州、黔江、涪陵3个地级市。省级的“都”管辖地级的“市”，应该是没有问题的吧。你不要说都、市本质上都是城市，不能你管我我管你，这个论点是错的。因为前面我分析过了，中国的行政区划没有西方切块设市的“点”的区划概念，无论是都、市、镇，都是城乡合治的面型区划，怎么就不能相互管着呢。对吧。现在的县级市还直接管镇呢，你怎么不说？在西方或者日本台湾，市镇是平级的，市不可以管镇，因为大家都是切块设置的点型区划概念，就是点大点小的问题。即便这样，东京都不是还管着一大帮“市”吗！