新增直辖市必然要撤销地级市研究：设深圳喀什直辖市减轻百姓负担
原创2023-04-22 07:35·中国城镇规划君
据城镇规划君何方洪了解，目前在我国行政区划改革领域，有两种声音得到的支持最多：一种声音是民间关于撤销地级市，由省直管县市的设想。有这种想法的人往往来自于县或县级市，他们认为地级市的存在阻碍了县或县级市的发展；另一种声音是增加省或直辖市，网上就有很多关于增设深圳直辖市、徐州直辖市、青岛直辖市、大连直辖市、武汉直辖市、西安直辖市、喀什直辖市等设想方案。城镇规划君何方洪认为，无论是哪一种声音，都说明了目前有一定的需求和必然性。但是要想新增省和直辖市，就必须伴随着撤销地级市的改革，要不然设省和直辖市后会增加老百姓负担。经过城镇规划君何方洪多年的研究，我认为深圳市、青岛市等增设中央直辖市条件已经基本成熟，但是目前撤销地级行政区（地级市）则不太成熟，因此暂时还看不到我国新增省或直辖市的可能。
一、关于撤销地级市增加省级行政区数量的背景和原因分析
在我国漫长的历史中，我国的行政区划绝大多数时期都是实行三级制，而且据城镇规划君何方洪了解，世界上绝大多数国家的行政层级也基本都是三级制或者两级制。然而我国目前的行政区划却是层级最多的五级制，也就是“中央—省（自治区、直辖市、特别行政区）—地级市（自治州、地区、盟）—县（县级市、市辖区、旗、自治旗、林区、特区）—乡（镇、街道）”的五级制，甚至在一些地区还存在六级制，比如新疆伊犁哈萨克自治州还管辖了地厅级的塔城地区和阿勒泰地区，而我国河北省还存在介于县与乡镇之间的县级区，即南山区（赵家蓬区公所）。其实熟悉我国宪法的朋友都知道，在我国《宪法》里的行政区划只有四级，即“中央—省—县—乡”，地级行政区其实在宪法里并不存在。
然而在我国现实的行政区划中，地级行政区却是实实在在存在的，而且还在我国经济社会发展中起到了决定性的作用，发挥了不可替代的作用和影响力。城镇规划君何方洪并不想否认地级行政区存在的重大意义，尤其是地级市的存在，地级市体制对于培育区域性中心城市，促进区域经济社会发展和推进城镇化发展，发挥了积极的作用。因为地级市跟县级市和自治州、地区都不一样，地级市可以拥有多个市辖区，市辖区是建制城市的组成部分，市辖区没有独立的人事、财政体系和独立的规划权，可以理解为市辖区政府是所在城市的一种派出机关，不具备独立的人事、财政等权力。城市中心城区范围内的市辖区的城市总体规划，也由市政府统一规划。
所以地级市能够对几个市辖区进行统一的国土空间规划、自然资源管理、交通建设、产业布局，有利于加快城市化、工业化、现代化以及招商引资等。地级市中心城区附近的近郊县可以通过改区来扩张城市的人口规模和面积，可以更好地在新增市辖区内利用土地资源。原来的中心城市主城区发展到一定阶段，都面临着不同程度的用地紧张。增设市辖区后，相当于增加了中心城市的土地资源，也使得利用土地更加方便。所以地级市能够更好地培育大城市，而县级市基本很难培育大城市。目前我国的超大城市、特大城市、Ⅰ型大城市中，除了四个直辖市外，其余全部都是地级市，没有一个县级市。而我国Ⅱ型大城市中，也只有昆山市、义乌市、晋江市、普宁市等少数几个经济发达地区的县级市，其余的Ⅱ型大城市也基本都是地级市。
尽管地级市在我国培育大城市和经济增长极方面发挥了重大影响，对推动我国新型城镇化发展起到了巨大的作用。但是随着我国经济高质量发展和人口增速减缓的当下，尤其是在城市体系中出现大城市越来越大和中小城市开始收缩的“马太效应”下，地级市的存在就会阻碍县级市和县城的发展。尤其是很多规模较小、带动力较弱的小地级市，存在严重的“小马拉大车”问题。这些实力羸弱的地级市中心城区和市辖区自身发展不足，不仅不能辐射带动其下辖的县城发展，反而会“吸血”县城，造成有些具有发展潜力的县城受到地级市的限制而发展受阻。
2022年6月，国家印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，该重磅文件提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展，县城短板弱项进一步补齐补强。国家开始认识到发展县城的重要意义，认为县城是我国城镇体系的重要组成部分，是城乡融合发展的关键支撑。因为我国的城镇化率已经达到了65%，进入了城镇化的下半程，但我国的城镇化仍有较大的发展空间。
