[探讨]“消灭二级行政区必然失败”是个很难破除的魔咒 [复制链接]

作者：知乎用户 @时间简史


清朝灭亡后，民国废除二级行政区：府、直隶州、直隶厅，实行省直管县，但在省县之间保留清代的省派出机构——道，由于每个省管的县实在太多，于是道逐渐行政区化，取代了之前的府，道及其长官的名字比较复古，不过十几年后道就被废除了，再设省派出机构行政督察区，以简单粗暴的第一、第二、第三……命名，似乎寄予了防止行政区化的美好愿景，行政督察区的驻地叫专员公署，简称专署。新中国成立后，改行政督察区为专区，驻地仍然叫专署，专区的名字最初亦保留序号命名，不过没多久就以驻地命名了，之后很长一段时间，县归哪个专区，更改颇为频繁，但有一个特点，驻地迁往哪里，专区的名字也会改为哪个。比如建阳专区最初叫建瓯专区，当时南平专区与建阳/建瓯专区并存，复刻了建宁府和延平府并存的历史旧事。56年，建阳专区撤销并入南平专区，70年，专区改为地区，真正稳定了下来（过于稳定，不会随驻地名了），之后是等待撤地设市时间，最终二级行政区（地级市）满血复活，成为一个个超级广域市。消灭二级行政区必然失败、监察区必定行政区化，这两个魔咒是真得很难破除。

近年来南平市发展乏力，GDP和人均GDP先后被过去稳坐倒一的宁德市超越，成为新一任的吊车尾王者，南平“自暴自弃”，想走旅游城市路线（旅游是没有前途的），行黄山市之事，并且更进一步，把市政府也迁至武夷山市（旧崇安县，也走了黄山路线）。本来这事在省里都通过了，但近20年以来，地方独立自主性大兴，不服地级市管的县级市（名义省直辖，但普遍地级市代管，也要叫强县）比比皆是（毕竟多吸血模式，少带动模式）。一切听上级安排已经一去不复返，南平市府的想法遭到武夷山市的强烈抵制而失败。话说，闽浙粤就没有一个三字的地级市，宁德地区撤地设市最初拟名三都港市，但被驳回了，于是不服宁德的太多，不过三都港市这名字也不咋地。南平市政府迁往建阳是折中方案，但显然南平市对改名建阳市没有丝毫的兴趣，网上常以改名行政成本过高为理由，但我觉得这个理由不够充分（南平市人口不多，若成功不是就该叫武夷山市了，成本还高不高呢），建阳比较服管，闷声接受了这一切，兜里没钱没底气，只能牺牲一些东西来换取发财的机遇。

2097152:你太高看了科技的贡献了，实际上那根本就没有那么夸张 (2023-08-12 07:23) 

我本来就说那群人不懂科技，所以科技对他们生产力贡献不大。

derek20:除非我可以认为40岁以上的领导干部在有了电脑之后工作效率能够显著提升、有能力对接更多下级反馈，或者是这些岗位原本就足够闲，否则扁平化、降低层次处理不了任何问题。 (2023-08-11 14:19) 

你太高看了科技的贡献了，实际上那根本就没有那么夸张

derek20:我和你强调过了，信息传递、处理和反馈，这已经和传递信息没有关系了。事实上是，互联网只是减少了信息传递的时间，但是人员的处理能力没有出现本质改变，或者说也只是让事务处理节约了几天邮寄时间，该走的流程一点没有变，乃至于还增加流程。互联网确实可以改善时间消耗，比方 .. (2023-08-12 03:50) 

其实事情是分成很多种类的，一种就是事务性工作，也称为日常工作，这种工作其实是很刚性的，耗时都是确定的。一种就是决策性工作，也称为项目工作或临时工作。这种工作弹性就比较大，耗时不确定。现在提高效率的方式其实就是尽可能将决策性工作转变为事务性工作。

