关于青海省第二大城市和省域副中心城市格尔木市可升格地级市研究
原创2023-01-03 15:02·中国城镇规划君
青海省是我国比较典型的省会首位度较高的省区，尽管青海省的省会西宁市也只是Ⅱ型大城市，城市规模相比其他省会或自治区首府还是比较小的，目前仅排名全国省会或首府城市倒数第3名，仅高于西藏自治区首府拉萨市、澳门特别行政区，低于宁夏自治区首府银川市、海南省会海口市。西宁市在青海省的地位是鹤立鸡群、遥遥领先的，因为青海省目前不仅没有中等城市，就连Ⅰ型小城市都没有。目前青海省的第二大城市格尔木市仅仅为Ⅱ型小城市，而且还是县级市。第三大城市海东市作为地级市，其中心城区乐都区规模也仅仅是一个大县城的规模。那么如何才能更加优化青海省的城镇体系建立比较科学合理的金字塔型呢？如何将格尔木市培育成具有省域副中心城市职能和地位的中等城市呢？城镇规划君今天就来研究格尔木市升格为地级市的可行性。
一、从完善青海省城市体系的角度分析格尔木市升格地级市的可行性
在我国中西部地区的一些省或自治区，由于地广人稀，除了省会或自治区首府城市外，其余所有城市均为小城市，比如西藏自治区除了自治区首府拉萨市为中等城市外，其他的日喀则市、林芝市、昌都市、那曲市、山南市等地级市均为Ⅱ型小城市（城区常住人口20万人以下的城市），连Ⅰ型小城市标准都达不到（城区常住人口20至50万人的城市）。即便是总人口高达2500万的新疆也存在这样的情况，除了自治区首府乌鲁木齐市为大城市外，其余城市库尔勒市、伊宁市、喀什市、克拉玛依市、石河子市、阿克苏市、哈密市、和田市等均为Ⅰ型小城市，没有一座城市达到中等城市规模标准（城区常住人口50万至100万的城市），新疆第二大城市库尔勒市城区要加上暂住的流动人口才达到62万人，如果仅算城区常住人口则只有47万人。青海省也是比较典型的省份，青海省除了省会西宁市城区常住人口134万达到Ⅱ型大城市标准（城区常住人口100万至300万的城市）外，其余所有城市均为小城市，准确地说均为Ⅱ型小城市。青海省的城市体系是不够合理的，因为缺少中等城市和Ⅰ型小城市。因此，青海省是全国省会城市规模首位度最高的城市之一，也是城市体系不够合理的省份。
按照国际上通常来说比较合理的城市体系，应该是“金字塔”的结构，即省会城市西宁市为百万人口大城市，第二大城市格尔木市和第三大城市海东市应该发展成为城区人口50万至100万的中等城市，德令哈市、玉树市、同仁市、茫崖市、西海—海晏县城等应该发展成为城区人口20万至50万的Ⅰ型小城市，大通县城、共和县城、玛沁县城、门源县城、民和县城、互助县城、循化县城、化隆县城、贵德县城等应培育成城区人口小于20万大于10万人的Ⅱ型小城市，这样才能形成更加合理的青海省城镇体系。因此，从构建“金字塔”型结构的科学合理城镇体系的角度，青海省也应该着力培养格尔木市这座全省第二大城市，将格尔木市发展成为城区人口超过50万的中等城市。但是如果按照目前的县级市行政级别来发展，显然会受到极大的发展束缚。毕竟从行政管辖的层级来看，格尔木市始终都是海西州下辖的县级市，受海西州委州政府的领导，很多地级的政策、待遇、项目和资金都无法享受。所以，真的有必要将格尔木市升格为地级市，把茫崖市、大柴旦等划入地级格尔木市管辖范围。成为地级市后，格尔木市的发展动能将会进一步释放，人口集聚力也将进一步提升，必然能够在未来发展成为城区人口50万人的中等城市。
二、从培育青海省域副中心城市的角度分析格尔木市升格地级市的必要性
