乡镇区划调整遭遇历史遗难
刘礼 候旭东 赵本宽
开江县作为四川省达州市乡镇行政区划调整的试点县，经过历时近4个月的撤乡扩镇、合村并组候，全县共撤掉5个乡、100多个村、1876个组，即由原所辖10镇15乡294村3388组撤并为现在的10镇10乡194村1512组，乡、村、组的撤并率分别为20%、34%和55%。近日笔者对开江县进行走访调查后发现，乡镇区划调整给农村经济和社会发展带来许多新变化，但伴随的一些问题也亟待解决。
喜：降低了行政运行成本
忧：精简人员难安置
策：多渠道、多形式、灵活分流
行政区划调整后，乡镇行政单位数及其内设机构、村组数量、人员编制都有了一定程度的缩减，行政经费支出减少，行政运行成本降低。调查发现，全县减少乡级行政单位5个，行政编制20人、事业编制145人，每年节约人头费、公务费、会务费等开支月445万元。合村并组后，在撤掉100个村1876个组的同时，通过精简职数、兼职兼薪，原村委会干部由每村5人减至3人。全县共减少村干部460人、组干部2269人，每年乡镇减少开支250余万元。同时各村组还减少办公费、报刊费等约150万元。粗略计算，行政区划调整可使全县每年累计减少支出约850余万元，农民人均减负8.6元。
然而，乡镇合并后，人多岗少的矛盾日益突出。这次乡镇合并，80余名副科级以上干部需安置，除7为正科级干部已安置、5为副科级干部自愿降职安置外，仍有60多位尚待安置。乡镇事业单位也同样面临这一问题。就甘棠镇而言，合并白杨和严家两乡后，自收自支人员就达40人，这些人既无工资来源，又无工作岗位，有的已下岗待业。在农村，村组干部的工资有很多都垫付到税款中了，退下来的村组干部的退职费难以落实兑现。
针对这些问题，开江县提供出乡镇干部的重新安置，调整后的乡镇的领导职数、机构及人员编制应酬情适当增加。事业单位人员实行统一考试、择优录用、竞争上岗。对任职时间较长、年龄较大的干部，参照机构改革时的干部分流政策，给予相应的待遇，实行内退或提前退休。对村、组干部的退职费支付，县里统一标准后，由财政纳入下年度预算支出，给予兑现。
喜：人员、资源配置优化
忧：债权债务难处理
策：盘活资产、杜绝新债
行政区划调整后，可供选择的人员增多，农村基层干部的素质得到提升。目前，村组干部具有高中以上文化程度的由过去的38%提高到58%，平均年龄由过去的45.6岁降低到42.3岁。农村基层干部的工作作风也发生变化，服务意识明显增强。合并后的甘棠镇在较远的村设立了服务工作点，派驻常住人员，开展便民利民活动；他们还在赶场天集中现场办公，方便群众办事。
开江县在行政区划布局调整中，将幅员面积小、管理人口少的相邻乡、村、组合并；将贫富悬殊、差距较大的相邻乡、村、组合并；将具有相同资源优势或不同资源优势互补的相邻乡、村、组合并，农村经济社会发展势头强劲。新宁真和明月乡合并后，充分利用区域性旅游资源优势，确定了“三带一长廊”的旅游开发战略、普安镇的原红岩子村和新河村合并为新河村后，对原分属两村的中心渠进行了扩建整修河彻底清淤，使该水利设施的利用效率大大提高。
但是，在资源优势显现的同时，债权债务的合并成为一大难题。在调查中了解到，被撤并乡镇原本位置偏僻，撤乡后资产处置难度较大，而村、组一级的债权债务，特别是村间或组间的净资产差异较大的，合并难度更大，很多乡、村不愿接受“你欠债，我还债”的合并规则。开江县在调整中坚持原村、组合并后债权债务关系不变，但实际操作也并不理想。因为从各村、组债权债务构成来看，所有村、组的债券大都是农民的历欠税款累计，清收难度极大，而债务大都是银行贷款、私人欠款和原村、组干部的垫支款，这些钱都不得不还。同时，有的村组的固定资产变现后就可偿还债务，而有的村组的固定资产如办公场所无法变现偿债；特别是那些净资产较多而合并后将减少的村组，群众感到合并损害了自己利益，心理极不平衡。
不得不提的是，历年旧欠虽不是行政区划调整带来的问题，但在当前农村乡镇、村、组中普遍存在。村组合并后，历年旧欠额度更大、债券包袱也重要。据开江县反映，历年旧欠最少的村有几万元、最多的村有20多万元，有的村、组干部看到自己工资领不到反而还东借西借白垫了自己的钱，已不愿再干；一些村组合并后退下来的干部因没有偿还其垫支款，个别人去私自收税，在群众中产生了不少负面影响。解决历年旧欠问题是化解村、组债券债务的关键，成为乡镇行政区划调整中必须解决的重点合难点问题。
开江县在解决债权债务问题时提出，闲置的乡镇房屋、办公设施等大量国有固定资产，必须严格按照国有资产处置程序进行盘活。对已撤存、组的集体资产，能划归及时划转，能拍卖及时拍卖，盘活的资金用于改善村办公条件。同时，对能收回的债券坚决收回，对应偿还的债务逐步偿还，严禁新的不良债权债务产生。对村组债权债务合并后，净资产差异不大的，通过村民代表大会认可，实行债权债务统管，对净资产明显悬殊的，要承认集体资产差异，酌情研究给净资产多的原村民予以补偿，方案要经村民代表大会通过。
喜：城镇化建设加快
忧：耕地平衡和辖区管理难
策：建议弥补政策空白
乡镇行政区划的调整，为农业人口向城镇集聚和农村剩余劳动力向城镇非农产业转移提供了良好机遇，推动了城镇化建设。开江县在乡镇行政区划调整中，将20个具有较大规模的乡镇居委会建成了社区管理模式，将38个位于集镇街道附近的村民小组划到了街道社区进行管理，增强了农村集镇的辐射带动力，使城镇建设加快。
但在撤乡扩镇、合村并组后，农用耕地上反映出两大难题：首先，由于合并前各组间人均耕地承包数量不同，导致合并后同组内人均耕地占有量不一样，此问题目前农民反映虽不强烈，但随着农业税的逐年减免直至全免，这一问题将变得越来越突出。其次，由于合并前各乡镇的耕地占用税收取标准忧差异，导致合并后同一乡镇中相邻村组的耕地占用税征收标准不一样，这一问题目前已显露，且农民反映较强烈。县地方税务局的同志举例说，严家乡、白杨乡被撤并前，耕地占用税征收标准分别是每平方米5元、每平方米4元。而并入甘棠镇后，甘棠镇的耕地占用税征收标准是每平方米6元，若按照辖区标准收取，部分农民的心理会不平衡，但如统一调整标准，市、县又无权利，需四川省地税局审批。
对反映出的一些政策性强或解决难度大，且县级地方政府及其行政部门无权或无力解决的问题，特别是人均耕地不平衡的问题，达州市有关部门在调研后向省委、市委提出了建议，并提出要完善农村社会应急体系，提高对突发事件的应急
http://www.chinaelections.org/readnews.asp?newsid={36C1FBA7-5E9C-46C7-A56C-9A11975828D9}