目前我国的中心城市已有长足发展，乡村振兴也正在全面启动和发展，而在城乡之间起着关键联结作用的县城，对于完善城镇化的体系结构、加快城乡融合发展意义重大。而且我国已经发展到了工业反哺农业、城市支持农村的重要阶段，当前和今后一段时期，将是我国健全城乡融合发展体制机制、破除城乡二元结构的窗口期和机遇期，进一步推进县城建设对促进新型城镇化建设、构建新型工农城乡关系，具有重要意义。
可见未来县城将成为我国新型城镇化中与都市圈一样重要的部分，如果继续让地级市管辖县，县城根本就无法真正发展壮大起来，也发挥不了县城在连接城乡发展中的重要作用。因此，城镇规划君何方洪认为，我国在当前和未来都有必要撤销地级行政区，尤其是可以考虑撤销一些城市规模较小、经济实力较弱、辐射带动作用有限，未来发展乏力的地级市。既然要考虑撤销地级市，自然就会出现省直管县后一个省管辖的县级行政区数量过多的问题，那么就需要考虑在撤销地级市后，同步推进缩小省份而增加省级行政区数量的问题。
二、关于撤销我国地级行政区的理由分析
（一）撤销地级市的理由
地级行政区是我国的第二级行政区划，是我国行政区划和行政层级中特有的一种划分方式，现阶段我国的地级行政区包含地级市、地区、自治州和盟（盟其实就是内蒙古自治区特色的“地区”）。地级行政区介于省级行政区和县级行政区之间，作为省级与县级的桥梁，发挥着上传下达和中间协调的作用，在我们国家经济社会的发展过程中作用重大、意义深远。
特别是新中国刚成立后，由于交通和信息通讯远不及现在发达，省级行政区管辖范围过大，根本管不过来，就需要地级行政区来帮助省级行政区管辖局部区域。这样地级行政区为我国经济发展和社会稳定更是起到了非常大的作用。通过几十年的发展，尤其是改革开放后，我国的经济和社会发展全领域都已经取得了巨大的成就，而地级行政区在行政管理中存在着管理成本增加的一个负担。而且在当下信息化和交通条件相对发达，无纸化、网络化、视频化办公和行政管理中，地级行政区对于发挥我国政府部门扁平化管理反而扮演了障碍性的角色。
如果根据我国《宪法》的规定，现在存在着的地级行政区应该是不存在的，地级行政区不符合宪法的规定（我国宪法在制定之初，其实就考虑到了未来要撤销地级行政区的问题，所以当初在制定宪法和多次修订宪法时，均没有提过地级行政区）。依法治国是我国宪法确定的治国方略，是我国社会主义法治理念的核心内容。因此，城镇规划君何方洪认为，现在已经到了可以考虑撤销地级行政区的时候了，撤销地级行政区符合依法治国的原则和基本理念。
（二）撤销地级行政区的方法和措施
撤地就是撤销全国地级行政区，实行省直管县（市）制度的扁平化管理体制，提高行政效率，降低行政管理成本。基本方法就是将原有地级行政区所在地的中心区域设立为新的县级市，确定为各省的省域副中心城市，省域副中心城市与普通县级市和县在行政层级、行政级别上平级，相当于现在流行的将全国城市划分为一线城市、二线城市、三线城市、四线城市、五线城市和六线城市相类似的一种划分方式。
原则上仅以原有市辖区为主体实行一体化管理，有些飞地型市辖区和远郊型市辖区则应该考虑撤区恢复县或县级市，比如新疆地级市克拉玛依市距离中心城区克拉玛依区上百公里远且还被乌苏市和奎屯市和阻隔开的独山子区，就应该考虑撤区设县级市。另外县包市区的县，比如辽源市辖区与东辽县，则撤销东辽县、西安区和龙山区成立为新的县级辽源市，定为省域副中心城市。
县市同名县，比如和田地区和田市、和田县，就可以考虑将和田市与和田县合并，设立省域副中心城市—和田市；以及原有市辖区人口不多，面积较小的地级市，可以进行一体化发展的近郊县市，如鹰潭市辖月湖区，人口仅18万人，面积仅137平方公里，而余江县县城和贵溪市城区至月湖城区距离都较近，应撤销月湖区、余江县和贵溪市，设立为新的县级鹰潭市，将其确定为省域副中心城市，类似这种情况的也应一并进行调整。
调整原地级市（或其他地级行政区）为县级市后，行政级别与县平级，不再设市辖区，直接管辖至乡（镇、街道），如原有直筒子地级市东莞市、中山市、嘉峪关市和儋州市等即是如此。今后我国就再没有地级市和地级行政区，只存在直辖市和县级市两类建制市，避免出现苏州市昆山市、南通市启东市、长沙市浏阳市、衡阳市耒阳市、怀化市洪江市、泉州市晋江市、成都市都江堰市、乐山市峨眉山市、郑州市新郑市、遵义市仁怀市、哈尔滨市五常市、荆州市监利市、烟台市招远市、江门市开平市、金华市义乌市、延安市子长市、榆林市神木市这样“市管市”的问题。