目前，青海省已经形成了以西宁为中心，海东、格尔木为副中心城市，德令哈、玉树、茫崖等小城市和39个区县为骨干，143个小城镇为基础的协调发展城镇体系。青海省第十四次党代会进一步明确推进格尔木全省副中心城市建设的新定位、新目标、新要求，持续为经济社会高质量发展赋能。综合交通枢纽建设加快，格敦铁路、格库铁路、西格铁路、青藏铁路让格尔木市成为了全国交通枢纽城市。目前全国很多省份都已经确定了省域副中心城市，比如广东省确定汕头市和湛江市为省域副中心城市，江苏省确定徐州市为省域副中心城市，贵州省确定遵义市为省域副中心城市，云南省将曲靖市明确为省域副中心城市，河南省确定洛阳市和南阳市为省域副中心城市，陕西省的省域副中心城市为宝鸡市，长治市被山西省明确为省域副中心城市，赣州市为江西省的副中心城市，海南省的副中心城市是三亚市，湖北省很早前就明确了襄阳市和宜昌市为副中心城市，湖南省也明确衡阳市和岳阳市为省域副中心城市，新疆则把喀什市和伊宁市明确为省域副中心城市。以上省份的省域副中心城市除了新疆喀什市和伊宁市为县级市外，其余均为地级市。而新疆喀什地区已经明确了要撤地设地级市，而伊宁市则是伊犁哈萨克自治州的州府城市。因此，全国目前只有青海省的副中心城市格尔木市为普通县级市，所以有必要将格尔木市升格为地级市。可能有网友看到这里会说“格尔木市是副地级市”。这些网友以为我国有副地级市的存在，说副地级市是中国的非正式行政区划，因为这些网友认为河南省济源市为地级市，湖北省天门市、仙桃市、潜江市，海南省五指山市、琼海市、文昌市、万宁市、东方市这些城市为副地级市，因为他们的理由是这些城市的领导和行政机关都是按正厅级或副厅级配备的。其实我国根本就没有副地级市这一名词，这都是网友和自媒体杜撰出来的一个词，官方文件从来没有说过有“副地级市”。我国相关民政部门也公开讲过，我国根本没有副地级市这一行政区划设置。不知是哪位网友自己发明杜撰了副地级市这个词。而“副省级市”“计划单列市”“地级市”等虽然在我国《宪法》中也不存在，但是在上世纪九十年代时，党中央和国务院出台的专门文件中却明确过这些建制市的存在。因此，地级市、副省级市、计划单列市也得到了官方的认可。比如，在召开全国性会议时，会议通知和官方报道中会明确“副省级市”“计划单列市”“地级市”有关人员参加。至于网友杜撰出来的所谓“副地级市”，其实是省辖直管的县级市，在我国行政区划序列中，非常明确地把济源市、仙桃市、天门市、潜江市和新疆兵团的石河子市、阿拉尔市、图木舒克市等均明确为县级市。所谓的副地级市的党政主要领导会高配到副厅级，但城市架构与县级市相同。所以，根本就没有“副地级市”的官方概念，有些自媒体独自臆想和网友的人云亦云。
三、从格尔木市的战略地位分析其升格地级市的可行性
“格尔木”为蒙古语音译，意为“河流密集的地方”。格尔木市地处青藏高原腹地、青海省西部、柴达木盆地南缘。格尔木1954年建政，行政区划面积11.9万平方公里，隶属海西州蒙古族藏族自治州管辖。格尔木市由中心城区、唐古拉山区两块互不相连的区域组成，中心城区总体规划面积为262平方公里，建成区面积50.3平方公里；总人口30万，有汉、蒙古、藏、回等35个民族。新的历史时期，格尔木市在青海全省和海西州全州所处的地位、承担的责任、发挥的作用，可以概括为“五大位置定位”。这些定位都能印证格尔木市十分有必要升格为地级市。一是战略地位十分重要。格尔木市位于祖国西部的地理中心，是国家稳藏固疆的战略要冲、加强西南边防建设的保障基地、国家级柴达木循环经济试验区的核心区，也是青海省2个国家级陆路枢纽站所在地之一。格尔木是稳疆固藏的战略支点，地处祖国西部的地理中心，是南丝绸之路的必经之地，也是内地通向西藏的重要门户。在国际层面是直达西亚、中亚和南亚的“一带一路”节点，在国家层面是进藏主力通道、入疆第二走廊，是西北地区战略意义最大的交通枢纽，具有发展商贸物流、文化旅游、军民融合等外向型经济的广阔空间。