http://www.beijingreview.com.cn/2004-17/200417-china3.htm中国行政区划改革由于在今后将涉及到第二级地方行政机构--地（市）级政府的去留问题，从而受到了国内外舆论的关注
中国将在今后15年内建成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。这一体制将使中国现在的“省-地（市）-县-乡镇”四级行政区划体制变为“省-县-乡镇”三级行政区划体制。
按照改革规划，一期是乡镇合并，二期是规模比较小的县之间的合并，为最终推行省直接领导县的行政区划体制铺路。
由于这一行政区划体制涉及到第二级地方行政机构--地（市）级政府的去留问题，从而引起了舆论的极大关注。
民政部地名司司长戴均良介绍，中国行政区划改革创新的思路是“缩省并县、省县直管、创新市制、乡镇自治”。考虑到行政区划改革创新的复杂性和敏感性，调整变更便从底层乡镇开始，逐渐推进。关于省直管县的行政区域规划，2005年有望完成，但这一规划不会很快付诸于实施。“由于取消地级管理层影响很大，全国各地情况又很不一样，实行省直接领导县的体制不能一哄而起，必须因地制宜，逐步实施。”戴均良司长说。
中国将在今后15年内建成以省直接领导县（市）为主体的地方行政区划体制。这一体制将使中国现在的“省-地（市）-县-乡镇”四级行政区划体制变为“省-县-乡镇”三级行政区划体制。
从1952年开始，中国行政区划实行“省－地区（市）－县－乡镇”四级体制。地区是虚的，是省政府的派出机构，不是一级政府。所以中国有省长、市长、县长，但是没有地区长，地区设行署专员。省和县能建立人民代表大会和职能局，而地区不能。
由于地区行署和所驻地的行政机构--市政府同在一个城市里办公，且行政人员越来越庞大，1983年2月15日，中国国务院从精简地方机构的目的出发，发布了《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》，要求在全国“积极试行地、市合并”，地区行署和当地市政府机构合并为一套机构，合并后成立的新的市政府行使地区行署和原市政府的职能。
地市合并后来演变成了地区改市，许多地区行署直接改成了地级市，并建立了人民代表大会和职能局。这一改变给中国的行政区划体系带来两大变化：第一是地区摇身一变成为地级市，从省政府派出机构转化为一级政府，地区由原来的“虚设”慢慢“实化”了。第二是随着地级市在地级行政建制中占据绝大多数，县级以上的地方政府便由二级制变成了三级制，即由“省--县”变为了“省--地市--县”。地级市成为领导县的市，地市合并绕开宪法规定，增设了一级政府。虽然《中华人民共和国宪法》规定，中国的行政区划是省、县和乡镇三级，但实际按四级行政区划操作已经很长时间了。
2004年2月11日，随着国务院的一纸批复，宁夏回族自治区陶乐县—这个全国行政区划最小的县，永远在中国地图上消失了。根据国务院关于行政区划调整的批复精神，陶乐县建制被撤销，原陶乐县城被马太沟镇取而代之。此次的行政区划调整将原陶乐县月牙湖乡划归银川市兴庆区管辖；其余地方划归平罗县管辖。cnsphoto
目前中国共有地级行政建制332个，其中地级市265个，地级市领导的县数量占全国县总数的70%，人口占总人口的80%以上。
地级市管理县级机构的体制在计划经济时候，曾带动了区域经济的发展，但随着市场经济体制的不断完善，地级市领导县的体制产生出的矛盾和问题也越来越多，消极影响日益明显。戴均良介绍，这些矛盾主要有四方面：
一是经济利益的矛盾，这是市县矛盾的核心。由于多数地级市的经济实力不够雄厚，加上有些市管辖县的数量多、人口多、面积大，市对县的经济社会发展难以有大的倾斜、扶持和援助，相反要依靠县的“贡献”来投入市区建设，引起了县的不满。
