湖北省城市化发展研究报告
根据省委有关文件精神，省委政研室、建设厅、民政厅、公安厅、社会科学院组成联合课题组，对我省城市化发展问题进行调研。联合课题组分为城市发展、城市行政区划和户籍制度改革三个调研组，分别由有关单位的领导同志负责，各调研组除在省内进行深入调研外，还分别到外省进行了考察，撰写了专题调研报告，省委主要领导同志和省政府领导同志对专题调研报告作了重要批示。在专题调研的基础上，课题组又进行了综合研究，深入分析了我省城市化的发展进程、现状和机遇，提出了湖北城市化的发展战略构想及加快湖北城市化发展的若干对策。现综合报告如下。
一、湖北城市化的发展进程、现状与机遇
(一)城市化的发展进程
湖北是我国实行市制最早的省份之一，1926年设置我省第一个市建制--汉口市。建国50多年来，我省城市化随着国家政策及政治、经济形势的变化呈现出不平衡发展的特点，具体经历了四个历史发展阶段：
(1)1949--1957年为初步发展阶段
1949年我省解放后，湖北城市化发展进入了新的历史时期。武昌、汉阳、汉口三个城区合并设立武汉市。同年，设立宜昌、沙市市。随着国民经济恢复性增长，在第一个五年计划中，国家生产力布局向中部地区展开，使得湖北省经济建设迅速发展，有力地促进了城镇化的进程，先后增设了黄石市、襄樊市；1954年武汉市由直辖市改为省辖市；建立乡政权的过程中新设了一批建制镇，至1956年全省设镇196个。
(2)1958—1964年为起伏阶段
这一阶段我省城镇发展经历了大起大落。由于“大跃进”极左思潮的影响，有些城镇脱离实际大办工业，导致城镇人口骤然膨胀。1960年鄂城县改为鄂城市，荆门沙洋镇改为沙洋市。全省非农业人口1958年达449.75万，1960年末达到560.76万，建制镇达362个。由于自然灾害和不利国际环境的影响，城镇人口超越了当时的客观实际和农业所能提供农产品的能力。因此，从1961年开始，不得不压缩城市及城镇数量和城镇人口，先后撤销了鄂城市、沙洋市，至1965年建制镇减少到189个，全省共压缩城镇人口39.1万，城市化水平又回到原来状态。
(3)1965-1978年为停滞阶段
受十年动乱影响，城市发展止步不前，大批城市知识青年及其它城市人口上山下乡，出现逆城市化现象。全省只因为“三线建设”的战略需要增设了十堰一个市。1977年全省仅有102个镇，相当于各县只保留1个城关镇。从1958年算起共20年内，城市化水平才提高0.8个百分点。
(4)1979年至今为快速发展阶段
党的十二届三中全会以后，党和国家的中心工作转移到经济建设方面，市场经济体制逐步建立，为城市化发展增添了巨大动力。城市的聚集作用日益明显，城市经济快速发展；经济结构不断优化，工业化水平显著提高；小城镇发展出现飞跃，大批农民进城从事二三产业。我省大、中、小城市得到全面发展，城区逐步扩展各城市经济的中心作用不断得到加强。2001年底，全省共设市36个，其中包括武汉在内的地级市12个、县级市24个，建制市数量比1978年增加30个，增长了5倍，也就是说，湖北现有建制市83％是十一届三中全会以后设立的。另外，目前有建制镇734个，是1977年的7倍多。改革开放以来，全省城市化水平以年均0.67个百分点的速度递增。
(二)城市化的现状
1、我省城市化的基本特征：
(1) 城镇数量较多，
(2) 城市化水平略高于全国平均水平
到2001年，我省设市城市36个，居全国第5位，仅次于广东、山东、江苏、河南，其密度达1.8个/万Km2，是全国的2.6倍；建制镇734个，密度为42.8个/万km2，是全国的2.1倍。全省城市化水平以实际居住人口口径计算，达到近35％；以非农业人口口径和“五普”口径计算分别为28％和41％。与全国相比，前两种口径高于全国平均水平2个百分点，用“五普”口径则高于全国平均水平约4个百分点。从中部省份看，湖北省城市化水平居上游；但与沿海发达地区相比，仍有一定差距。
(2)城镇空间分布东密西疏，主要城市沿交通干线集聚
