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苏州市被撤并镇 优化发展如何走？2016-08-29 09:40:31来源：
苏州日报近来，苏州市委党校和市情研究中心专门组成课题组，对苏州乡镇撤并后的持续和均衡发展问题进行了深入的研究。该调研报告提出要一分为二看待乡镇撤并问题，并提出了相应的对策建议。
新浪乐居讯 近来，苏州市委党校和市情研究中心专门组成课题组，对苏州乡镇撤并后的持续和均衡发展问题进行了深入的研究。该调研报告提出要一分为二看待乡镇撤并问题，并提出了相应的对策建议。
苏州城镇化经过了30多年的发展，应该说取得了很大成绩，然而被撤并镇存在的种种问题，同样不容忽视，如何一分为二地看待，并切实解决这些问题，是苏州更高起点推进城乡一体化发展、全面建成小康社会的关键环节。
加快推进城镇化的积极实践
●我市积极开展了“区镇合一”“扩权强镇”等建制镇行政体制改革的探索。这些探索试点有效促进了建制镇的发展。
我市乡镇撤并取得的成效，主要表现在这样几方面：
一是大大加快了县城镇城市化进程，极大增强了其在区域经济发展中的辐射带动功能。撤乡建镇、镇镇合并，直接扩大了县城镇的规模。2015年5个县城镇实现地区生产总值2528.87亿元，地方财政收入217.92亿元，平均分别达505.77亿元、43.58亿元。
二是快速做大做强了镇级经济规模，一批经济强镇在全国崭露头角。中国城市经济学会推出的2015年度全国综合实力百强镇排名中，昆山玉山镇、常熟虞山镇、张家港杨舍镇和金港镇进入前十，分列第一、第二、第六和第十。镇级经济已成为苏州区域经济发展的重要增长极。
三是加快推进了产业集聚，一批具有竞争力的特色经济板块快速崛起。通过撤并乡镇，推进了乡镇经济的集聚集约和转型升级。
四是积极启动了建制镇体制改革试点，为进一步深化改革打下一定基础。我市积极开展了“区镇合一”“扩权强镇”等建制镇行政体制改革的探索。这些探索试点有效促进了建制镇的发展，也为进一步深化整合后的乡镇体制改革打下了一定基础。
“短板”现象亟待重视
●撤乡并镇以来，虽然镇的行政建制密度有所下降，但客观上很大部分被撤并镇仍处于独立发展的状态。
根据调研，目前我市实际被撤并镇共84个。从经济发展看，总体呈增长之势，但出现分化、衰退趋向，部分被撤并镇问题突出，这已经成为我市城乡一体化发展和全面建成小康社会的一块“短板”，集中反映在这样几方面。
一是资金投入明显不足，镇区设施趋向老化。这是一个比较直观也是比较突出的问题，主镇区与被撤并镇的反差极大，老百姓的意见也比较集中。二是公共设施全面缩减，社会建设相对薄弱。我们为此就文化、教育、卫生等机构设置对被撤并镇进行了表格调查，发现呈全面减少状态。三是服务功能有所弱化，居民办事难度增加。被撤并镇虽然大部分设置了社区服务中心，但受制于一定的行政权限，最终审核确认还需到主镇区办理，无疑增加了居民的办事难度和办事成本。四是人文资源管理缺位，历史遗存亟待保护。我市很多被撤并镇具有非常悠久的历史，拥有独特的历史文化遗存，但部分镇在被撤并后历史文化资源的保护挖掘不到位，在这方面基本处于管理盲区。五是分散布局依然存在，集聚集约任重道远。撤乡并镇以来，虽然镇的行政建制密度有所下降，但客观上很大部分被撤并镇仍处于独立发展的状态，空间分散的状况依旧存在，功能集聚未带来空间集约。
产生上述问题有其一定的客观必然性，如当时撤并乡镇本身经济规模偏小或区位条件较差，加之近年来宏观经济总体呈下行之势，发展难度增大。但这种客观性不是“短板”现象产生的主因，深层次原因在于主观上的问题：
一是思想认识存在偏差。从问题根源分析，各级领导层面存在一定认识偏差，工作重心往往偏重于主镇区、偏重于经济发展，没有从整体上考虑被撤并镇的发展问题、建设问题和管理问题，二是规划定位严重缺失。无论在撤并初期，还是进入新世纪以来大规模撤并之时，对于被撤并镇的规划定位都是缺失的，被撤并镇的发展某种程度处于“自发”状态。三是管理体制不相适应。被撤并镇大都设立了相应的管理机构，基本上有4种类型：办事处、管理区（实为办事处）、管委会和社区。但这些机构尤其是办事处的设置在法律上缺少依据，其管理职能上也存在矛盾。
