三 1958 年江苏省十县划入上海市
1956 年《论十大关系》调整了沿海发展与内地建设的关系,为上海市等沿海城市的发展提供最关键的政策背景。将上海市建设成为我国的工业基地和科学技术基地的目标成为上海市发展的动力和方向。而在两个基地的建设过程中,工业用地不足以及人口规模膨胀带来的住房、交通和副食品供应等民生问题必须得到解决。只有扩大上海市的辖域面积,才能为后续发展提供充足的工业建设空间和城市建设空间。基于江苏省十县与上海市在地理、历史、经济、交通等方面的密切联系,将十县划入上海成为解决上海城市空间不足问题的关键。
(一)十县划入上海市的提出与讨论
中央和华东局的有关部委针对上海市工业建设空间不足的问题早有讨论。如上文所述,在1952 年讨论将上海县闵行镇划归上海市时,华东军政委工业部即向华东军政委员会指出“环顾上海市可发展的地区不多”,“实质缺少可供日后发展的地区”,故而计划将闵行镇划归上海作为其工业建设用地。1953 年以后,上海副食品供应的形势日益紧张。当时上海市的主要领导人就提出“上海要自己搞副食品的话,是要有自己的菜田”,“争取‘上、川、嘉、宝’就是上海、川沙、嘉定、宝山4 个县先划归上海”。
据目前可查到的资料显示,1956 年初,上海局开始酝酿将江苏省十县划归上海市领导,并请示中央。6 月底,邓小平在审改中共中央批复上海局的电报稿时,在“中央原则同意将十个县划归上海市领导”一语后加写“但是这个问题必须在上海市和江苏省党内外经过充分的协商之后,才作最后确定”。1956 年9 月国务院正式批复上海局同意将江苏省十县划归上海市管辖,“待上海市人民委员会和江苏省人民委员会报告国务院批准后即可执行”。这些资料可以证明中央支持上海扩大城市规模的态度,但最终区划调整能否实现则取决于上海市同江苏省的协商。
此外,一些市民也非常关心上海市的发展和规模,认为上海市辖域面积必须扩大。1957年2 月11 日,《文汇报》刊登了《对于上海市人口和面积的看法》一文。针对新方针确定以后上海市人口不断增长、市区面积不断扩大的情况,作者张锐提出“我们应当采取什么对策,本市人口的规划数字应当是多少,市区的规划面积应当有多大”等问题,认为“市区面积应当与人口相适应”,现有市区“再扩建它三倍也不够用”,建议上海市借鉴苏联和西方国家通过建设卫星城来解决大城市面积问题的经验。
可见,中央和上海地方以及一些上海市民很早就认识到与江苏省进行区划调整、扩大上海市辖域的必要性,也认识到区划调整对上海市工业建设,副食品供应和人口疏散的重要意义。但是,尽管得到中央领导的支持,区划调整迟迟没有进行。直到1957 年3 月,上海市正式就区划调整方案与江苏省展开协商,十县划入上海市这一区划调整才得以逐步实现。
(二)1958 年1 月宝山、嘉定和上海三县划入上海市
1957 年3 月,上海市为了“发展本市工业基地”“解决本市交通运输的需要”“配合国防建设”以及“适应本市副食品供应和其他农业生产的需要”,向江苏省提出两种行政区划调整的方案:
“(甲)第一个方案———从江苏省划入以下两个地区:
(1)上海县属闵行镇,包括黄浦江沿岸,北至上海市界、西至松江县界地区;
(2)宝山县城,包括沿长江的月浦、狮子林和上海市牧场一带地区。
……
(乙)第二个方案———划入以下四个地区
(1)上海县属闵行镇,范围同第一方案;
(2)宝山县,范围除第一方案所定地区外,并包括西至嘉定县界、南至上海市界地区(即整个宝山县现有区域);
(3)嘉定县属南翔镇,包括西至黄渡,南至苏州河一带地区;
(4)上海县属浦东三林塘和南至奉贤县界、东至南汇县界的地区和川沙县属的北蔡镇。”
1958 年1 月17 日,国务院正式批准将宝山、嘉定、上海三县从江苏省划归入上海市。这对上海市的整体规划、卫星城建设,以及副食品供应情况的改善,“有重大作用”,“对下放干部进行劳动锻炼和其他方面亦将会带来有利条件”。
在工业建设方面,三县划入后,上海的工业发展空间大为拓展。闵行镇的划入可以作为重工业发展基地与上海工业一同规划发展;宝山地区的划入,为彭浦和桃浦工业区的基础设施建设提供了便利。在农副产品的生产供应方面,嘉定、宝山、上海三县共有土地128 万亩,其中耕地约有117 万亩,年产稻谷约3.5 亿斤,盛产棉花、油菜籽和各种蔬菜。三县的划入将“使郊区成为一个可靠的副食品基地”,实现“就地生产,就近供应”的目标。以上海县为例,上海县制定农业大跃进规划: 计划实现粮食亩产850 斤,皮棉亩产100 斤,养猪20 万头,生产鲜鱼120 万斤,供应淡水鱼110 万斤,海水鱼8 万斤等,以支援上海市区的需要。