从总体上看，我省城市在空间分布上呈现东密西疏特征，如果以丹江口--远安--宜昌--宜都一线分界，将省域划分成鄂东、鄂西，鄂西面积占全省的40.8％，而设市城市的数量不足20％，建制镇数量也仅占23％，城市人口占全省城市总人口的10％左右，建制镇人口也仅占16％。与鄂西相比，鄂东不仅城镇数量多、密度高、规模大，而且还出现了武汉--鄂州(黄冈)--黄石城市连绵区(雏形)。在武汉附近100公里(直线距离)的范围内，设市城市达13个之多，城镇人口占全省城镇总人口的36％。这种城市地域空间分布上的东密西疏特征，主要是自然环境造成的结果。从单个城市看，全省城镇大多沿江、沿线，集中分布在“两江、三路”(长江、汉江、宜黄高速公路、江渝铁路及汉十公路、焦柳铁路)一带，且主要城市都紧临长江或汉水，有铁路和高速公路通过。省域交通干线附近，既是全省经济开发和生产力布局的主要地带，也是城镇分布和发展的主要轴线。
(3)城市规模结构两头大、中间小，首位度高
如果将全省城市按特大城市、大城市、中等城市、小城市(含建制镇)人口规模分级，则全省各级城镇人口所占的比重分别为20％、13％、16．5％、50.5％，为典型的“两头大、中间小”的城镇规模结构。如果将全省36个设市城市按200万人以上、100--200万人、50--100万人、20--50万人、20万以下规模进行分类，则各类城市数量为1--0--4--14--17，全省缺少100--200万人口的城市，而50--100万人的荆州、襄樊、黄石、宜昌4个城市也都是1990年以后才开始逐步达到这类人口规模的。排在全省第一位城市的武汉，其人口规模是第二位城市的6倍多，这么高的首位度在全国其他省份不多见。这种状况有合理性的一面，因为武汉不仅是湖北的省会，而且是华中地区的中心城市，其地位比较特殊，需要有足够的规模实力；也有不合理的一面，即我省其它区域性中心城市的实力不强。
(4)城市面貌有较大改观，基础设施发展不平衡
改革开放20多年来，我省的城市基础设施有了显著改观。目前，全省自来水综合日生产能力达到1387万吨，用水普及率98.9％，人均日生活用水量250升，城市道路总长度达到1.35万公里，道路总面积17570万平方米，人均道路面积10.5平方米，城市拥有公交车辆17543台，每万人拥有公交车辆12标台，燃气用户380万户，燃气普及率达87％，建成区绿化覆盖率33.26％，人均公共绿地面积9.5平方米。与全国相比，我省大部分城市的供水能力、少数城市的道路设施水平已适当超前，位居前列；但也有不少指标排名靠后，尤其是污水处理和垃圾无害化处理，全省城市还处于起步阶段，目前仅有污水处理厂21座，年处理量为2.5亿M2，其集中处理率比全国平均水平低23个百分点，距离国家的要求还相差甚远。
2、我省城市化存在的主要问题
(1)城市化水平滞后于工业化
城市化是工业化的必然结果，按城市化的一般规律，其发展速度应超过工业化速度。我省1999年工业化水平达43.9％，相当于中等发达国家水平，而城市化却远低于这些国家，如日本、韩国，工业化达到36％、39％时，其城市化则分别达到57％、56％。
(2)大城市发展不够，结构及布局不尽合理
发达国家的城市化实践表明，在城市化的初期和中期，人口首先向大中城市集中，使城市规模不断膨胀，然后再向周边地区扩展，形成都市区或大都市区，这已形成了城市化的主导模式。然而，我省大城市发展却很不够。作为湖北龙头和华中地区中心城市的武汉市，经济实力与全国同级别的中心城市相比差距不小，如同广州比，2001年国内生产总值武汉为1348亿元，广州为2685亿元，仅为其一半；地方财政预算内收入，武汉为86亿元，广州为246亿元，仅为其1/3。省内大城市首位度偏高，大城市存在“断层”问题。宜昌、襄樊、黄石、荆州、十堰5大城市城区平均人口约在武汉市城区人口的1/7至1/8之间；包括所辖县市在内，5个市平均国内生产总值约为武汉市的24％；除武汉以外的其他大城市规模不大，经济实力不强，职能比较单一，或是以原材料工业为主，或是轻纺工业占优势，或以水电城、汽车城、石油城、钢铁城著称，专业性远比综合性突出。五个城市在国际国内影响很大的大企业或大集团太少，叫得响的名牌产品不多，高科技产品更少；第三产业比重偏小，有的市低于全省的平均水平，且内部层次较低；市场及服务体系不够健全。有的市尚不完全具备中心城市应有的综合型、多功能的职能，难以带动所辖区域的发展，有的甚至是“小马拉大车”。另外，城市布局也存在一些问题，如：西部地区城市太少、现有城市实力太弱；宜黄高速公路武汉至荆州段为发达的江汉平原腹地，但没。有一个名副其实的中等城市。
(3)市镇发展重数量轻质量