所以西方研究的结果是，做任何事情要有标准，按照标准就可以了，因为有标准就可以形成一个自动反馈和制约的模型。换到单位的话就是设计好你要采集的信息，然后录入电脑，电脑由这些基础数据按照KPI模型直接得出你工作成果是不是合适，是不是有某些地方需要加强之类的。整套事情一旦制度完善就不需要领导干涉了。这种工作就会很轻松。

但是一旦突破了这个既定的工作模式，一点点小事情就会非常麻烦，你要重新采集信息（这个工作量是巨大的）然后要建立分析模型，得出分析结果。这就是所谓的领导动动嘴下属跑断腿

现在中国最大的问题是决策性工作太多，决策性工作连评价都无法客观评价的，只能依赖上级对下级了解程度。依赖于主观评价。这样一来如果采用管的方式，当然就管不了太多下级了。

说一些实际一点的吧，比如待客要微笑，这个是服务行业比较流行的吧，但是西方人就认为这是废话，为什么呢？因为你这句话里面微笑没有标准，你没有定义微笑，这样就无法简单的评判你的服务员是不是微笑了。所以西方的做法是：微笑，露出四颗牙齿。
怎么说呢，我们在管理学上连爬都没有学会吧，所以我们官员冗余向来是最严重的。

我们国家现在最重要的要改变的东西是我们重视技术而没有重视科学，我们没有将科学深入到社会生活的方方面面。我们绝大多数人表现得都很愚蠢，包括一些高学历的人。我们除非专职工作的人，大多数人甚至没有接受过管理学的科普。管理学上常见的一些思辨绝大多数人都不了解，比如二八理论，比如重要性和紧急性之间的关系问题，比如成本和效率的关系（边际效益理论）等等

李清:之前有人提出有互联网了，省里可以很容易对接县里，所以省可以管100个县。可是，地方治理，只是信息传递么？ (2023-08-11 15:27) 

我和你强调过了，信息传递、处理和反馈，这已经和传递信息没有关系了。事实上是，互联网只是减少了信息传递的时间，但是人员的处理能力没有出现本质改变，或者说也只是让事务处理节约了几天邮寄时间，该走的流程一点没有变，乃至于还增加流程。互联网确实可以改善时间消耗，比方说以前重要材料送到中央需要邮寄，现在直接网上就可以处理好。现在的问题是效率并没有提高多少，比方说办什么公文，现在电子化之后不需要半个月跑来跑去，直接网上提交信息，但是审批流程还是保持不变，对于工作人员就是工作量多了、处理能力没有提升。

我和你强调过是不光光传递，还有反馈和控制。拿空调来打个比方吧，假设你是拿遥控器的人，把室温设在23，那么你的下级就是遥控器。你光光按遥控器是没有用的，你必须看看遥控器有没有反应，遥控器必须要有温度显示作为反馈，你才知道你调到了多好度，你才知道下面的人到底是如何执行你的指令。摇控后面就是空调，空调就有两个责任，第一告诉你我开了，这是对你命令的反馈，你这才知道基层已经在执行你的命令了，但是执行怎么样你不知道，你只能通过遥控器看；你看看遥控器室温才25，这个信息就是基层汇报，所谓社区层级的调查走访，收集到这种信息之后你又调整指令，你觉得二十五度差不多了，然后继续传达给下级。

所以你也看出来了，我为什么会反对简单地减少行政区划层次，开空调不拿摇控确实脑子有问题，拿了空调遥控器，你就不用去研究空调信号调解、电路设计是如何运作，这对于上级就是屏蔽了下级复杂、繁琐而又基础的工作，可以做更有用的工作。同时随着社会分工的提升，像电路这种专业性的东西会越来越多，需要这种中间部门的情况也会增加。

derek20:除非我可以认为40岁以上的领导干部在有了电脑之后工作效率能够显著提升、有能力对接更多下级反馈，或者是这些岗位原本就足够闲，否则扁平化、降低层次处理不了任何问题。 (2023-08-11 14:19) 