2017年在国家发展和改革委员会发布的《西部大开发规划》中，构画出西部开发“五横两纵一环”总体空间格局，格尔木市被确定为京藏通道西段节点城市，支撑青海藏区发展的新增长极。二是经济地位在青海省举足轻重。格尔木市资源富集，察尔汗盐湖是全国最大的钾镁矿床，夏日哈木为全国第二大镍矿，日照时数、太阳能辐射量为全国第二高值区。目前，辖区内已探明各类矿产资源50余种，其中钾、镁、锂及石盐储量居全国之首。党的十八大以来，格尔木市主动适应经济发展新常态、树立新理念，坚持以供给侧结构性改革为统领，全力加快柴达木循环经济试验区核心区、统筹城乡一体化示范区建设，把绿色循环理念融入经济社会发展全过程，取得积极成效。三是生态地位尤为关键。格尔木南接可可西里自然保护区，北为察尔汗盐湖，唐古拉山区位于“三江源”区，中心城区有柴达木盆地最大的连片荒漠化土地，是全国乃至全球重要的生态保护屏障的核心地带。这里地质条件古朴，自北向南海拔变化剧烈，集生态类型及物种多样性于一体，是全省为数不多能够兼顾生态保护建养与资源综合利用的地区。目前，格尔木市建成全国最大的光伏发电产业园区，光伏发电装机2804兆瓦、风力发电装机747兆瓦，分别占全省的35%、21%。四是开放地位进一步凸显。2015年，青海省委、省政府出台了深度融入“一带一路”建设构建对外开放新格局的实施意见，提出打造西宁、海东和格尔木三个对外开放节点城市和向西、向南开放的经贸共同体。《青海省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求，将格尔木建设成为区域性重要交通枢纽、电力枢纽和资源加工转换中心，全省重要的创新型城市；去年以来，省政府在格尔木市组织开展了规划布局青藏陆港（西区）前期研究，并依托正在建设的格库铁路及国家规划的格成铁路，预先谋划了互联互通重大基础设施工程。五是城市龙头地位。历史上，格尔木是古丝绸之路南道羌中道的重要驿站，昭君入塞即途经此地。目前，已初步形成融公路、铁路、航空、管线、电信、电力等基础设施为一体的干线交通体系，成为青海省策应国家“一带一路”倡议的重要基地。不仅如此，格尔木是青藏高原上连接拉萨、西宁的重要城市，是青海省西部一座正在快速崛起的新兴工业城市，也是国家新型城镇化试点城市、国家信息惠民试点城市，具有较强的辐射、带动、服务等作用和功能。
四、历史上青海省和海西州曾考虑将州府由德令哈市迁移到格尔木市
2000年的时候，由于格尔木市迅速发展壮大，格尔木市的战略地位、城市规模和经济实力均超过了海西州府德令哈市，于是海西州曾经考虑过将州府由德令哈市搬迁到格尔木市。在2000年海西州人民政府撰写了《关于州政府驻地迁移格尔木市等有关问题的请示》〈西政[2000]12号），申请将海西州的州政府驻地由德令哈市迁移至格尔木市。并考虑设地区级建制的格尔木市， 其行政区域范围与现海西州的行政区域范围重合，市政府与迁址后的海西州政府合署办公，两块牌子，一套人员。但是最终国家并没有同意海西州搬迁州府的申请，后来就再没有提过搬迁州府的事情。因此，既然海西州考虑过将州府迁移到格尔木市，说明格尔木市具备成为地州州府或地级市的条件和发展潜力。所以，城镇规划君何方洪认为，既然海西州作为民族自治州不可能改成地级市，也不可能将州府由德令哈市迁移到格尔木市。那么为了进一步释放格尔木市的生产力，壮大格尔木市的城市规模和发展动能，那可以考虑将海西州一分为二，继续以德令哈市作为海西州府，将格尔木市、茫崖市和大柴旦从海西州独立出来，单独设立地级格尔木市，市委市政府设在格尔木市。