但是,受人民公社化运动影响,郊县的农业生产和供应出现问题。1958 年9 月底,上海市郊区实现人民公社化。各人民公社农民以生产小组为单位建立公共食堂,实行“吃饭不要钱,敞开肚皮吃饱饭”的供应方式。在这样的形势下,新划入上海市的三个郊县不仅没有帮助上海市区的副食品供应脱离困境,相反还加剧了上海市的供应短缺。一方面在公社化运动中,供应市区的副食品生产任务没有具体到以公社为单位来布置,在分配时“没有人管上海市区”;另一方面,公共食堂的发展造成农村副食品消费量的增加,而取消自留地和社员的家庭副业又造成生产量的下降,农村副食品供应由原来的自种自给转变为“依靠农业社和商业部门供应的集体消费”。一度,郊县不仅无法供应上海肉食品,甚至“紧张的时候,我们市区还要调肉给郊区”。三县划入后的一段时期,上海市副食品供应的紧张形势非但没有得到缓解,反而因为要贴补农村地区而更趋恶化。
(三)1958 年11 月川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明七县划入上海市
三县的划入未能及时解决上海最为紧急的副食品短缺,同时,由于外省的副食品供应出现三种趋势: “一出”,即经地方出口,出口的换汇可归地方使用;“二吃”,即由于人民生活水平的提高,本地的副食品消费量增加;“三留”,即猪鸡等禽畜留种增多。外省也无法兼顾上海市的副食品需要。自1958 年7 月起,上海市“市场货源枯竭”,出现“市民深夜排队买菜,有时还买不到”的情况。8月间,国务院下达书面指示,要求邻近6 省调运生猪、鸡蛋等供应上海市,但调运情况并不理想: 8 月,6 个省份仅仅调拨了不到一半计划量的生猪,4 个省份也只完成了不到三分之一的鸡蛋计划调运量;9 月上旬,6 个省份只完成了五分之一的生猪计划调运量和不到十分之一的鸡蛋计划调运量。
上海市副食品供应的巨大缺口和外省调拨副食品的困难,进一步表明上海市不能再依赖外地省份调拨供应副食品。上海市委提出“必须再次扩大郊区”,希望将江苏省松江专区整个划入上海市。与江苏省协商后,1958 年11 月21 日,国务院又批准将江苏省的川沙、南汇、奉贤、松江、金山、青浦和崇明7 县划入上海。这7 县的划入,对于上海市“今后的建设与改造,以及粮食、副食品供应等方面都极为有利”。
至此,江苏省十县终于全部划入上海市,这一重大的行政区划调整得以最终完成。十县划入后,上海市的辖域面积扩大到6 185 平方公里,共辖黄浦、邑庙、蓬莱、卢湾、徐汇、长宁、普陀、闸北、新成、江宁、虹口、提篮桥、榆林、杨浦等14 个区,浦东、松江、上海、川沙、南汇、奉贤、金山、青浦、嘉定、宝山、崇明等11 个县。其中市区面积144.8 平方公里,新增郊区面积5 567 平方公里,为上海市工业基地和科学技术基地的建设、人口疏散、副食品供应基地的建设等都提供了充足的发展空间。
结 语
在一个国家内部,行政区划规定着城市发展最基本的物质条件,大规模的行政区划调整对于城市发展的影响至深至远。1958 年国务院将江苏省的上海县、嘉定县、松江县、金山县、宝山县、青浦县、奉贤县、南汇县、川沙县、崇明县十县划入上海市,是上海市城市发展过程中颇为关键的一次行政区划调整,不仅奠定了当今上海市的辖域版图,也对上海市的城市空间重构和城市功能重塑产生了巨大且深远的影响。
首先,行政区划调整是国家战略调整的产物。1956 年中央重新调整沿海—内地关系,重新定位上海市的城市功能和发展方向,是1958 年上海市辖域面积大规模拓展的关键背景和根本动力。其次,这一区划调整发生的直接动力在于20 世纪50 年代中期上海有限的城市空间与上海城市新发展要求之间的矛盾,尤其是与上海两个基地建设目标的矛盾;同时,住房拥挤、道路交通设施不足、副食品供应短缺等民生问题也需要更多的城市空间来解决
。其中,副食品供应危机促使这一区划调整在1958 年得以最终落实。十县划入后,新增的辖域满足了上海市工业基地建设和科学技术基地建设的空间需求,为从市区向郊区疏散人口带来契机。尤其是进入60 年代后,各县稳步建设农副产品供应基地,基本解决了上海市副食品的供应问题。
值得警惕的是,由于受当时计划经济和赶超工业化战略影响,上海市的辖域扩展具有明显的工业生产功能导向,导致对新增辖域的非生产性建设的忽视,影响了城市功能的综合发展。更重要的是,计划经济条件下城市发展和区域合作的展开对行政区划调整的路径依赖,在改革开放和推进社会主义市场化的今天仍然难以完全摆脱,这在很大程度上制约了长三角一体化进程。