从理论上讲，衡量城市化水平应该包括数量和质量两个方面，但至今尚无公认的能全面反映城镇化水平的复合指标和测试方法，因而一般仍多采用城镇人口占总人口比重的大小来衡量城镇化水平的高低。如此一来，就很容易出现盲目追求数量而忽视质量的情况。近20年来是我省市镇发展最兴旺的时期，同时各地也出现了一些设市建镇热的情况，主要表现在重视数量，忽视质量，城市综合经济实力普遍较弱；重视设市，忽视建设，中小城市这方面的问题尤为突出。改革开放初、中期，国家宏观调控不太严，加上解放后几十年的积累，设市出现了搞“批发”的火热景象，我省高峰时的1986年设6个市，一年设市数量相当于改革开放前几十年的设市总和。另一个原因是地方领导将设市当政绩，为设市而设市，导致设市升温、城市质量下降。一些城市仅有城市的虚名，或者说还是“准城市”状态，明显存在着“小城区、大农村”的特征，在30个新增城市中有18个的城市化水平低于全省的平均值，有的城市化率不足15％。设镇方面的问题也比较突出，国家设镇标准本来就偏低，各地更是热情高涨，导致我省目前镇比乡多。一些市镇本来先天不足，设立后又不重视建设，因此素质很低。在734个现有建制镇中，最小的镇城镇人口仅千余人，平均规模为7000人。与城市的情况相似，全省建制镇大多为“小镇区、大农村”，其城镇化水平低于全省的平均值。
(4)城市基层建制设置不太规范
城市基层建制主要包括市辖区、街道办事处、居民委员会等，它们与城市建设和城市功能分区密切相关。由于国家没有严格规范的市辖区和街道办事处的设置标准，加上一些历史原因，我省市辖区及街道办事处的规模极不平衡。例如：随州市曾都区人口达160多万，而黄石铁山区、武汉汉南区、宜昌点军区和猇亭区等平均人口不足10万，相差15倍。有的同地区相同经济状况的同类建制，人口规模也相差10倍，这种状况不利于地方政府统一、规范、科学的行政管理。一些地方随意性较大，不顾实际情况设置城市基层建制，一些城市内部不同程度地存在“城中村”、“插花地”的问题。
(5)城市行政区划工作缺乏科学规划
设市建镇包括城市行政区的调整，受人为因素影响大，临时动议多，很多决策没有从经济规律和城市发展规律等方面进行规划、论证，缺乏科学性。同时，有的地方过份强调历史习惯及集中管理等因素，忽视经济建设及区域经济协调发展。
(6)城市内部管理体制存在不顺的问题
市带县本来是为了打破地区封锁、实现市县优势互补及区域协调发展，但有的地方人为制造新的地方壁垒，限制地区间的公平交流；有的有意、无意地限制所辖县市的发展，出现“市压县”的情况。面对城市、农村两类不同性质地域管理对象并存的局面，有的只顾城区建设，一味建造“形象工程”，农业生产受到影响或损失，有的“换汤不换药”，依然采取传统管理方式，忽视城市建设，“设不设市一个样”。
(三)推进我省城市化面临的机遇
当前和今后一段时期，我省加快城市化发展面临着难得的新机遇，主要表现以下几个方面：
(1)党的十六大确定的全面建设小康社会的宏伟目标，极大地鼓舞和调动了全省广大干部和群众加快现代化建设的积极性，全省上下对城市化发展的热情空前高涨，认识越来越高；同时，我省各级领导和有关部门积累了丰富的城市化发展的经验，也吸取了一些教训，这些为今后加快城市化发展提供了思想基础。
(2)中国加入WTO给湖北二三产业的发展带来了新的机遇。湖北地理条件优越，工业基础雄厚，有位居全国前列的技术人才和技术装备，且劳动力成本低，世界制造业正向中国转移、沿海制造业向内地转移，只要我们努力改善环境，做好招商引资工作，就一定会壮大我省制造业，把湖北建成我国内陆重要的现代制造业聚集区。武汉是我国承诺加入WTO后较早对外开放金融市场的城市之一，金融服务业的对外开放和制造业的发展必将促进我省第三产业的发展。
(3)随着西部大开发战略的实施，使西部地区可利用“后发优势”及政策效应，加快发展步伐；而部分沿海省市将利用“先发效应”在本世纪初率先基本实现现代化。湖北作为东西地区的“结合部”，有得中独厚的经济发展优势。西部大开发中贯穿东西的“五网”(路网、电网、通讯网、燃气网、广播电视网)建设和“五大通道”(公路、铁路、航空、信息、管线)大部分势必经过湖北，正在建设的“西电东送”工程将形成连接川、渝、华中和华东的中部电网，在宜昌建立全国最大的电力调度中心。鄂西恩施地区本身即属于西部大开发的范围，将得到较之以往更多的政策扶持。此外，省域对内对外交通条件将进一步改善。京珠高速公路、沪蓉高速公路、汉十高速公路、襄荆高速公路以及长荆铁路、宜万(拟建)铁路的兴建和航空条件的改善，将大大缩短城际间的时空距离，改善整体投资环境，有利于抢占西部地区市场。