之前有人提出有互联网了，省里可以很容易对接县里，所以省可以管100个县。可是，地方治理，只是信息传递么？

当代列宁:省管县改革早就停摆了。。
“行政区划扁平化管理”
....... (2023-08-11 09:42) 

除非我可以认为40岁以上的领导干部在有了电脑之后工作效率能够显著提升、有能力对接更多下级反馈，或者是这些岗位原本就足够闲，否则扁平化、降低层次处理不了任何问题。

“行政区划扁平化管理”,这不是废话，也不是车轱辘话。。。。。。。。。。。。。。。。
1管10变成1管20，减少上级人员的数量，人员比重下沉，不算扁平化吗？当然，当列是理解不了的，只能理解成废话。。。。

悠游江东:上面提倡行政区划扁平化管理，就必须虚化，甚至取消地级行政机构！ (2023-08-11 09:37) 

省管县改革早就停摆了。。

“行政区划扁平化管理”

这也就是个政治正确的廢话、车轱辘话。。实际上，你搜一搜，每一级都会讲这个话，难道每一级都砍了？

http://sc.sina.com.cn/dazhou/2023-04-27/detail-imyruzss1651814.shtml
区也在含扁平化改革，能证明什么？区要直辖社区了？子虚乌有啊。。

省管县派不要在捕风捉影了。

上面提倡行政区划扁平化管理，就必须虚化，甚至取消地级行政机构！

derek20:对，社会反馈的能力正在增长，不要说信访问题的增加，光光从信息源看摄像头就不知道多了多少，再加上互联网上各种论坛信息的产生，政府为了应对这些信息爆炸本来就是应接不暇。 (2023-08-05 00:58) 

只要某兔在就必然追求全面控制，但成本的不断提高也许造成致命的财政问题。

县市自治，垂直分权，才能解决问题。否则必然限制上级对下级的管理幅度，从而导致层级增多，上下对口，机构叠床架屋。

lhqsrc:取消“地级市”层，并取消“市辖区”，这样全国可以减少近1000个相关政府机构，随之减少与之相关的委、办、局5万个，并减少数万个办公大院、办公大楼，可减少工作人员500万，如以人均年薪15万计算，可以每年减少7500亿薪金，如果再算上办公楼院的用电、用水、维修、办公用品、工作 .. (2023-08-06 17:13) 

都说了改层次是没有用的，地级市就是古代的府，『废府存县』已经证明不可行了。你把中间行政机构删干净了，钱省下来了，活照样那么多但干活的人少了，反而造成行政效率下降，不考虑这些问题光光口号一点用都没有。现在调整绝对不应该是全国一个模板，而是因地制宜，有些地方就是冗员、有些地方就是人不够用，每个地方改革的方向都不是一样的。

取消“地级市”层，并取消“市辖区”，这样全国可以减少近1000个相关政府机构，随之减少与之相关的委、办、局5万个，并减少数万个办公大院、办公大楼，可减少工作人员500万，如以人均年薪15万计算，可以每年减少7500亿薪金，如果再算上办公楼院的用电、用水、维修、办公用品、工作用车等费用，每年全国减少1万亿财政支持应该毫无问题。

烽火狼烟:就像存储空间和应用软件一样，技术进步了，服务需求也会爆发式增长，并反过来倒逼技术改进
一些地方社会发展过于超前，或者上层建筑过于落后，现在就已经手忙脚乱，不得不对基层放任自流，不但不能扁平管理，反而要继续析置政区，增加统筹机构 (2023-08-04 11:26) 

对，社会反馈的能力正在增长，不要说信访问题的增加，光光从信息源看摄像头就不知道多了多少，再加上互联网上各种论坛信息的产生，政府为了应对这些信息爆炸本来就是应接不暇。

