邱秉瑜／行政区该如何重划？从中央政府机关业务分区找线索
2019 年 4 月 12 日
台湾的行政区划应该调整，以消除次国家自治体之间的不平等。与现况差距较小的改革目标或许较易实现。中央行政机关最盛行的分区方式是5大区「北-中-南-东-离岛」及3大区「北-中-南」，若考量各区自治资源均衡，以3大区为改革方向来推动直辖市与县市的整并是较佳的。
（本文与国立高雄大学都市与建筑研究所硕士吕岳桐协作，特此鸣谢。）
宜以全球城市台北、台中、高雄为中心，建立三个区域自治体。 图／作者自制
2017年底，时任行政院长的赖清德，宣示翌年将启动台湾「行政区重划」的研议。他的理由有两个：加强地方自治能量、解决都县不平等问题。翌年初，内政部则开始研拟「行政区重划草案」，让县市可以提案合并。
行政区应该要重划或整合，也是历来不分党派的政治领袖一致共识。前总统李登辉的「七大区域」、前总统马英九的「三都十五县」、前行政院长谢长廷的「六星计画」、前副总统吕秀莲的「四首两特双国都」、前台湾省长宋楚瑜的「五都五区」，乃至于现任总统蔡英文的「区域联合治理」，都是行政区划的改制主张。
台湾的行政区划，确实有调整的必要。目前的行政区划，实质上为三级制，但制度上却仍维持四级制（直辖市＞县与省辖市＞乡、镇、县辖市、区＞村、里）。同样是国家之下的最高级行政区，俗称「六都」的直辖市，比起县与省辖市，自治资源高出太多。
唯有推动直辖市、县与省辖市之间的整并，才可解决次国家（subnational）自治体之间的不平等问题，迈向真正的「区域、城市、社区」三级制。
但，毕竟提出主张较容易，实现主张较困难。或许，与行政区划现况差距较小的改革，较易成为现实？
而若要检视所谓的「现况」，进而描绘出改革的长期愿景，我们可从「地方政府」与「中央政府」等两个层级来看：许多地方政府彼此之间已有合作平台，而中央政府的许多单位亦将全国划分为若干个业务分区。
应推动直辖市、县与省辖市的整并，迈向「区域、城市、社区」三级制。 图／作者自制
地方政府合作的区域平台：松散多变，且有漏网之鱼
首先来看地方政府。各地方政府间的整合，程度较大者为「合并」，如以往台中县市、台南县市、高雄县市的合并（现任总统蔡英文在2012年竞选总统时也主张新竹县市、嘉义县市皆可合并）。
程度较小者则是「结盟」，组建跨疆域的行政协调平台，目前这样的平台有3个：「北台区域发展推动委员会」、「中彰投苗区域治理平台」及「南高屏澎区域治理平台」。
从地方政府层级来看，全台湾重新划分为几个大型的区域自治体，是否已具备蓝图？其实仍存在很多问题：苗栗县尚在北部平台与中部平台之间游移；云林县、嘉义县市、花莲县、台东县、金门县、连江县均未被纳入任何平台。
此外，随著部分县市执政党派因2018年选举而更换，中国国民党完全执政的中彰投苗平台，又打算纳入同党执政的新竹县、云林县、嘉义市，唯独跳过民主进步党执政的嘉义县，地理上的不连贯性，也让人看得出此举是政治考量大于行政考量。
由此可见，若我们想要擘划行政区划改革的长期愿景，光从地方政府层级看是不够的，终需从中央政府层级来看，才能获得全观视野。
目前有3个跨地方政府的行政协调平台，但组织松散多变且有漏网之鱼。 图／作者自制
行政院联服中心与司法院高等法院：同将全国划为6大区
接著来看中央政府。在中央政府的最高层机构「五院」中，将全国划为若干个业务分区的，只有司法院与行政院。
司法院下辖最高行政法院与最高法院，此二系统虽同属司法院，但其业务分区已有不同。
最高行政法院下辖3个高等行政法院，其业务分区方法是「基北北宜桃竹竹花金马、苗中彰投云、嘉嘉南高屏澎东」3大区。
而最高法院下辖6个高等法院，则把全国分成「基北北宜桃竹竹、苗中彰投、云嘉嘉南、高屏澎、花东、金马」6大区。
行政院的台北本部及各区域的联合服务中心，将全国分为「基北北宜桃竹竹、苗中彰投、云嘉嘉南、高屏澎、花东、金马」6大区。
在此值得注意的是：行政院联服中心与司法院的高等法院，两者业务分区是一致的。
行政院最高层是如此，而行政院所属机关非常多，这些中央政府二级机关（大多称为「部」或「会」）与其下的三级机关（大多称为「局」或「署」），共计超过100个机关，情况又是如何呢？