以坚持五大理念创新工作举措
●对于经过实践证明当初撤并不尽合理的镇，建议进行充分调研、论证，按照实事求是原则争取恢复镇级设置或进行新的区划调整。
当前，苏州的发展正处于全面建成小康社会的关键时期，市委、市政府提出被撤并镇优化发展这一重大命题，具有很强的现实针对性和深远的战略意义。根据初步调研，提出以下对策建议。
一是以“五大理念”指导被撤并镇优化发展。党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，我们必须全面贯彻落实，并以此为指导推进我市的被撤并镇优化发展。具体而言，要体现“四个坚持”：一是坚持民生为本；二是坚持改革创新；三是坚持规划引领；四是坚持统筹发展。
二是加快形成共识，科学合理定位。被撤并镇优化发展，首要环节是实施科学合理定位，通过调研思考，我们初步提出被撤并镇以下六种定位类型。一是融合发展型。对于在空间距离上与主城（镇）相邻或较近的被撤并镇，可融入主城（镇）区，实现一体化发展。
二是功能互补型。对于相对独立、基础较好、优势明显的被撤并镇，可与主镇区形成功能互补发展格局。三是产业特色型。对于基础条件好、产业优势明显、发展潜力大的被撤并镇，可进一步精准定位，打造竞争力强的特色小镇。四是文化保护型。对于历史遗存丰富或位于生态保护区的被撤并镇，可结合其历史、文化、生态等方面的特色优势，在保护中寻求发展。五是社区居住型。对于空间上与主镇区呈现分离状态、又比较适宜居住的被撤并镇，可在未来发展中打造为新型社区。六是控制发展型。对于因产业基础或生态廊道建设等特定因素制约而必须拆除的被撤并镇，可引导人口与产业逐步向其他镇区迁移，控制其发展。
三是积极创新体制机制。从现实情况看，在过渡时期，在被撤并镇设置相应的管理机构是必要的。关键在于创新被撤并镇的管理机构设置，理顺其与主镇区的体制关系。全市可根据被撤并镇的区域面积、经济总量、人口规模与结构等等，提出相应的几种设置类型，实行分类指导。或者选择一个县或部分被撤并镇进行试点，取得经验后再全面推开。根据调研，我们提出以下改革路径：第一类，经济总量较大、产业优势明显、管理任务较重的被撤并镇，尝试设立“管理区”，切实承担起发展与管理的职能。第二类，已并入县城镇和区镇合一、扩权强镇试点的被撤并镇，争取设立真正意义上的街道办事处，为经济强镇升格奠定体制基础。第三类，人口规模较大、社会管理任务较重的被撤并镇，探索设立社会事务管理服务中心，履行好相应的管理与服务职能。第四类，已经融入主城（镇）区的被撤并镇，可划分若干社区，强化社区网格化管理功能。
需要指出的是，对于经过实践证明当初撤并不尽合理的镇，建议进行充分调研、论证，按照实事求是原则争取恢复镇级设置或进行新的区划调整。
四是对相关工作的建议。首先要加快制定全局性优化发展规划。一方面，要强化规划的市级指导、协调；另一方面，要尽可能实现“多规合一”。建议在被撤并镇优化发展规划的制定中探索“四规合一”的机制与途径，使其真正发挥应有的规划效应。
其次要积极拓宽多元化投入渠道。一是构建各级政府财政投入保障机制；二是积极引入社会投资；三是积极争取国家棚户区改造试点政策。
再次要多渠道盘活、整合土地资源。通过资源整合，被撤并镇可盘活大量土地资源。一是在有条件的地方，积极稳妥、有效引导工业布局向产业园区集中、农民居住向新型社区集中、耕地向规模经营集中。二是继续推进落实城乡建设用地增减挂钩政策，形成新增建设用地，优先由被撤并镇用于发展商贸服务业。三是积极部署开展“三优三保”试点。这是一项推进土地整合、提高节约集约利用水平的重大改革，苏州作为全国唯一试点，要用足用活用好这一机遇。