当代列宁:“现在这个时代交通高度发达，信息化高度发达，真的已经到了天下若比邻的时代，完全不存在管不过来的事”
省管县派理解不了现代社会、工业社会和市场经济的复杂程度。他们天然认为社会只维持最简单的结构， 而通信科技、交通、办公工具的效果无限增加。
....... (2023-07-20 16:59) 

就像存储空间和应用软件一样，技术进步了，服务需求也会爆发式增长，并反过来倒逼技术改进
一些地方社会发展过于超前，或者上层建筑过于落后，现在就已经手忙脚乱，不得不对基层放任自流，不但不能扁平管理，反而要继续析置政区，增加统筹机构

derek20:我说过了，层次并不重要，重要的是给多少权力，有多少事情要多少权利，不要老是守着公务员那么几个级别，搞官阶歧视。宁夏这种情况，有必要给他们地区级别的权力吗，给了他们也养不起。 (2023-08-04 04:41) 

您觉得宁夏面积小，实际上扩大也容易，但是有何意义，周围也是地广人稀

李清:像宁夏这种省管县其实没有什么问题——问题是这样县会升成地级 (2023-08-03 10:46) 

我说过了，层次并不重要，重要的是给多少权力，有多少事情要多少权利，不要老是守着公务员那么几个级别，搞官阶歧视。宁夏这种情况，有必要给他们地区级别的权力吗，给了他们也养不起。

aiorio:我这里不讨论这么细的岗位设置问题，只从宏观上讨论某些事务让基层去做是否是合适的。我认为很多牵涉面广、内里矛盾大的事务压到县一级甚至镇街一级是荒谬的。 (2023-08-03 15:17) 

的确不宜压太低，其实可以考虑虚县的。我国的地级市其实不就是日本的县么，日本的县以下郡已经实质上撤消了，反而是振兴局这样的虚级在起作用，我国也差不多，县可以虚化了。

至于我个人只是比较建议一步到位，人口集中后相当于用河北的小县制直接代替乡镇。乡镇村都进一步向中心集中。

youyuan:你没考虑冗余和专业化的问题。
冗余的问题：一个人正常的工作应该是5天8小时，但是某个机构因为某项事务比较少又比较关键，这个时候可能只能5天4小时的工作量，但是你不得不任命一个人去干，这个就形成了冗余。比如会计。
专业化的问题：如果一个人要承担6个或更多个非专业的工作 .. (2023-08-03 11:07) 

我这里不讨论这么细的岗位设置问题，只从宏观上讨论某些事务让基层去做是否是合适的。我认为很多牵涉面广、内里矛盾大的事务压到县一级甚至镇街一级是荒谬的。

有人提到了三论，其实我国现在最重要的是在基层将经济事务和民政事务分离开来。这两个系统如果能分离开来，基层就会非常顺。

所以在农村地区我的基本主张之一就是将农业农场化，将农业管理从政府剥离开来，这样基层只管民，就简单多了

基层不改革，上面是改革不了的。

aiorio:在较短的时间周期内，行政事务的总量是恒定不变的。
任何试图砍层级、但却不相对应地对政府结构做调整的设想，都必然失败。
行政区划的层级省了，那基层机关能承担的事务就自然减少了。要匹配，那要么上级膨胀、要么下级膨胀。我国传统上喜欢把各种业务往下级压，所以最终膨胀的总 .. (2023-08-03 10:54) 

你没考虑冗余和专业化的问题。
冗余的问题：一个人正常的工作应该是5天8小时，但是某个机构因为某项事务比较少又比较关键，这个时候可能只能5天4小时的工作量，但是你不得不任命一个人去干，这个就形成了冗余。比如会计。
专业化的问题：如果一个人要承担6个或更多个非专业的工作是会非常累的。但是如果管理规模扩大，同类事情的数量增加了，管理的人数增加了，这样每一个人承担的专业任务就减少了，这样就会更轻松。