行政院的各个联服中心，以及司法院的各个高等法院，采用了完全一致的业务分区。 图／作者自制
业务涵盖全台的中央政府机关：5大区的划分法最盛行
我们尝试整理了行政院所属的每一个中央政府二级机关以及其下的三级机关的业务分区。
在此过程中，剔除了业务分区没有完整涵盖台湾全岛的机关，以及业务分区明显太琐细的机关（例如法务部行政执行署将全国分为多达14个业务分区、经济部水利署将全国分为10个河川局的业务分区），剩下来的中央政府二级机关与其下的三级机关，合计有39个。
我们的结论如下：
只有1个机关——法务部台湾高等检察署，与行政院联服中心、司法院高等法院采用了完全相同的业务分区，也就是6大区。
只有1个机关——法务部廉政署，与司法院高等行政法院采用了完全相同的业务分区，也就是3大区。
若不考虑分区的划分方式，而单纯以分区数来看，在这39个机关中，最普遍的分区数是5大区（16个机关），其次为3大区（11个机关），这两种分区数合计占了所有受统计机关的70%。
最盛行的分区数是5大区，而采用此分区数的16个机关中，有超过一半也就是9个，其采用的分区划分方式是「北-中-南-东-离岛」，虽然内部尚有歧异，主要的歧异是：宜兰属北部或东部？澎湖属南部或离岛？
次盛行的分区数是3大区，而采用此分区数的11个机关中，绝大多数也就是9个，其采用的分区划分方式是「北-中-南」，虽然内部尚有歧异，主要的歧异是：新竹属北部或中部？金门属北部、中部或南部？
比较采用5大区与3大区的机关，可看出采用5大区者（含5个二级机关：文化部、国防部、农业委员会、国家发展委员会、主计总处）比采用3大区者（含2个二级机关：行政院原子能委员会、国家通讯传播委员会）平均位阶较高。
中央政府机关最盛行「北-中-南-东-离岛」5大区的业务划分，但详细定义尚有歧异。 图／作者自制
全球城市：北中南3大区的行政区重划愿景图像
为了解决各个次国家自治体之间的不平等问题，台湾的行政区划应该调整。这样的改革兹事体大，与行政区划现况差距较小的改革目标，或许较易实现。我们尝试从中央政府机关的业务分区来找出可能的改革目标，却发现司法院系统、行政院系统各自都有内部不一致的问题，庞大复杂的行政院系统尤然。
虽然如此，仍能看出在中央行政机关之间最盛行的分区方式是5大区「北-中-南-东-离岛」，次盛行的是3大区「北-中-南」。只是，这两种分区方式，和司法院、行政院两系统最高层的共同现行做法，也就是6大区「基北北宜桃竹竹、苗中彰投、云嘉嘉南、高屏澎、花东、金马」，均不一致。
其实，5大区「北-中-南-东-离岛」，亦不过是以3大区「北-中-南」为基础的较精细做法而已，其让东部自成一区、离岛又自成一区。
回看赖清德在阁揆任内提出的行政区重划理念与目标，我们或许应该担忧的是，假设以5大区为改革方向，恐怕是虽解决了都县不平等的老问题，却造成了东部行政区与离岛行政区较为弱势的新问题。因此，不如以3大区为改革方向，更为有利。
台湾的行政区重划，愿景图像该怎么描绘？宜以台北、台中、高雄这三个具有强大服务机能且能自给自足的全球城市（global cities）为中心，透过直辖市与县市的整并，来建立三个称为「省」或「州」的区域自治体；同时，在每个区域自治体之下，均有若干个称为「市」的城市自治体，每一个市，均以相当于数个现行乡镇市区合并的行政能量，统摄其辖内各社区自治体「区」的联合治理事务。
2017年底，时任行政院长的赖清德，宣示2018年将启动台湾「行政区重划」的研议。 图／联合报系资料
本文原题〈行政区该如何重划？从中央政府机关业务分区找线索〉，图文经鸣人堂授权转载。
作者为英国伦敦大学学院（University College London）空间规划硕士，台大国企系毕业，去过北京与里昂交换学生，也曾在伦敦、首尔与东京实习。历任工程顾问公司分析师、台北市政府规划师，目前致力从事台湾都市议题写作，著有《我们值得更好的城市》。
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