(4)水资源优势明显。经济越是发展、城市化步伐越是加快，淡水资源就越显重要。我省水资源是全国最丰富的省份之一，大中小城市发展都不存在缺水问题，这为城市的发展提供了极为有利的条件。
(5)三峡工程、南水北调等重大基础设施建设，或直接创造经济效益，或将大大改善我省的发展环境，三峡工程建设工期还有7年，三期工程动态投资约1300亿元。连续多年的巨额资金集中投入，将为全省特别是鄂西地区带来巨大的复合的市场需求，提供更广阔的市场空间。三峡工程竣工后，可带来防洪、发电和航运等综合效益，特别是能减轻省内广大地区的防洪负担，为经济和城镇的发展创造更有利的环境。南水北调中线工程，一方面对我省地方经济有拉动作用，另一方面可争取必要的补偿，促进经济和城市发展。
二、湖北城市化发展的战略构想
(一)湖北城市化战略的指导思想、发展方针及基本原则
(1)指导思想
湖北城市化的总的指导思想是：高举邓小平理论伟大旗帜，全面贯彻“三个代表”重要思想，坚定不移地走集中型城市化道路，加快城市化建设，推动全面建设小康社会，为使湖北在中部地区率先实现现代化而奋斗。
(2)湖北城市化的发展方针
我省上世纪80年代确定的城市化发展的基本方针是：“严格控制特大城市，适当发展中等城市，积极发展小城市，大力发展小城镇。”90年代初期，虽然提出了填补大城市“空白”的任务，但小城镇依然是我省城市化的重点。我省小城镇发展速度明显快于大中城市，而大城市发展滞后于城市化要求和现代化进程。
大城市是城市化的发动机，大中城市快速发展是世界城市化过程中的一个规律。20世纪，全世界百万人口以上的大城市数目日益增多，其拥有的人口在城市人口中的比重不断提高。1900—1990年，百万人口的大城市由11座增加到372座，增长了32.8倍。在城市化加速发展的国家，大城市所占人口比例迅速上升，而小城市和小城镇人口比例却在下降。如在韩国1960--1995年35年间城市化高速发展时期，百万人口以上的城市人口占城市总人口的比例由51.5％上升到66.3％，城市化水平则由39.2％上升到85.4％；与此同时，韩国5--10万人小城市的个数，从1960年的18个减少到1995年的6个，占城市人口比例由18.5％下降到2.1％。事实上，我国也存在着人口向大城市高度集聚的态势，速度超过中小城市，更超过小城镇。江苏、浙江等省认为，小城镇过多过散是导致城市化水平偏低的主要原因，在进入城市化加速发展的阶段，不能墨守过去“严格控制大城市规模”的成规，而应根据当今世界经济发展大势和我国实现现代化的要求，把城市化的发展方针转变为：充分发挥大城市优势，突出发展大中城市，择优发展小城镇。
我省城市化水平在全国居中上游水平，城市化道路变小城镇主导为大城市主导具有较好条件。湖北城市化的发展方针应该是：充分发挥特大城市优势，壮大完善大城市，因地制宜发展中小城市，择优发展小城镇。
--充分发挥特大城市优势。就是充分发挥首位城市武汉的作用。武汉作为目前我省唯一的特大城市，也是华中和长江中游地区最大城市，应在城市化中发挥龙头作用。
--壮大完善大城市。宜昌、襄樊、荆州、黄石4个现有50万以上市区非农业人口的大城市要进一步壮大规模，完善功能。其中，宜昌、襄樊要加快向100万人口的特大城市迈进的步伐，为我省西部地区的城市化和区域经济发展发挥“发动机”和“推进器”的作用。
--因地制宜发展中小城市。我省中等城市规模偏小，小城市实力也很弱。从我省实际出发，要因地制宜发展中小城市。十堰、荆门、鄂州等几个条件较好的中等城市要积极向大城市发展，其中十堰要尽快建成大城市。要力争建设一批城区聚居人口在20万以上的中等城市和城区聚居人口在10—20万的小城市。从经济发展角度讲，应鼓励所有县级市向中等城市发展，实行公平竞争。目前已经设立地级市的城市和直管市，要努力发展经济，搞好城市建设，健全城市功能，壮大综合实力，建成名副其实的中等城市。要鼓励和支持一批区位条件好、发展潜力大的县级市和县建成中等城市或小城市。
--择优发展小城镇。我省小城镇数量已经不少，今后应集中力量发展重点小城镇。宜在各县(市)选择1—2个现状基础好、区位条件优越、有发展前途的建制镇作据点式发展。目前重点是发展100个中心镇和25个重点省际边界口子镇。