这一块最佳的最小配置是2个人从事基本相当的工作，这个是正态分布的结果

在较短的时间周期内，行政事务的总量是恒定不变的。
任何试图砍层级、但却不相对应地对政府结构做调整的设想，都必然失败。
行政区划的层级省了，那基层机关能承担的事务就自然减少了。要匹配，那要么上级膨胀、要么下级膨胀。我国传统上喜欢把各种业务往下级压，所以最终膨胀的总是下级。

但还有另一条路可以走：让上级膨胀。比较下来，让上级膨胀是更合适的做法，财务上、职级上都更说得通。

derek20:信息论只是辅助我们理解一些复杂现象的工具，这方面的研究美国从1950年代就开始了，中国基础学科落后也不是一天两天了，并且控制论与系统论和信息论应该是现代通信理论和互联网的基础学说，我觉得有必要学习和理解，这属于与时俱进。任务的下达在信息论的观点只不过是控制信号的 .. (2023-08-03 09:23) 

像宁夏这种省管县其实没有什么问题——问题是这样县会升成地级

derek20:信息论只是辅助我们理解一些复杂现象的工具，这方面的研究美国从1950年代就开始了，中国基础学科落后也不是一天两天了，并且控制论与系统论和信息论应该是现代通信理论和互联网的基础学说，我觉得有必要学习和理解，这属于与时俱进。任务的下达在信息论的观点只不过是控制信号的 .. (2023-08-03 09:23) 

首先三论可不简单的是通信理论，三论已经深入到方方面面，尤其是管理学方面，现在是管理学基础理论之一。甚至可以说是现代管理学的基石之一。另外一个是四要素。

其次，三论你也要综合来看的，你光考虑了信息论，你考虑过系统论么，全国都采用地级市制度的时候，你不采用地级市制度，或者没有玩好地级市制度，你一定能够玩好吗？实际上大多数时候你是玩不好的，因为全国都采用地级市制度的时候，上面所有的规划之类的都会按照地级市来，你要玩好其他制度，你必须在某一级进行调整，但是这个调整几个任期以后就可能失败，因为人不可能像机器那么精确的。这个就是系统论。

比如三亚吧，三亚的区直接管理社区在当时是非常先进的，但是你看看现在三亚的区还能保持镇级机构配置不膨胀么？他永远不可能在文件中写明三亚的区是高配的镇这个说法的，然后后继的人就会慢慢膨胀他的行政机构了，渐渐的就会没有优势了。反而是东莞的镇，无论如何膨胀，但是光这个通名就让他们时刻意识到自己是镇了。

三论，信息论一个最重要的观点是你要对事情关联的所有信息有足够的了解，这个就限制了你的下级数，下级数多了你无法对下级足够了解的，一个上级管五六个下级，也就是小组制工作模式，是现在相对来说比较普遍的工作模式。多了你对下级能力估计不足，就无法精确指挥了。然后就是副职信任度的问题，即使6人制小组，组长对组员也无法做到足够信任的，提高信任只能是一个管一两个人，所以足够信任只能发生在3-4个人之间，这样分别管理下级，每人管6个，总共才18-24个之间。政府部门分为几大块这个就要一个人来管了，下级18个已经是极限了，12个更好。

然后系统论，这块主要就是划分子系统的问题。子系统也是一个系统，系统是要有系统的要求的，不是什么都能称为系统的。所有部门的划分和整合都不是随便来的，一个部门如果连其主要目标都不能在部门内完成，这就不叫系统了

最后才是控制论，控制论在管理学上可以用一句话来描述，制度本身就能让事情向制度要求的方向发展，这个才是最好的制度。你可以用这句话来衡量各个制度是不是好的

现在在国内信息论应用比较广，信息论这块在管理学上有个基本的岗位就是项目管理师PMP，现在几乎是每个企业中层领导都需要学的东西了