二是行政管理的矛盾。地区改市前，由于地区属于省（自治区）派出机构而不是一级政权建制，很多行政管理工作由省直接对县，省里管得比较宏观，县的自主权比较大。而在市领导县的体制下，市对县的领导是全方位的具体的领导，县的自主权缩小了。
三是城乡关系的矛盾。在市领导县体制下，市里既要抓城市工作，又要抓农村工作，而市政府的工作重心一般放在城区，特别是把发展二三产业放在突出的位置，在工作部署、城乡利益分配等方面难免出现不平衡。
四是一个地区的区划层次过多、规模过小，造成机构臃仲、人浮于事、效率低下、成本过高的问题，区域经济发展活力不足。
戴均良介绍，随着地区改市，中国还出现了“县改市”的变革，许多县改成县级市，也有的县改成地级市，地改市和县改市的动作，延续了20年，现在还在改。这就造成了中国现行行政区划单位的混乱：从直辖市、副省级市、副地级市、地级市到县级市，都称为市，级别却相差很大，就连中国人在说起某个“市”的时候，都分不清到底是属于什么级别。
省县之间之所以要设个管理层，与中国国家结构的单一制特点和山区多、平原少的地理条件以及经济发展水平和交通通讯条件密切相关。因为省区面积大、有的地方交通通讯条件落后，而且计划经济体制下政府管的事务多，省没能力直接管到县。
“经过几十年的发展，特别是随着社会主义市场经济体制的逐步建立和交通通讯条件的改善，有些省已经具备了直接领导县的条件，可以逐步撤销地级市管理县的体制。”戴均良说。
1998年开始，中国进行了乡镇合并。目前，全国乡镇总数由1984年建立乡镇一级机构时的92476个，减少到2003年底的38464个。中国还将对规模过小的市、市辖区、县进行适当调整。目前全国30万人以下的县市区有700多个，其中20万人以下的有300多个，10万人以下的有200多个。除少数边疆地区的市、市辖区、县不做变动外，其它地区符合撤并要求的行政区域都将推进这项改革。
实行省领导县的体制，关键是要解决好地级管理层的存废问题。戴均良认为，实行省直接领导县的体制后，原地级市可继续保留行政级别，但在法律上与县平等，共同接受省的领导。
戴均良认为，推行省直接领导县的体制，目前的重点，一是要科学确立各级政府职能，特别是科学划分中央、省、县（市）的职能。该由下级政府行使的职能，上级政府不要过多干涉。
二要逐步调整省、县规模，把大省缩小，全国省级建制可以设至50－60个。划小省（区）的办法有三，一是将一个省一分为二，二是从几个省中划出一块设一个省，三是以一个特大城市为中心增设直辖市。在划小省区的同时，对规模过小的县进行合并。中国目前有好多县只管三五个乡镇，20多万人，有的只有10多万人，面积只有200到300多平方公里。这样的县无论是从精简机构、减轻人民负担的要求出发，还是从经济发展和行政管理的需要来看，都应该进行合并。一些规模过小的县被合并后，县的总数减少了，就更有利于省直接领导县体制的推行。近年来随着乡镇的撤并和乡镇数量的减少，在此基础上撤并一些小县的条件已经成熟了。
三要相应改革一些单项管理体制，如司法体制、金融体制等。就金融体制而言，机构设置和管理职能划分已经突破了行政区域界限，比较容易与省县直管体制接轨。但司法体制将涉及很多问题，需要相应改革。
2002年，浙江省首先开始了经济上的“省县直管”试点工作，313项本该属于地级市经济管理的权限下放给了县级。权限涉及计划、经贸、外经贸、国土资源、交通、建设等12大类事项，几乎囊括了市级政府经济管理权限的所有方面。须经市审批或由市管理的，下放由县（市）自行审批、管理；须经市审核、报省审批的，由县直接报省审批。
2004年2月25日，安徽省政府也宣布，从今年起，安徽省在经济上开始实行省直管县的体制。
“先在这两个省改革试点的基础上，再在东中部地区逐步全面推行省领导县的体制，然后可在全国全面推行。”戴均良说。
作者：兰辛珍
